非上市国有企业增资扩股应通过产权市场公开进行

◎ 李铮（湖南省联合产权交易所，长沙410009）

非上市国有企业增资扩股应通过产权市场公开进行

◎ 李铮（湖南省联合产权交易所，长沙410009）

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”，并将混合所有制经济明确为“基本经济制度的重要实现形式”。2015年3月，国家总理李克强在《政府工作报告》中指出，深化国企国资改革。有序实施国有企业混合所有制改革，鼓励和规范投资项目引入非国有资本参股。2015年9月，中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》提出，到2020年，国有企业公司制改革基本完成，发展混合所有制经济取得积极进展。《指导意见》从推进国有企业混合所有制改革、引入非国有资本参与国有企业改革、鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业、探索实行混合所有制企业员工持股等方面，就发展混合所有制经济提出了明确、具体的要求。2015年9月23日，国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，明确了国有企业发展混合所有制经济的总体要求、基本思路和配套措施，并提出了组织实施的工作要求，旨在推进国有企业混合所有制改革，促进各种所有制经济共同发展。

纵观上述重要文件的精神实质，在全面深化改革的历史背景下，发展混合所有制经济助推经济改革，无疑将成为国企改革、经济体制改革的重头戏。

时至今日，中国经济发展已经步入新常态。在此宏观条件下，作为发展混合所有制经济的重要实现方式——国有企业增资扩股如何依法依规进行，有效防止暗箱操作，防止不正当利益输送，防止国有资产流失，成为社会普遍关注的焦点。

1　发展混合所有制经济的首要任务是预防腐败、防止国有资产流失

《企业国有资产法》第10条规定：“国有资产受法律保护，任何单位和个人不得侵害。”在发展混合所有制经济中，首要任务是确保国有资产保值增值，防止一些单位和个人以各种形式和手段侵吞国有资产，造成国有资产流失。这也是必须坚持的原则和底线。

但防止国有资产流失一直是“老大难”问题。近年来，一些国有企业发生“塌方式腐败”、“系统性腐败”、“链条式腐败”，利益输送、权钱交易，导致大量国有资产流失。不法分子把国企改革当成了谋取私利、中饱私囊的“盛宴”。

因此，在这一轮新的国企改革过程中，要提防贪腐者在产权转移、出售、混合所有制改革中浑水摸鱼，以“乾坤大挪移”手法损公肥私，也要吸取以往国企改革的经验教训，避免重蹈覆辙。

中央深改组第十三次会议审议通过的《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，就加强国有资产监管，防止国有资产流失，提出了具体的措施和要求。随后中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》进一步强调要强化国有资产监督，防止国有资产流失。要认真处理人民群众关于国有资产流失等问题的来信、来访和检举，及时回应社会关切。充分发挥媒体舆论监督作用，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。要建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，建立和完善重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等配套制度，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。建立健全企业国有资产的监督问责机制，对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任，视不同情形给予纪律处分或行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》明确指出，在国有企业混合所有制改革中，要严格程序，规范操作。坚持依法依规，进一步健全国有资产交易规则，科学评估国有资产价值，完善市场定价机制，切实做到规则公开、过程公开、结果公开。强化交易主体和交易过程监管，防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产流失。

《企业国有资产法》第68条规定，履行出资人职责的机构有违反法定的权限、程序，决定国家出资企业重大事项，造成国有资产损失的，对其直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分。

2　国有企业增资扩股、产权转让是混合所有制改革的主要实现途径

就混合所有制的具体形态来说，混合所有制主要有三大类型：

2.1公有制和私有制联合组成的混合所有制企业

可以进一步细分为两种形式：一是国有经济或集体经济与外资联合而成的企业，如中外合作经营企业、中外合资企业等；二是国有经济或集体经济同国内私营经济联合组成的企业。

2.2公有制与个人所有制联合组成的混合所有制企业

包括国有企业改制过程中吸收本企业员工持股的企业，以及集体经济实行股份合作制的企业中集体所有与个人所有相结合的混合所有制企业。

2.3公有制内部国有企业与集体企业联合组成的混合所有制企业

如城市国有企业与农村乡镇企业或城市集体企业组成的联合体。混合所有制经济的形式随着经济的发展还会进一步呈现多样化的趋势。

从实务工作角度看，最为常见的混合所有制形式应为国有企业与私营企业的混合，即国有企业吸收私营企业投资入股，而实现的途径主要有两种：一种是国有企业的股东转让部分股权给私营企业，即产权转让形式；另一种是国有企业通过增加注册资本的方式引入私营企业，即增资扩股方式。产权转让形式的主要功能是国有资本的退出，而增资扩股形式则更侧重于进一步壮大国有企业资本实力，侧重于实现混合制经营，促进国有企业转换经营机制，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

