嘉兴水污染治理中公众参与的现实困境及对策

陈尧　王紫鹦　顾骅珊

摘 要：嘉兴市水环境资源十分丰富，但随着嘉兴工业化、城市化进程的加快，大量未经处理的工业废水和生活污水直接排入河道，造成河水水质严重化、水污染问题已经制约了嘉兴市经济的进一步发展和人民生活质量的提高。完善水环境质量已成为当务之急。本文主要是从嘉兴水环境现状出发，通过对嘉兴市公众的调查，了解水污染治理中公众参与的现状，从而分析整理公众参与的现实困境并提出对策，力图改善嘉兴市公众参与水污染治理的不良现状，以求达到全城治理水污染的效果。

关键词：水污染治理；公众参与；困境与对策

1 引言

自浙江省委十三届四次全会，“五水共治”提出已经有两年时间。以治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水为突破口倒逼转型升级，进一步推进水环境整治，这是推进浙江新一轮改革发展的关键之策。改革开放以来，随着工业化和城市化进程的加快，嘉兴已成为长三角地区的经济发达城市。但与此同时，水体污染严重，水环境状况日益恶化，水资源供需矛盾尖锐，严重影响了广大农民群众的切身利益，也影响了经济、社会与生态的可持续发展。缓解水环境这一瓶颈制约，是嘉兴经济社会发展迫切需要解决的重大问题。水污染治理迫在眉睫，而公众参与凝聚了社会大众的智慧，结合目前已有的治理案例以及其他地区等公众参与制度对于治理效果的分析，充分说明公众参与能提高市民节约水保护水资源的意识，更有效地提高政府的决策效率，对促进治理水污染规划、决策的科学化、合理化具有积极作用，通过公众参与可以对相关政策的执行过程进行监督，保证政策执行的有效性。然而目前嘉兴地区公众参与环境管理的权利还未能得到充分利用，存在诸多问题和矛盾，因为对公众参与水环境治理的现实困境进行调查具有很重大的意义。

2 嘉兴水污染现状及特征分析

通过网上数据调查和嘉兴市环境保护局的网站浏览，调查了解近年来水污染情况，了解各区域水污染的现状，对比分析、明确嘉兴地区水污染的现实状况，为下面研究提供现实依据。

2.1 近年水质明显改观，总体水质仍然较差

据2014年嘉兴市公布的《嘉兴市2014年环境状况公报》显示（见图1），2014年全市67个市控以上地表水监测断面水质与2013年相比，Ⅲ类水质断面比例上升了1.5个百分点，Ⅳ类水质断面比例上升了5.9个百分点，Ⅴ类水质断面比例上升了4.5个百分点，劣Ⅴ类水质断面比例下降了11.9个百分点，主要污染物高锰酸盐指数、氨氮、总磷平均浓度同比分别下降了0.2%、10.8%、24.9%；饮用水源地水质改善率为44.2%，水环境质量明显改善，全市跨行政区域交接断面年度考核结果达到优秀。虽然因“五水共治”进程的推进，嘉兴市开展了大量水治理活动，使得水质有明显改善，然而总体来说，Ⅴ类以及劣Ⅴ类占了大部分，相比较其他地区，水质水平依然严重低下，居民生活、农业生产等仍然受到了危害。

图 1 2014年市控以上地表水断面水质类别百分比

2.2 水污染源较多，防治较为困难

据水质监测资料可知，嘉兴市水体污染主要以有机污染和氨氮污染为主[1]。调查其污染源主要来自三个方面：一是工业污水，近年来嘉兴市尤其是周边海宁县、桐乡县等地区工业的发迅速，特别是印染、化工、织造业等排放污水污染水质；二是城市生活污水，由于嘉兴尚未建成城市污水处理厂，生活污水基本上是经化粪池直接就近排入河道，或者经合流管道或者经雨水管道排入河道。而除生活污水外还有部份医院含菌污水也未经处理而直接排入河道。另外，城市人口逐年增长，造成了水资源污染加剧。三是农业面源污染，嘉兴市是浙江省主要产粮区之一，农业生产历来在本省有相当的比例，因而化肥、农药使用比例越来越高 使用量越来越大，农田灌溉和雨水，使残留的有机物和农药直接排入河道。除此之外，嘉兴畜牧业、渔业和养殖业生产也很发达，据不完全统计，每年有大量畜禽粪便未经处理排入水体，造成污染[2]。

另外，二次污染和上流水源污染也是原因之一。嘉兴地势较低，江苏、湖州等地区的河流湖泊污水都流经嘉兴，而多年来积淀在河道内的污染物已成为再生污染源，加上新增污染物，由于长期的河道淤泥抬高，河水流动减弱，影响了自净能力，也加剧了河道的污染，污染度越来越严重。

