高校内部审计制度建设思考

中国人民大学 袁 璨

内部审计作为广义审计的一个重要组成部分，应在贯彻落实党的十八届四中全会精神前提下，在完善审计制度基础上，依法履职尽责，加大审计力度，创新审计方式，提高审计效率。对大学内部审计工作者提出了新的挑战：应在审计工作转型发展同时，打造适应一流大学内部治理的“升级版”内部审计。而其中的首要任务之一是要健全高等学校内部审计制度。内部审计从以会计为导向的专业发展转变为以管理为导向的专业条件下，高校内部审计也从最开始的纠察错弊向预防管理方向转变。本文将从管理学视角对完善高校内审制度提出具体评价与建议。

一、高校内部审计制度建设理论基础

（一）高校内部审计制度范围 其一从业务类型而言，高校内审制度应包括：对领导人的经济责任审计、财政与财务收支审计、预算执行与决算审计、专项资金审计、绩效审计、大中型基建工程施工阶段及竣工结算全过程审计、修缮项目审计及其他项目审计。其二从审计程序而言，每项审计业务制度规定都应详细说明审计准备阶段、审计实施阶段、审计报告阶段、立卷归档阶段应完成的工作内容。应对审计进点程序及内容、审计取证方法及要求、审计工作人员操作规程、审计报告征求意见情况、审计档案建立及移交等工作作出详细的规定。其三从制度详略而言，高校内审制度应按照全面性原则，制定总的规章制度，如《内部审计工作规定》；在总章程的指导下，分项制定具体审计制度，如《领导干部任期经济责任审计制度》、《预算执行与决算审计制度》等；在具体审计制度指导下，对重要审计事项制定更具有操作性的实施细则，如在《基建、修缮项目审计办法》基础上，另行制定《基建、修缮工程预算、结算、决算审计实施细则》。其四从制度内容而言，审计制度总章程应包括：指导精神、组织与领导职责、审计人员工作保证、审计职责与权限、审计工作程序、相关法律责任及其他需要说明的问题。具体审计制度应包括对审计范围确定、审计形式明确、各项审计指标评价说明、审计程序实施阶段及相关责任处理办法。审计实施细则应对审计内容、审计范围、审计程序、审计责任、审计结果利用、后续审计做出更为详细的规定，重点是不应留有任何有歧义的内容并对审计时间做出严格规定。

（二）高校内部审计建设指导思想 2004年4月13日国家发布《教育系统内部审计工作规定》，规定明确高校建立内部审计制度的目的是促进教育行政部门和单位遵守国家财经法规，规范内部管理，加强廉政建设，维护自身合法权益，防范风险，提高教育资金使用效益。《国务院关于加强审计工作的意见》中明确指出，应发现经济社会运行中的突出矛盾和风险隐患，维护国家经济安全；发现经济运行中好的做法、经验和问题，注重从体制、机制制度层面分析原因和提出建议，促进深化改革和创新体制机制。在坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导的前提下，深入贯彻落实党的十八大及十八届二中、三中全会精神，加大审计力度，创新审计方式，提高审计效率，实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化与国民经济健康发展。

教育部文件“关于做好《行政事业单位内部控制规范（试行）》实施工作的通知”，对内部控制制度做出了更为具体的要求：各单位在制定内部控制管理制度时，要注意与相关制度的衔接，并将制衡机制嵌入到各项管理工作，实现决策、执行和监督相互分离、相互制约。着重在四个方面形成制衡机制：一是建立重大事项议事决策机制；二是规定不相容岗位相互分离和内部授权审批控制；三是建立预决算、政府采购、资产管理等部门和岗位间的沟通协调机制；四是建立关键岗位工作人员的培训、轮岗和评价等机制。上述通知为高校内审制度修订提供了着眼点与评价标准。