3　国有企业增资扩股应当通过产权交易机构公开进行

要实现有序开展混合所有制改革的目标，关键是要严格遵循法律和市场原则。《关于深化国有企业改革的指导意见》明确：依托证券市场和产权市场，非国有资本投资主体可以通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种途径参与国有企业改革。由此可见，国有企业增资扩股通过产权市场公开进行，无疑是预防腐败、防止国有资产流失的重要保障。

3.1国务院明确要求国有企业增资扩股须进场交易

2005年12月，《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》经国务院同意实施，其明确要求，拟通过增资扩股实施改制的企业，应当通过产权交易市场、媒体或网络等公开企业改制有关情况、投资者条件等信息，择优选择投资者。

《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）进一步要求，严格规范操作流程和审批程序。在组建和注册混合所有制企业时，要依据相关法律法规，规范国有资产授权经营和产权交易等行为，健全清产核资、评估定价、转让交易、登记确权等国有产权流转程序。国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等，应在产权、股权、证券市场公开披露信息，公开择优确定投资人，达成交易意向后应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息，防止利益输送。要健全国有资产定价机制。按照公开、公平、公正原则，完善国有资产交易方式，严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为。通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格，发挥专业化中介机构作用，借助多种市场化定价手段，完善资产定价机制，实施信息公开，加强社会监督，防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。

3.2国有企业增资扩股属企业改制，而企业改制应当公开进行

按照《企业国有资产法》第39条的规定，增资扩股属于改制行为。比如：某国有独资公司通过产权交易机构增资扩股，引进外部投资者，国有资本占增资后公司51%的股权，是典型的国有独资公司改为国有资本控股公司。按照《关于规范国有企业改制工作的意见》（国办发〔2003〕96号）、《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》（国办发〔2005〕60号）等规定，企业改制工作均应依法公开进行，情况特殊的，经国资监管部门批准，可采取非公开的协议方式进行增资扩股。

3.3国有企业增资扩股本质上是一种产权交易活动，应适用产权交易的相关法律法规公开进行

国有企业通过增资扩股，引入民营企业参股或控股，实际上是以国有企业股权为交易标的，通过交易方式（即增资扩股），民营企业向国有企业注入新的注册资本（让渡了资产或资金的所有权），换取了国有企业相应股权，实际上是完成了一次产权交易（交换）过程。国有企业通过增资扩股，实现了混合所有制改造，进一步壮大了企业规模，优化了股权结构，从而为企业的发展奠定了良好的基础。

根据上述分析，既然国有企业增资扩股是一种产权交易活动（实际上，《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》已将国有企业增资扩股作为产权交易活动来加以规范），那么，就应当严格按照《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等规定，进入产权市场公开实施。

3.4国有企业增资扩股非公开进行，难以保障程序公开透明，易导致国有资产流失

除国有资产监督管理机构或者人民政府批准外，国有企业增资扩股若非公开进行，将难以保障整个交易程序公开透明，势必引发社会质疑。在缺乏有效监督的情况下，一旦暗箱操作，甚至进行钱权交易，则难免不会出现利益输送，国有资产势必遭受侵害，造成国有资产流失。进一步说，如果不公开进行，如何保证私底下确定的投资者为最优？如果其他投资者有意向参与，如何操作？如果有其他投资者出价更高，如何办理？等等。显然，非公开进行会有一系列的“说不清、道不明”，会有一系列的“无法解决”，这些无疑为暗箱操作留下了利益灰色地带和权利寻租空间。

阳光是最好的防腐剂！国有企业增资扩股活动，重在程序公开透明，重在依法依规，重在阳光交易。而要实现阳光交易，则非上市国有企业增资扩股应当通过产权交易机构公开进行，以确保程序公开规范，确保国有资产保值增资。