3 嘉兴公众参与水污染治理的现状及实施困境

为了了解嘉兴公众参与水污染治理现状，我们对嘉兴普通群众关于公众参与水污染治理的情况作了一份问卷调查。通过随机发放問卷，共发出450份，其中回收并能够使用的总共414份。本次调查者中共有56.52%的男生和43.48%的女生。其中，18岁以下的占9.42%，18到30岁的占74.64%，30到45岁的占9.42%，45岁以上的占6.52%。通过调查分析当前公众参与水污染治理存在的一些困境，现结果如下：

3.1 公众参与污染治理缺乏完备的体系，需要政府鼓励支持

在治理水污染过程中，无疑政府与群众良好合作是最有效快捷的方法之一，然而在现实生活中，政府部门未设立完备的的环保规章制度，对外的公众参与环保工作缺乏的规范化、制度化。使得公众参与水污染治理的积极性下降，参与的公众得不到鼓励，作用未被充分发挥，使得公众参与陷入真正的困境。

2006年施行的我国环保领域第一部公众参与的规范性文件《环境影响公众参与暂行办法》，虽然对公众参与的具体程序、方式、范围和期限作了规定，但没有明确公众的主体地位，相关程序没有赋予明确的法律效力，无法保障公众的参与权。[3]

虽然自2009年1月1日起施行《浙江省水污染防治条例》中有一条关于公众参与的规定：“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染和破坏水环境的行为进行检举”，然而并未有确切的规定保障公众的检举会被政府部门重视，然而如果忽略采纳公众的意见将会大大打击公众积极性。因而公众参与的法律地位没有得到确定，公众参与的意愿没有得到法律的保护是其困境之一。

3.2 公众参与作用未被足够重视，公众参与意识不足

虽然目前广大群众对于公众参与治理水污染的作用基本打成一致共识，调查对象均认为公众参与对于水污染治理有作用，且超过半数认为有相当大的作用，但是由于受到长期思想影响，公众都认为政府是水污染治理最主要的管理机构，起到关键作用，而企业由于涉及到排污，因此也对水污染治理有一定关键作用，因此在对水污染的问题上仍然把公众的作用放在这两者之后，常常在遇到污染事件时会自然将责任推之这两者，反映出公众自觉主动保护环境意识还有待提高。

政府以及企业在处理相关问题时并未将公众包括在内，而普通公众民主意识不高，很少主动参与决策和治理工作，公众对于环保意识大都停留在节约用水，不乱倒垃圾入河等层次上，对于阻止社会不良现象等意识还很欠缺，使得公众参与污染治理作用未被充分发挥。

3.3 公众参与污染治理缺乏及时的信息支持，宣传力度不够

目前社会上公众对于参与水环境治理的渠道了解甚少，除了一些宣传较大的活动能被引起人们的注意、熟知外，几乎没有足够明确的信息供人们主动了解到。然而公众参与的渠道是存在的，嘉兴市环保局早在2008年就积极探索建立公众参与环境保护监督机制，例如：通过成立嘉兴市环保支援者服务总队、建立嘉兴市节能减排志愿者先锋服务队、组建市民环保检查团等形式加大公众参与环保工作的力度；通过举办市民环保检查团听证会、环保志愿者参与飞行监测和环保专管员参与企业环境监管这几个渠道扩大市民对环保工作的民主参与。然而这些环保组织对外的宣传不能全部满足环境治理的需要，更多地公众并不知晓其存在，因为不能充分发挥组织的作用。

3.4 公众参与环境治理渠道有效性不高，优势未充分发挥

公众参与的内容包含建议咨询、举报投诉、意见征求、问卷调查和环评公示板块，但是建议咨询、举报投诉、意见征求和问卷调查板块信息更新频率低，只有环评公示更新及时。其中举报投诉的公众很少，又缺乏有效的反馈机制，公众缺乏有效渠道了解投诉事件的处理进程；建议咨询和意见征求板块也没有相应的反馈机制，对公众的意见和提出的建议不够重视。因此，增加了公众参与的成本，难以形成有效的公众参与。[4]

对于如何发挥自身作用，即发挥公众参与的作用，不少人反应无从下手，有心无力，在身边没有合适便利的渠道进行参与。

从嘉兴市环保局网站了解到的一些信息来看，很多关于水环境治理的活动都会有部分公众的参与，例如2015月7月7日在秀洲区王店镇开展的“五水共治”活动中，王店镇选聘了一批社会威望高、群众评价好、奉献精神强的老党员和老干部，对辖区河段治理情况和工程进度进行监督，通过对水环境进行“巡视”，自发组成“治水联盟”，开展的一些活动，如“水环境污染随手拍”、认领“垃圾河”、“美丽乡村马拉松”健身跑等之外，很少有其他形式。虽然不断在开展活动，然而关键的问题是这些渠道是不是有效，这些参与的方式是不是流于形式？而结束了这些活动之后又有多少人继续关注河道污染问题，一旦涉及政绩、利益等方面的问题，面对排污企业等一些外在的压力，政府可能会不作为，或者不严格按照法律的要求去做，公众的诉求和愿望有可能得不到持续有效的重视。