（三）高校内部审计建设基本原则 一是要注重系统性。制度的制定者应全面深入分析当前内部审计制度制定情况，对照内部控制规范要求，尽快完善内部审计制度体系，实现对审计事项的全面控制。一所高校的内部审计制度体系不应是各个具体制度的简单罗列，而必须是彼此互相联系，又互为条件的秩序系统。在完整的系统中，对任何一项制度的修订或增删都必须瞻前顾后，分则规定不能与总则有冲突，具体审计事项规定不能与本校《内部审计工作规定》有原则上分歧，而实施细则的内容则主要应是对相应审计规定的详细阐述而非任意扩充。二是要保持时效性。高校内部审计制度应随着外部环境变化、管理要求变化与学校经济活动变化及时修订并完善。《教育部关于加强高等学校预算执行与决算审计工作的意见》中明确要求高校要将预算执行与决算审计列为年度常规工作。因此，各直属高校应根据各自情况，尽快在当年制定相关审计制度，为开展预算执行与决算审计的指导监督提供可行性依据。与补充制定相关制度同步进行的是及时对原有制度进行修订完善，确保各项审计制度与时俱进，使审计工作规范性、安全性、有效性得到合理提升。三是要明确相关性，为被审计单位及被审计人员提供清晰文字说明，在落实审计责任制方面尤其重要。相关即要明确审计内容与审计责任之间有具体的关联关系。如在修缮审计项目的制度规定中，首先要明确修缮工程预算审计、结算审计、决算审计等各种类型审计中所包含的不同业务内容；其次需要指出每种审计事项下，依据审计具体实施措施与审计结果，被审计单位及被审计人员需要承担什么样的责任。如果内审制度只对审计工作人员的行为做出规定，则难以实现审计目的，对查出的问题也难以清理整改。

二、高校内部审计制度建设现状

（一）内容全面、流程清晰 教育部明确要求各直属高校必须在限定时间内制定相关制度，以完善制度体系，并在当年工作总结中有所体现。事实上，大部分直属高校制定的内审制度都是比较全面的，都能按照依法治校、从严管理原则制定出内审制度，对学校各单位遵守国家财经法规、规范内部管理、维护自身合法权益、加强廉政建设、防范风险、提高教育资金使用效益大有裨益。而在制定具体的审计制度时，高校审计部门都要先梳理各类经济活动业务流程，明确业务环节内容，故其制定的内审制度对审计范围及审计程序都有着明确规定，以便审计人员对学校本级及所属单位的财务收支与经济活动的真实性、合法性及有效性进行独立的监督与评价。

（二）理论扎实、与时俱进 高校内审制度中所阐述的内容，不是凭空想象或者捏造出的，而是在国家基本法律政策指导下，根据现实情况进行提炼与总结的。如高校预决算审计制度制定基础为《中华人民共和国预算法》；北京市属高校在制定预决算审计实施细则时，还应参考《北京市市级教育经费基本支出预算管理办法》及对前述办法修订通知等文件。教育部直属高校的内审制度，则是根据《中华人民共和国审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》、教育部《教育系统内部审计工作规定》等法律、法规，结合学校实际情况，制定出的相关文件，其中理论部分均具有相当的学术价值。而内审制度在国家政策指导下随时调整，也是与时俱进的表现，在加强审计监督、贯彻落实党风廉政建设、促进国家资金节约方面起到了不可低估的作用。

（三）业务欠缺、创新不足 高校内审制度制定有特定的流程与批准程序，而内审制度发布实施后，却有被束之高阁的可能性。如部分高校在《教育部人文社会科学研究项目管理办法》、《教育部关于高等学校重点实验室建设与管理暂行办法》等文件指导下及时制定了《省部级重点研究机构负责人任期经济责任审计实施办法》，由于学校各相关部门没有协调好，相关审计业务一直不能开展。在教育部对预决算审计做出规定的同时，绝大部分直属高校都制定了《预决算审计实施办法》，但截止到目前，实际开展预决算审计业务的高校却寥寥无几。因此，预决算审计制度成为摆设，在无法预见新业务实施中可能出现问题的条件下，内审制度的修订无异于闭门造车，仅根据理论指导所阐述的制度内容也无法指导实际业务，导致审计方式、审计程序创新不足。

