我国缩小城乡收入差距的对策分析

区俏婷

【摘要】目前，我国已进入经济结构转型的关键时期，经济增长质量越来越受到重视。“新克强指数”认为，居民收入是评价一个国家经济发展质量的重要指标。而描述居民收入增长结构的城乡收入差距，无疑成为衡量我国经济增长质量的关键细分指标。然而，近30年来，我国城纠乡收入差距急剧扩大，构成了我国经济结构升级、提高经济增长质量的重大挑战，如何尽快地缩小城乡收入差距将成为我国不得不面对的重大课题。本文提出，包括户籍制度、土地制度、社会保障体系在内的经济体制改革的滞后所造成的城乡二元结构，是拉大城乡收入差距的主要原因。我国有必要借鉴发达经济体改革的相关经验，加快经济体制改革，消除城乡二元结构，为缩小城乡收入差距、提高经济发展质量创造良好的制度环境。

【关键词】经济发展质量;城乡收入差距;经济体制改革

随着我国经济的高速发展，我国居民收入也随之大幅上升。然而，从相对值来看，我国居民收入增速并没有跑赢GDP增速，使得国进民退问题广受诟病。从结构上看，城市居民收入增长远远快于农村居民收入增长，使得城乡收入差距不断扩大。

日前，我国已进入经济结构转型的关键时期，经济增长质量越来越受到中央的重视。李克强总理把失业率、居民收入以及环境指数看成评价一个国家经济发展质量的指标，并被称为“新克强指数”。而衡量居民收入增长质量的城乡收入差距无疑成为其中重要的细分指标。因此，要想使我国成功地实现经济结构转型，提高经济发展质量，厘清城乡收入差距扩大的主要原因，并捉…相应对策，是今后亟待解决的课题。

本文结构如下：第一部分对我国改革开放30多年来，城乡收入差距的变化趋势及主要原因进行分析。第二部分总结发达经济体在克服城乡收入差距急剧扩大的经验。最后一部分在借鉴了相关经验的基础上并结合我国实际情况，提出本文的政策建议。

一、我国城乡收入差距现状及原因分析

1.现状分析

从图1可见，我国城乡收入差距在不同的阶段显示不同的变化趋势，但从总体上看，呈现急剧扩大、差距水平过高的特征。根据不同的变化趋势，可分为以下三个阶段：

（1）第一阶段（1978-1983年）：城乡收入差距有着较明显的缩小，城乡收入比（1） 从1978年的2.57缩小至1983年的1.82。

（2）第二阶段（1984-2009年）：该阶段城乡收入差距迅速、持续恶化时期，城乡收入比从1. 84急剧扩大到3.33，而这段时期国家采取了城市倾向的发展战略，促使我国城镇化高速推进，而相关的农村经济改革却相对停滞的阶段，从而造成了城乡二元结构的不断固化。

（3）第三阶段（2010-至今）：城乡收入差距有一定程度的缓和，表现在城乡收入比从2010年的3.23降至2014年的2.75，尤其在2013-2014年，降幅尤为明显。这反映了十八届三中全会后，通过一系列的经济体制改革，如户籍制度改革、农村土地制度改革、农村社会保障体系改革以及一系列的“三农”定向信贷支持等，在盘活农村生产要素、加大农村保障等方面已开始取得较显著效果。但总体来看，城乡收入差距问题依然严峻，后期仍需要加大改革力度。

2.深层次原因分析 实际上，我国的城乡收入差距的急剧扩大恰恰伴随着的是城镇化的高速发展。本文认为，城乡收入差距的急剧扩大与我国“农村反哺城市”的城市发展战略以及农村经济改革的滞后有莫大关系。

1985年，我国拉开了城市改革的序幕，为了在有限的资源约束下能有效地支持城市经济发展，一方面，利用“剪刀差”压低农产品价格，导致农村持续补贴城市;另一方面，大量的公共资源被投入到城市经济建设中，而中国广大农村地区里一系列贫困现象却因为资金缺乏而改变缓慢。

