对《中国社会保险发展年度报告2014》的评论与建议

最近，人力资源社会保障部发布了《中国社会保险发展年度报告2014》（以下简称《报告》），这是中国社会保险主管部门第一次公开发布社会保险发展状况的年度报告。

一、中国社会保险制度体系已经初步确立，但尚未定型

《报告》显示，经过多年的制度建设，以基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险五项制度为主干的社会保险制度体系已经初步确立，使公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下获得基本保障，加上企业年金、补充医疗保险等补充保险制度，构成了系统完备的社会安全网。社会保险制度模式逐步清晰，基本养老保险、基本医疗保险包括两个主体制度，都是统账结合模式，一个覆盖正规就业者，单位和个人缴费，一个覆盖未就业者和自雇者，个人缴费、政府补贴、集体补助，工伤保险、生育保险由单位缴纳保险费，待遇包括治疗工伤的医疗费用和康复费用、工伤补助或津贴、生育医疗费用和生育津贴等，失业保险由单位和个人共同缴纳保险费，为失业人员支付不同期限的失业保险金。2011年开始实施的《社会保险法》对五项社会保险制度作了详尽的规定，使社会保险成为国家法定的基本社会制度。

同时，也要看到，中国社会保险制度还没有完全定型，尚有进一步优化的空间。在养老保险方面，目前，职工养老保险采取的是社会统筹与个人账户相结合的模式，在基金运行上采取部分积累的形式。《报告》显示，2014年，城镇职工养老保险基金总收入25310亿元，总支出21755亿元，如果扣除财政补贴收入部分，养老保险基金勉强保持当期收支平衡，主要是因为在传统的现收现付制下，老职工没有养老金积累，对他们的养老承诺，在没有特殊渠道补偿的情况下，只能动用现有的养老保险基金支付，因此，一些学者认为，现行的职工养老金制度实质上还是现收现付制，有的主张在现收现付制基础上借鉴一些国家的经验，实行名义账户制。但是，在实践层面，中国政府建立部分积累制的方向并没有改变，而且一直在进行做实个人账户的努力，不过，十八届三中全会《决定》也提出，完善个人账户制度。笔者认为，互助共济是基本养老保险的内在要求，建议在坚持统账结合基本制度模式的前提下，缩小职工养老保险个人账户规模，做实个人账户，与城乡居民基本养老保险和机关事业单位养老保险个人账户相衔接，进一步扩大社会统筹力度，逐步建立国民年金制度。在医疗保险方面，制度分割仍然没有消除，城乡居民医疗保险仍然划分为城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗两个制度，这完全是因为管理体制分散造成的，应该尽快改变这一局面，加快建立统一的居民医疗保险制度，要进一步明确筹资机制，一些专家担心居民医保出现福利化趋势，关键还是要合理划分政府和个人的筹资责任，按照责任共担的原则，推动制度可持续发展。《报告》显示，2014年底，职工基本医疗保险个人账户基金累积结余3913亿元，进一步引发了对个人账户的讨论，事实上，高结余的个人账户基金封闭运行，不仅分散了医疗保险基金，削弱了医疗保险制度互助共济功能，而且产生了管理成本高、监管难度大、部分患者账户不够用等问题，应该逐步缩小个人帐户规模并淡化其作用。在工伤保险和失业保险方面，当前，做好事后补偿和保障是十分必要的，但是要把制度作用发挥得更好，就必须关口前移，建立起预防、康复、补偿相结合的完整的工伤保险制度体系，增强失业保险制度促进就业的功能。在生育保险方面，要加快建立覆盖所有城乡妇女的生育保障制度。此外，要加快推进机关事业单位养老保险改革，完整、彻底的改革公费医疗制度，坚定不移地朝着统一的社会保险制度目标前进。

二、社会保险覆盖面不断扩大，实现全覆盖仍然需要集中攻坚

《报告》显示，2014年底，城镇职工基本养老保险和居民基本养老保险参保人数8.42亿，加上正在改革的机关事业单位人员，参保人数将接近9亿；城镇职工基本医疗保险和城镇（城乡）居民基本医疗保险参保人数5.86亿，根据2014年政府工作报告，如果加上新型农村合作医疗参保人员，医疗保险参保率已经达到95%以上。可以看出，中国在基本养老保险、医疗保险两项主干制度的扩面方面已经取得了历史性的成就，覆盖了大部分人群，打牢了社会保险体系的根基，工伤保险、失业保险、生育保险参保人数也分别达到2.06亿、1.70亿、1.70亿，在中国这样一个具有13亿人口、发展很不平衡的大国，建立如此庞大的社会保险体系，是非常了不起的成就。

