论新医改下国家基本药物制度与医疗保障制度的衔接——以中药饮片为例

张雪，王宏，谢明*

(1.辽宁中医药大学经济管理学院，辽宁 沈阳 110032；2.辽宁中医药大学药学院,辽宁 大连 110001)

·中药商业·

论新医改下国家基本药物制度与医疗保障制度的衔接
——以中药饮片为例

张雪1，王宏2，谢明2*

(1.辽宁中医药大学经济管理学院，辽宁 沈阳 110032；2.辽宁中医药大学药学院,辽宁 大连 110001)

目的：加强国家基本药物制度和医疗保障制度的衔接，有效促进医药卫生体制改革的推行。方法：比较研究法和文献研究法。结果：国家基本药物制度与医疗保障制度相辅相承的同时也存在矛盾碰撞。结论与讨论：医药卫生体制改革的顺利推行得益于国家基本药物政策和医疗保障体系等诸多政策和环节的配合实施，唯有强化二者的有效衔接，规避矛盾，才能促进医药卫生体制改革的顺利实施。

国家基本药物制度；医疗保障制度；中药饮片；报销

1 国家基本药物制度与医疗保障制度简介

1.1 国家基本药物制度简介

世界卫生组织在1977年为发展中国家提出了基本医疗、基本药物目录的提法，现在已经有170多个国家推行了基本药物制度。2009年国务院发布了《关于建立国家基本药物制度的实施意见》(以下简称意见)、《国家基本药物目录管理办法(暂行)》和《国家基本药物目录(基层医疗卫生机构配备使用部分)》(2009版)三个文件。这标志着我国建立国家基本药物制度工作正式实施[1]。我国《国家基本药物目录》自1982年首次遴选以来已发布了8版，现行的为2012版。

1.2 医疗保障制度简介

我国社会医疗保障制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的基本方针，保险水平与经济社会发展水平相适应。建立了“三二一”基本医疗保险管理规定，即“三条线”、“两定制度”和“一个结算办法”。我国现行的国家《基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录》(以下简称医保目录)为2009版，各省、自治区、直辖市现行的《医保目录》为2010版。

2 国家基本药物制度与医疗保障制度在新医改中发挥的作用

2.1 国家基本药物制度在医药卫生体制改革中的作用

国家基本药物制度旨在改善目前的药品供应保障体系，保障人民群众的用药安全。建立基本药物制度可建立起良好的药品质量保证体系，有效改善基本药物短缺或浪费现象，为我国公费医疗、医疗保险提供科学、合理、规范的用药依据，在全民用药权益获得和降低医疗费用方面发挥重要作用，对保障民众安全和有效用药以及人人享有卫生保健具有十分重要的意义[2]。建立基本药物制度是实现我国基本卫生保健制度的一个重要部分；明确基本药物产品的性质，已成为政府制定基本药物相关政策的依据和基础。

2.2 医疗保障制度在医药卫生体制改革中的作用

首先，医疗保障对医药卫生运行机制具有物质支撑作用。医保基金支付大部分参保患者的医疗费用，这种支付方式使得医保经办机构成为医疗费用的实际支付主体，医保支付成为医药收入的主要来源，直接减轻了群众的经济负担，对医药卫生体制改革起到了物质支撑作用。其次，医保分担机制对医疗服务和就医行为具有激励约束作用。科学合理的筹资与费用分担机制是制约医疗费用不合理上涨和医疗资源浪费、确保制度可持续的关键机制。最后，第三方付费机制对医患关系具有协调和平衡作用。作用主要体现在“两控一平衡”上，通过“两定”管理、医保医师管理等有效的措施，规范医疗服务提供方的行为，并制定相应的激励处罚措施，目前，第三方付费机制的作用已经显现，并将继续强化。

3 国家基本药物制度与医疗保障制度相辅相成

《意见》规定基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物，并将国家基本药物目录全部纳入医疗保险药品目录甲类部分。按规定，现行的医疗保险药品目录涵盖全部国家基本药物目录中的治疗性药品。同时，《意见》中规定实行基本药物制度的县(市、区)政府举办的基层医疗卫生机构配备使用的基本药物实行零差率销售。各地要按国家规定落实相关政府补助政策。实施“零差率”基本药物销售政策，建立科学合理的补偿方法与补偿标准对基本药物制度的实施具有重要意义。此举有效减轻了政府的财政压力，从而保障落实国家基本药物制度的顺利推行。

4 中药饮片在国家基本药物制度与医疗保障制度中存在的矛盾

2009年，中药饮片首次纳入到国家基本药物目录，目录中的中药饮片国家标准是指《中华人民共和国药典》(2010年版)收载的饮片标准。根据《意见》的规定，基本药物应全部纳入基本医疗保障药品报销目录。对此，笔者通过对国家以及北京、上海、天津、辽宁、黑龙江、青海、湖南、四川、山东、山西等十个省的《医保目录》与《中华人民共和国药典》(2010年版)收载的中药饮片标准进行对比，发现现行的国家《医保目录》(2009版)及各地《医保目录》均未对中药饮片部分做出相应的调整，以确保将国家基本药物目录中的全部药品纳入到医保支付范围。现行药典列出标准的多种中药饮片都被国家和各地的《医保目录》拒之门外。结果如表1和表2。

表1 有国家标准但医保规定单味或复方均不支付费用的中药饮片[3]