此外，从1988年起，我国对农村经济的改革步伐明显放慢。期间虽断断续续地对农村经济进行过改革，然而大都是对原有框架的修补，对于长期阻碍我国农村经济社会发展的农村生产要素配置非市场化、城乡二元体制等重大制度安排却未有实质性突破，致使城乡收入差距进一步被拉大。而这成为了近十几年来制约农村经济发展从而拉大城乡居民收入差距的重要原因。以下进行简要论述：

（1）户籍制度

改革开放以来，大量的农村剩余劳动力涌人城市，为我国的经济，尤其是城市经济注入了巨大的活力，使其发生了翻天覆地的变化。一方面，户籍的“不随人走”扭曲了劳动力市场，使得农村剩余劳动力不能充分释放，降低了农民的收入;另一方面，户籍的上述特征以及其与社会保障、公共服务高度挂钩的特性，大幅增加了农民工的生活成本。对于农民工来说，户籍制度已成了不可逾越的高门槛，并构成了拉大我国城乡收入差距的重要原因。

（2）土地制度

日前，我国城市的土地资源基本上能按照市场原则进行配置，使得城镇居民能切实分享到土地升值所带来的巨大收益。然而，在农村，土地被分为农用地、经营性建设用地以及宅基地，且对于不同用途的二土地的权利划分、配置等方面，人为设置了诸多限制。因此形成了以下问题：一是农用地流转市场难成规模，造成农业生产率及农民收入难以提高;二是农民基本上仅能获得土地的农业收益，对于变更用途后所产生的丰厚级差地租则大部分流人了地方政府、房地产开发商及城镇居民的手中;三是建设用地在大部分地区的农村不允许集体人市，剥夺了农民获得土地升值收益的权利。城乡土地的“同地不同权”致使农村居民并不能如城镇居民那样真正分享到城镇化所带来的丰硕成果，导致城乡居民的收入差距迅速拉大。

（3）社会保障制度

改革开放以来，随着我国经济发展水平的快速提高，我国城镇社会保障体系取得了重大进步，覆盖面、服务范围、保障服务水平逐步提高。然而由于社会保障制度一直沿用的是城乡分割管制的路径进行发展，使得农村居民的社会保障水平、覆盖范围及项日设置数日均远远低于城镇居民所享有的。在我国农村居民收入水平大大低于城镇居民的背景下，作为理应在一定程度上调节国民财富分配的社会保障制度，不仅没有体现公平原则，反而是加剧了不公平现象的恶化，迅速拉大了城乡收入差距。endprint

（4）要素比价严重扭曲导致劳动者报酬偏低

长期以来，我国的要素比价严重扭曲导致了劳动者报酬偏低。由于农村剩余劳动力涌人城市后一般从事非熟练劳动密集型工作，因此，农民工的劳动者报酬被压低的现象尤为严重。（2）这导致了农村居民人均收入偏低，构成了城乡收入差距持续扩大的重要原因。（3）

二、国际经验借鉴

纵观发达经济体，它们在经济高速发展过程中，也同样出现过城乡收入差距急剧扩大的情况，如，美国、日本、中国台湾，而这种现象赶超型经济体尤为明显。图2显示，日本的城乡收入比曾在1959年攀升至1.67，即农村居民人均收入仅为城镇居民人均收入的3/5。同样的，中国台湾在1970年其城乡收入比也曾高达1.5。但在采取了一系列的改革措施后，城乡收入差距均大幅降低，并在近年来一直稳定在接近1的水平。

限于篇幅问题，本文仅以日本、中国台湾这两个典型的赶超型经济体为例，着重分析它们在缩小城乡收入差距过程中所采取的一系列的改革措施，试图给我国现阶段的改革带来启示意义。C EIC数据库、日本统计年鉴整理所得。