三、高校内部审计制度建设改进对策

（一）增强内部审计制度规范性 审计工作程序较为繁复，一般而言，审计部门应根据学校的中心任务与教育部审计机构的部署，结合校内职能部门委托，制定年度审计工作计划，依据计划实施审计时，应组成审计组，撰写审计方案，在审计实施前向被审计单位或个人送达审计通知书。在对审计事项实施审计后，编制审计报告，并征求被审计单位意见。征求意见结束，审计部门负责人对审计报告进行审核后，报主管校领导审批。并按照计划对重要审计事项进行后续审计，检查被审计单位是否对审计发现的问题采取了纠正措施，评估其效果如何。但每种类型的审计业务所应实施的审计程序不尽相同，因此不应整齐划一，而应在各内审制度中，详细列明相关审计程序需要的资料、时间等，在规范内部审计工作人员严格按照规定时间工作的同时，为被审计单位及个人告知明确的审计范围与相关程序。

（二）确保内部审计制度有效性 审计责任的承担，分为两类，一是审计人员在审计中利用职权、谋取私利；弄虚作假、徇私舞弊；玩忽职守，给学校造成重大损失；泄露学校与被审计单位秘密。二是被审计单位与个人拒绝或拖延提供与审计事项有关的文件、会计资料和证明材料；阻扰审计人员行使职权，抗拒监督检查。除此以外，还有一类审计责任很少或基本没有在内审制度中有所体现，即对于审计中发现的问题应该如何处理，被审计单位或个人应承担怎样的后续责任。与其说大部分内审制度没有对上述审计责任做出规定是因为考虑不全面，不如说是内审制度的制定者巧妙避过了危险雷区。相当一部分高校内审机构目前仍停留在只完成审计报告的阶段上，对于审计中发现的问题及相关财务负责人的审计责任根本无法落实。在当前依法治校的社会背景下，要改善内部审计被动局面，还应首先从内审制度着手，需要得到高校管理层支持，才能在相关业务的开展上收到良好效果。

（三）加强内部审计制度直观性 规章制度一般都以纯文字形式完成撰写，供阅读者浏览。而对于高校内部审计这种非专业人员难以充分理解其概念术语程序的业务来说，利用图表等辅助工具可以更直观地使阅读者认识审计流程，明确审计内容。以科研项目经费审签业务为例，除相关的文字说明，内审制度的撰写者可以在文字后附上图表供科研项目负责人阅览以明确审签程序，如图1所示。该业务流程图的制作还可以快速培训新入职的审计人员，并使全体审计工作者业务标准统一。

图1 科研项目经费审签业务流程图

（四）提升内部审计制度创新性 根据教育部相关要求，高校审计部门应积极开展实施的审计业务内容包括高校财务预决算审计工作与科研经费审计工作。高校财务预算决算关乎一个学校全年财务运转状况，对其上报教育部前实行内部预审不应只流于形式上的书面审查，而应让审计部门全程参与到预算的确定与决算报表编制的环节中去。在内审制度中首先确定学校审计部门的权限对审计相关工作的开展将大有裨益。在科研经费审计方面，除去常规的纵向课题资金审签业务，学校还应开展对调任或离职教师科研经费的详细审计业务，以避免对国家科研经费造成不正当损失浪费。

因此，高校应根据开展审计业务的具体情况举一反三，完善相关内审制度，建立健全整改落实的长效机制，强化审计监督执行力度，加强内部审计的专业监督，使高校各相关单位充分落实“三重一大”制度，及时整改问题，堵塞管理漏洞。只有在完善内部审计制度，确保审计结果有效利用的前提下，才能提高审计工作质量与效果，对改善大学治理，提升高校整体核心竞争力起到积极的推动作用。

［1］阎银泉、李小倩：《高校内部审计创新的关键因素分析》，《财会月刊》2013年第2期。

［2］李友文：《内部审计：高校肌体的免疫系统》，中国社会科学出版社2014年版。