备注：以上列表不包括医保目录中未列出具体品种的各种动物脏器和胎、鞭、尾、筋、骨以及各种可药用的食品、副食品等；√表示此种(类)中药饮片在国家或该地区不予报销；国家等包括国家、天津、辽宁、黑龙江、青海、湖南、四川、山东、山西

从表1和表2可以看出，在所调查的国家和其余10个省(自治区、直辖市)中，北京、上海两地对中药饮片的报销范围与国家有较大差距，而其他8个省(自治区、直辖市)对中药饮片的报销范围与国家一致，这就造成了有多种具有基本药物身份的中药饮片不能享受医保报销。如有些中药饮片有国家标准国家医保规定单味或复方均不支付费用，但北京、上海医保予以支付，如：蛤蚧、红参、灵芝、西红花、西洋参、血竭、珍珠、紫河车；有的中药饮片国家医保规定单味或复方予以支付，但北京、

表2 有国家标准但医保规定单味不支付费用的中药饮片

备注：√表示此种(类)中药饮片在国家或该地区不予报销；国家等包括国家、天津、辽宁、黑龙江、青海、湖南、四川、山东、山西，上海目录中的西红花表述为藏红花

上海医保均不支付费用，如人参；有些中药饮片有国家标准国家医保规定单味不支付费用，但北京、上海医保予以支付，如：八角茴香、白果、白芷、百合等75种；有的中药饮片国家医保规定单味予以支付，但北京、上海医保均不支付费用，如三七(粉)、西红花。

医保报销政策是能否使基本药物成为公共产品的标志之一，也是全民公平获得基本药物的重要保障[4]。如若在报销环节中药饮片的基本药物身份缺失，那么中药饮片走进国家基本药物的意义就值得商榷。

5 关于加强国家基本药物制度与医疗保障制度间的衔接的建议

5.1 明确国家基本药物目录的地位，提高两制度间的耦合程度

从制度配置的角度讲，二者应该相互协调和匹配，达到理想的制度耦合状态，以使整个制度系统能够发挥最大的功效[5]。但是在实际改革的过程中，这两个制度都存在着一定的问题，且相互之间有矛盾点存在，医疗保障制度在基本药物制度的建立过程中参与不足，匹配程度并不高，未能实现有效的衔接。唯有医疗保障制度与基本药物制度两者紧密联系，相互配合，强化二者的有效衔接，规避矛盾，才能促进医药卫生体制改革的顺利实施。甚至有专家提出要合并基本药物目录和医保目录，减少目录使用和管理成本，最终明晰我国基本药物目录的地位[6]。

5.2 加强国家宏观调控，减少地区间差异

国家基本药物制度和医疗保障制度皆为医药卫生体制改革的重要组成部分，国家基本药物制度是以公民获得优质、价廉、高效、公平可及的药品为宗旨，医疗保障体系是在保证医保基金安全运行的前提下对国家基本药物制度等新医改政策的贯彻和落实。作为医疗体制中的两个重要组成部分，国家应该加强宏观调控，确定出什么类型的中药饮片可以报销，什么类型的中药饮片不可以报销，明确常用中药饮片、贵重类、药食同源类、参茸类等各类中药饮片的报销范围和比例，尽量减少地区间差异，这也间接地规范了医保的异地报销。期待这两个制度的实施能够真正达到预期的效果，真正缓解群众“看病贵、用药难”的民生问题。

[1] 张珵，侯艳，范菲菲，等.国家基本药物制度实施中的问题及对策[J].中国卫生事业管理，2012，(4)：262-263.

[2] 覃正碧，汪志宏，程刚，等.国家基本药物制度的现状及其完善对策探讨[J].中国药房，2008，19(14)：1041-1044.

[3] 国家药典委员会.中华人民共和国药典：一部[S].北京：中国医药科技出版社，2010.

[4] 孟锐，马俊洁，韩晓亮，等.中药饮片列入《国家基本药物目录》在基层医疗卫生机构使用过程中存在的问题分析[J].中国药房，2012，23(24)：2211-2214.

[5] 尚丽岩.制度配置视角下的基本药物制度分析[J].中国药房，2010，21(12)：1077.

[6] 张 川，王 莉，袁 强，等.我国基本药物目录、基本医疗保险药物目录和WHO基本药物目录比较[J].中国循证医学杂志，2009，9(7)：765-773.

Cohesion between National System of Essential Drugs and Medical Security System under New Health Care Reform——Take Propared Slices of Crude Drug as an Example

ZHANG Xue1，WANG Hong2，XIE Ming2*

(1.Economic Management Department of Liaoning University of Traditional Chinese Medicine,Shengyang,Liaoning,110847，China；2.Pharmacy Department of Liaoning University of Traditional Chinese Medicine, Dalian, Liaoning, 116600，China)

Objective：To strengthen the cohesion of national system of essential drugs and medical security system，and effectively promote the implementation of the medical and health system reform.Methods：Comparative and literature research approches were applied in the study.Results：There exists cooperation and contradiction between national system of essential drugs and medical security system.Conclusion：The implementation of medical and health care system reform needs the cohesion and cooperation of national system of essential drugs and medical security.

National system of essential drugs；medical security system；Processed product；reimbursment

10.13313/j.issn.1673-4890.2015.2.019

2015-01-05)

*

谢明，教授，博士生导师，主要研究方向：中药药事管理。