1.日本经验

（1）健全农村土地制度、社会保障体系，为农村与城市的公平发展扫除了制度障碍

首先，在土地制度方面，通过适时修改《农地法》，为农村土地市场化配置提供制度保障。如，放宽了农地在农户之间的租赁与买卖，鼓励农地流转，加快农业的规模化经营进程与转型升级;允许农地变更土地用途，使得农民分享到城镇化过程中带来的土地升值收益外，并促进城镇先进生产要素流向农村，带动农村经济的发展。

其次，在社会保障方面：对于基本保障项曰全民皆强制加入（4），并且农民2/3以上的保险费用由政府补贴，使得城乡标准相差不大;通过法律形式明确了覆盖全民的最低生活底线;鼓励兼业农民参与与其职业相关的城镇社会保障项目，从而促使兼业农民“离农”;除基本保障项日外，逐步增加其它保障项日，并加大对农村救助及社会福利体系建立的投入。（5）

再有，日本从法律上保障了公民自由迁移的权利，从而增加了农民的兼业收入外，在农村土地市场化配置及城乡一体化社会保障逐步完善的情形下，还促进了城市人才往农村地区流动。

（2）在扫除了制度障碍的基础上，通过一系列政策倾斜重振农村经济

这主要表现为：大力发展农村基础设施及公共服务体系、减免农业税、为农村提供技术支援及农产品价格支持、发展农村金融、允许农业协会的建立以此进一步保障农民利益、鼓励城市工商业及科研院校进驻农村等等。通过一系列的扶持政策，大大提高了农业生产率，并最终缩小了城乡收入差距。

2.中国台湾的经验

在促进城乡统筹发展方面，中国台湾也采取了类似的举措。如：保障公民自由迁移权利、城乡一体化的社会保障体系的建立、降低农业税、保障农产品价格、加大信贷支持、帮助农民生产专业化、加大对农业科研投入、大力发展农村工商业等。

此外，在土地制度方面，为了提高农村土地配置效率，中国台湾相继实行了第二、三次土地改革，其改革方向与日本的是一致的（6）（6）;然而与日本相比，中国台湾的土地改革政策效果更优，它不仅达到了加快土地市场化的日的，还通过严禁一切土地投机活动、切断政府与土地利益集团的联系，成功避免了像日本土地流转过程中土地价格持续大幅上涨从而导致高通货膨胀率的出现，切实增加了居民的财富收入，防止国民收入分配的恶化。因此，中国台湾的土地改革也被联合国称为“公认的典范”，也使它成为了提高农民收入的最重要举措。

由此可见，一体化的城乡土地制度、社会保障制度以及人口自由流动的政策，是统筹城乡发展的关键因素。笔者认为，如果缺乏这些制度安排，尤其是二土地制度的改革，农业的转型升级、农村产业结构的优化是不可能的。单纯依靠对农村进行减税补贴、科技及金融支援、加大农村基础设施建设等政策，所起的成效将是微乎其微的。因为，上述政策均需要通过土地、人口这两大载体来实现，若人为地阻碍生产要素的自由配置，导致内生的资源配置低效率，依靠政策强加的技术、资金、人才最终也会离农村而去。此外，农村社会保障的完善标志着农村由传统的家庭与土地保障转变到现代社会保障，是对越来越多的失地农民、兼业农民的制度保障，也是“城镇反哺农村”的基本条件。

三、政策建议

对比国外的改革经验，可以发现，中国所缺的恰恰是为城乡提供公平发展机会的制度保障，制度的缺失导致了严重的城乡二元结构，并构成我国长期城乡收入差距过大的主要原因。因此，要想缩小日益增大的城乡收入差距，有必要借鉴上述经济体的经验，把户籍制度、土地制度、社会保障体系改革作为今后缩小城乡收入差距的关键。

1.户籍制度改革

我国应加快进行户籍制度改革，通过新的制度安排，恢复农村劳动力参与劳动市场平等交换的权利，从而实现城乡间要素流动的一体化。此外还应逐渐使得户籍与城镇福利体系脱钩。

本文认为，中国现阶段对户籍制度的改革应继续保留两类户口，并逐渐放宽人口流动及户口迁移的限制。因为户籍制度改革是一项系统工程，受到其他众多制度安排的影响与制约，宜循序渐进，等时机成熟再取消两种户籍。因此，日前应遵循十八届三中全会中《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的改革思路，先逐步放开中小城市的户口迁移限制，逐步把有稳定劳动关系并且在城镇居住有一定年限的农民工及其家属一并转化为城镇居民。