4 嘉兴公众参与水污染治理的对策建议

根据嘉兴公众在水污染治理中的现实困境，结合已有的水污染治理建设取得成功的城市，借取经验，提出了解决嘉兴当地的公众参与水污染困境的对策建议：一是完善相关法律规定，保障公众参与权利；二是建立公众参与机制，健全信息公开制度；三是提高公众参与治理能力，培养水环境保护意识；四是拓宽公众参与渠道，发挥公众参与作用。

4.1 完善相关法律规定，保障公众参与权利

公众参与发挥作用的程度依赖与参与权相关的法律制度的建立和完善。所以必须通过行政立法把公民的参与权加以固定而成为法定权利。我国目前还没有统一的《行政程序法》，只有个别单行法中有关于参与的零散规定，而且对参与的形式往往未作细致的程序性规定。虽然有些学者规定了“参与原则”，但仍然缺少法定化的参与程序、司法救济等[5]。而目前已有的一些相关法律规定，如《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国水法》等对于公众参与的规定都是一些零散的条款，往往只是阐明了公众拥有公众参与的权利却并未明确的公众参与的主体地位，及其享有的权利和负担的义务，因此需要建立完善的法律规定，来保障公众参与权利的行使。

4.2 建立公众参与机制，健全信息公开制度

公众能够有效参与的前提条件是水环境信息的公开化，健全的水资源信息公开制度是公众知情权的保障，信息获得量的多少决定了公众参与程度的高低。只有先获取充分、准确、及时的水资源信息后才能理性准确地发表自己的意见，提出自己的建议。

环境信息公开不是目的，而是推进公众参与、实现环境民主、建设生态文明的基础和条件。新修订的《环境保护法》第五十三条明显指出，“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。这一重要表述的实质就是公民环境权，即公民拥有环境方面的知情权、表达权、参与权和监督权[7]。

如果缺乏环境行政决策部门应有的回应和尊重，并且不能获得相应的司法救济，那么，任何公众参与的制度设计在最终意义上都属于空中楼阁[6]。建立公众参与机制，如群众意见回应制度，通过网络和媒体定期公布所在流域的水质检测结果，让市民更快捷、及时的了解和获取信息，并给予反馈，通过对反馈信息的及时合理处理，让信息不仅限于单方面交流而向双向沟通转变，参与到实时的水环境保护治理队伍中。

4.3 提高公众参与治理能力，培养水环境保护意识

在开展公众参与活动前，首先要提高公众的参与水环境治理的主人翁意识，通过政府部门以及社会公益组织的一些宣传，让公众明白自身的权利，鼓励公众通过合理渠道表达自己愿望，提升对水环境的保护意识和节约意识，理解嘉兴水污染治理的必要性和紧迫性，促使更多的公众能够参与到政府治理工作之中。

通过开展各种形式的水资源教育工作，提升公众参与的能力与素养。比如利用校园，对广大在校学生进行知识普及，提高青少年的水资源保护的素养；发挥社区资源，普及节水与科学用水知识，通过社区宣传栏制作宣传海报，定期舉行公众参与技能的培训活动，提高大家的专业知识和技能，引导广大公众科学、有效地参与。

4.4 拓宽公众参与渠道，发挥公众参与作用

目前，公众参与的形式只是单一的末端参与，而对于事前的参与力度严重不足[7]。应建立多种公众参与的形式，实现公众的全过程参与，拓宽公众参与水环境治理的渠道，使参与的形式更加多元化。例如，召开环境事务听证会、审议会，充分重视公众在听证会中提出的意见，实现公民的决策参与；通过鼓励在杭州湾水环境科学技术方面的研究在有关环境问题的政府管理机构、决策机构中给公众代表提供一定席位[8]；随着现代网络信息技术的发展，目前政府部门应大力推行电子政务，充分利用网络产品，大力推进如微信平台、app等产品，而不仅仅局限于听证会、信访、社区宣传、座谈会、参与社会组织、协商以及投诉与申诉等。已知的政府微信平台应加大推广力度，政府也可以更有效地发挥嘉兴已有的民间环保组织作用，推进亲民的方式激发公众自发参与，让广大群众能够积极投身水污染治理。

参考文献

[1]徐关明.嘉兴市水环境现状分析及治理对策[J]. 中国水利. 2004（06）

[2]陶岩英等，嘉兴市水污染问题及防治对策[J]. 嘉兴学院学报 2005

[3]王琪.公众参与海洋环境管理的实现条件分析[J]. 中国海洋大学学报，2010，5 （5）：16—21.

[4]虞锡君等，杭州湾水污染防治公众参与的现实困境与对策分析[J]. 嘉兴学院学报 2013

[5]吕同舟，公众参与问题的研究综述[J]. 管理观察 2009

[6]朱 谦，公众环境行政参与的现实困境及其出路 [J]. 上海交通大学学报（哲学社会科学版）. 2012

[7] 张寿生. 国内外环境影响评价中公众参与的差别性研究EJ].才智，2012 （21）：254—255.

[8] 张紫宜.环境保护中的公众参与[D].长春：吉林大学，2005：10-12.