中国已经确立了到2020年全面实现“人人享有社会保障”目标，进一步扩大社会保险覆盖面，实现从制度全覆盖到人群全覆盖的转变，仍然是中国社会保险制度建设的重要任务。在基本养老保险方面，根据测算，目前还有1亿人左右没有参加基本养老保险，大部分是非公经济组织员工、城镇灵活就业人员、农民工以及部分农村居民等，主要是执法监督力度不足，制度吸引力弱，一些企业和个人不履行社会保险缴费责任，此外，现行制度模式不能适应他们收入低、就业方式多元化、跨地区流动等情况也是重要原因。对此，一方面，要加强政府的征缴责任，加大执法力度，推动用人单位和个人依照《社会保险法》参保，另一方面，要适时适当降低社会保险费率，针对中小企业、灵活就业人员、农民工，采取优惠扶持政策，促进这些单位和个人参保。此外，要推动机关事业单位职工全部参加社会化的养老保险制度，争取到2020年使基本养老保险参保人数达到10亿。在基本医疗保险方面，虽然参保率很高，但是重复参保和漏保现象并存，这主要因为医疗保险仍然按城乡由人力资源社会保障部门和卫生部门分别管理，信息难以共享，导致了很多问题。有关部门正在积极推进“全民参保登记计划”试点，可以在参保环节逐步解决这一问题，关键还是要推进医疗保险管理体制的统一，让所有医疗保险项目划归一个部门来管理，但是，这个问题既重要又敏感，可以专文论述，笔者主张，在行政机构的设置上，最好将医疗保险与卫生服务统筹管理，这样才能提高医疗保险管理的质量和水平。要进一步扩大失业保险覆盖面，将农民工和大学生纳入制度范畴，加大工伤保险扩面力度，积极探索适合建筑、矿山等行业特点的农民工参保方式，尽快将灵活就业人员纳入工伤保障范围，费率可适当考虑降低，推动生育保险从在职职工向城镇非在业妇女、失业妇女、农村妇女劳动者以及外籍员工覆盖，让所有生育女性都能享受到免费或少量付费的基本医疗服务。

三、社会保险基金总体运行良好，一些薄弱环节不容忽视

社会保险基金是社会保险制度的重要载体，是观察社会保险制度运行状况最直观的指标。当前，社会保险基金运行总的是好的，五项社会保险基金总收入39828亿元，其中，基金征缴收入32734亿元，表明用人单位与个人缴费是社会保险基金的主体，这符合社会保险制度的发展方向，有利于制度自我调节、自我平衡。社会保险基金总支出33003亿元，累计结余52463亿元，比2009年增加33456亿元，年均增幅高达22.5%，表明基金运行是稳健的，尽管个别地区的个别项目出现收支缺口，但主要与当地的人口结构、劳动力流动情况、历史遗留问题等有关，社会保险基金的财务状况整体是好的，制度是可靠的。