然而，即使是采取循序渐进的路径，户籍制度改革过程也将会面临不少困难，其中最主要的是利益集团的阻扰及财政能力的不足。这就需要当局者有足够的智慧，设计合理的补偿机制，让受损的利益集团得到合理的补偿，使得制度的变迁能够平稳过渡。其次，户籍制度改革也需要财税体制、地方政府投融资体制等制度改革的配套，以解决改革过程中出现的资金不足问题，避免户籍制度改革陷入“孤岛效应”。endprint

2.农村土地制度改革

对农村土地制度改革总体方向应为：增强市场在土地资源配置的作用，利用市场的力量提高农业生产效率，从而增加农民的收入。

在农地流转方面，为农地流转提供应有的制度保障，如通过法律保障农民土地承包经营权可抵押、担保的权利;探索农地流转的创新模式，如利用信托、人股合作社等方式进行土地流转，由此降低农民的流转风险。在建设用地方面，应尽快打破城乡土地“同地不同权”的格局，允许集体充分运用市场力量积极推进建设用地人市。在宅基地方面，政府应积极推进试点农村宅基地可抵押、转让，从而解决农村“一户多房”、“空心村”现象，增加土地供应，盘活土地市场。

3.加快城乡一体化的社会保障体系建设

本文提到的城乡一体化社会保障体系而非绝对的一体化，而是指：一方面消除由于制度不合理所造成的城乡社会保障体系差异;另一方面应积极发挥政府在社会保障体系体现公平原则的作用。而剩下两者的差距部分应该体现的就是城乡效率的差异。因此，在此基础上，笔者认为：

一是要建立统一管理城乡社会保障体系的机构，并做到统一管理、统一监管。二是日前的城乡社会保障体系改革并不是简单的统一标准，而是要“提低、压高、并轨”（7），做到相对公平，逐步统一（8）。三是中央加大对农村社会保障的投入。四是逐步完善农村基本社会保障项日。除了要继续完善农村已有的合作医疗和新型农村社会养老保险制度外，还要逐步增加农村其他的基本社会保障项目。此外，还应加大对农村救助及社会福利体系的建设。五是与户籍制度改革、财税体制改革相互配合、互相促进。注释：

（1）中国城乡收入比=中国城镇居民家庭人均可支配收入/中国农村居民家庭人均纯收入

（2）自从2008年全球金融危机后，该情况有所改善，这也从一方面解释了2010年后城9收入差距有所缩小的原因。

（3）而由于农民工一般不拥有城市户籍，家属也未搬迁至城市与其共同生活。因此按照现行中国统计局的统计口径，农民工的收入也就被纳入农民家庭的收入中、

（4）所谓的基本保障项目指的是医疗保险、养老保险

（5）但值得注意的是，日本的社会保障体系是建立在“以城促农”的基础上，没有城市带动农村经济的发展，农村社会保障的发展也难有实质性飞跃，因此农村社会保障体系的完善与城乡统筹发展是相辅相成的。

（6）即先后实施了加快农村土地流转及放宽土地用途变更的政策，以此促进农业规模化、集约化生产，提高农业生产率并优化农村产业结构。

（7）所谓“提低”是指明确农村居民社会保障的基础底线，并提高目前过低的农村底线水平;所谓的“压高”指的是防止通过财政包揽的社会保障金的过快增长且水平过高，如国家机关及事业单位人员的社会保障金。最后，所谓的“并轨”指的是逐步合并目前过度碎片化的社会保障序列列。

（8）值得一提的是在2014年2月7日，国务院常务会议决定提出，将新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险合并，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，这是合并碎片化的社会保障序列迈出的重要一步

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