当然，这些只是基本面上的情况，在具体的管理工作中，社会保险基金运行仍然有一些薄弱环节，不容忽视。首先是基金征缴不确定、不稳定。《报告》显示，企业缴费人员占参保职工的比例近六年来持续下降，2014年企业缴费人员19431亿，占参保职工的比例81.2%，比2013年的占比下降2.8个百分点，比2009年下降6.5个百分点，主要是一些行业企业、灵活就业者和农民工的参保意愿容易受宏观经济形势影响，加上劳动者工作岗位变动，出现了中断缴费等情况。另外，我国规定男年满60周岁、女干部年满55周岁、女工人年满50周岁退休，但是，一些地方非正常提前退休现象严重，职工平均退休年龄只有54岁，导致在职缴费人员不断减少，退休享受保障人员急剧增加。其次，积累性基金没有建立制度化的投资管理办法。目前，五项社保基金累计结余52463亿元， 比2013年增加6875亿元，增长15.1%；比2009年增加33456亿元，年平均增长22.5%。按照现行规定，对如此庞大的积累性基金，只能进入银行存款和购买国债，禁止投入其他金融和经营性事业，实际上起不到保值增值的作用，造成社会保险基金的巨大损失。最近公布的《基本养老保险基金投资管理办法（征求意见稿）》提出，基本养老保险基金投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例上限，为基金资产净值的30%，《机关事业单位职业年金办法》也提出，职业年金基金实行市场化投资运营，有关改革进展值得期待。第三，基金收支风险不容忽视。2014年，城镇职工基本养老保险基金支出21755亿元，比2009年增加12861亿元，年均增长19.6%；抚养比（参保职工人数与领取养老保险待遇人数的比值）为2.97∶1，比上年（3.01∶1）下降0.04，随着人口结构变化，这一趋势将长期保持，养老保险基金收支压力将不断增大。医疗保险支出形势也很严峻，2014年，职工基本医疗保险享受待遇人次为15.2亿人次，比2009年增加6.8亿人次，年均增长12.6%，2008至2014年，次均住院费用分别为7147元、7630元、8413元、8780元、9313元和10095元，呈快速增长趋势。2014年，城镇 （城乡）居民基本医疗保险人均门诊就诊1.2次，比上年增加0.2次。医疗服务需求的快速释放固然有不合理的体制、政策因素，但是人口老龄化导致的疾病谱变化、医疗技术进步等也是关键原因，其带来医疗服务需求的快速增长将是长期的、不可逆转的，对医疗保险基金提出了严峻挑战。此外，工伤保险、失业保险、生育保险支出也都呈快速增长趋势。

四、社会保险待遇水平不断提高，制度的效益和质量仍需全面评估

在“保基本”的前提下，根据经济发展、物价水平、保障对象收入水平等因素，逐步扩大参保群众受益面，提高社会保险待遇水平，是社会保险制度的内在要求。《报告》显示，2005年以来，国务院连续十年部署实施企业退休人员养老金调整，推动退休人员分享经济社会发展成果。2014年，企业离退休人员月人均养老金2061元（离休人员月人均养老金4664元），当期发放无拖欠，其中，企业退休人员月人均养老金达到2050元，比2009年增加825元，增长67.3%，养老金替代率为67.5%，与2010年（67.6%）基本持平，2008—2013年养老金平均替代率为66%，总体平稳，也达到了1967年国际劳工组织《老年、残疾、遗属保障待遇公约128号》提出的45%的养老金替代率水平，是养老保险制度建设的重要阶段性成就。2014年，城乡居民基本养老保险月人均养老金达到90元/月，每个月90元的养老金，对于过去主要依靠家庭养老的5亿城乡居民特别是农村居民来说，提供了更加可靠、更加幸福的养老预期，成为社会广泛赞誉的民心工程。2014年，职工基本医疗保险政策范围内住院费用基金支付比例为82.1%，城镇（城乡）居民基本医疗保险二级及以下医疗机构政策范围内住院费用基金支付比例为70.9%，两项制度的统筹基金最高支付限额分别达到当地职工年平均工资和居民可支配收入的6倍。

提高社会保险待遇水平，保障人民群众社会保险权益，既要管好社会保险收支，也要完善社会保险制度机制，提高管理绩效。相比较而言，目前《报告》对社会保险发展状况的总结和分析还是初步的，其实，作为一项社会公共事业，人民群众不仅关心社会保险待遇，也越来越关心社会保险制度是否“可靠”，是否“高效”，能否给自己带来稳定的预期，比如社会保险基金管理和投资效益怎么样，能不能应对人口老龄化的挑战，医疗保险政策是否合理，医疗保险基金在减轻就医负担、提高健康水平上效果如何，等等。事实上，目前围绕养老保险制度模式、医疗保险管理体制等重点难点问题的讨论，最后都要落到对制度质量和水平的评价上来，而社会保险质量水平评价恰恰是社会保险决策和管理的基础性工作，评价能够提供全面、准确的信息，既有利于改善政府对社会保险事业的行政管理，推动管理的科学化、精细化，也有利于对基金管理形成正确的导向，改进管理方式，提高管理质量。这次社会保险主管部门主动公布社会保险年度发展情况，就是一次宝贵的尝试，建议逐步建立社会保险年度报告发布制度，全面建立社会保险信息主动公示、公告制度。要丰富社会保险评估主体，拓宽评估视野，特别是要适应经济发展新常态的要求，从经济社会发展全局出发，使社会保险制度更加科学，今年，国务院连续作出降低失业保险、工伤保险、生育保险费率的决定，就是在统筹社会保险制度与宏观经济管理方面作出的重要努力。同时，要充分发挥第三方评估的作用，由具备条件的专业机构实施相关评价工作，鼓励公民和社会组织参与社会保险监督与评价，开展对用人单位、参保者、困难人群等的满意度调查等等。要发挥评价的诊断导向和激励作用，建立健全政府和经办机构对评价意见的反应机制，完善政策设计，建立限期整改和复查制度，健全问责机制。

五、经办服务体系不断健全，管理体制和运行机制还需进一步优化

经过不懈努力，目前中央、省、地（市）、县（区）、镇（街道）五级经办网络已经全面覆盖，服务能力不断增强，2014年工作人员年人均服务人次达1∶10174，与2009年相比，增加了3815人次，全国社会保障卡持卡人数也达到7.12亿人。退休人员管理服务社会化程度不断提高，纳入社区管理的企业退休人员占企业退休人员总数的80.2%。

目前主要问题是经办机构设置比较分散，体制不顺，制度化、规范化较差，能力建设也比较薄弱，难以适应完善社会保险制度的要求，也是造成社会保险管理中诸多问题的重要原因。社会保险经办机构是社会保险制度的具体实施单位，既直接管理社会保险基金和参保者信息，又直接服务于数量众多、差异巨大的单位和自然人，是提高社会保险质量和水平的重要载体。在经办机构设置上，还要进行优化设计，一要考虑提高管理效率，二要考虑增强服务的便利性，在此基础上，可以对目前的经办机构进行调整优化。首先，应该统一社会保险基金征收、稽核、日常管理和现金给付，以减少信息分散、重复核对以及信息交换传递的风险，再按事先确定的比例在各社会保险项目之间分割。这里要指出，对社会保险基金筹集不宜采取税的方式，因为随着社会保险制度不断完善，参保者权益信息管理逐渐成为社会保险管理的重点，如果将筹资与资金日常管理、现金支付、服务管理等分开，容易形成信息孤岛，增加成本，酝酿风险，因此社会保险经办机构在做好资金全过程管理的同时，也要对参保者权益信息进行全过程管理，依托社会保障卡，扩大信息采集范围，重点增加收入、转移、死亡等有效信息，实现记录一生、保障一生、服务一生。由于参保者权益信息涉及公民个人信息，经办机构有义务保护信息安全，因此经办服务不宜实行服务外包的形式。其次，对积累性社会保险基金，要按照市场化、多元化、专业化的原则，在保证基金资产安全性、流动性的前提下，委托投资管理机构，实现基金保值增值。失业保险基金给付要与就业服务紧密结合起来。第三，关于基本医疗保险，首先要统一制度，统一经办机构，医疗保险管理的关键是对医疗服务的支付管理，最终是要为参保者提供高质量的医疗服务，由于医疗服务管理涉及大量的专业知识，必须经常性地与医疗机构、药品供应机构沟通协调，建议设立独立的医疗保险费用结算机构，负责医疗保险基金的支付结算和对定点医疗机构的监督管理，集中精力做好医疗服务管理工作。最后，要压缩管理层级，实现经办服务重心下移，逐步形成“省、市两级管理结算，县、镇、村三级经办服务”的体制。具体来说，将地市级机构承担的经办服务工作下放到县（区）、镇（街道），使县（区）、镇（街道）两级成为经办服务的主体力量。要按照公平性、可及性、便捷性原则，适应单位人向社会人的转变，在乡镇村居布网设点，努力实现网络全覆盖，充分运用现代通信技术和社会服务网络，建立综合的社会保障服务平台，努力实现经办服务一站式办理。省级机构和地市级机构不面向参保人群，更多要承担基金归集、结算、风险防控、区域协调以及积累性社会保险基金的投资管理。另外，经办机构的属地化管理是社会保险基金统筹层次难以提高的重要原因，建议逐步对社会保险经办机构实行垂直管理。

（单大圣，国务院发展研究中心。研究方向：社会建设和社会管理）