加强公众参与 推动依法决策

陈洁

[摘要]公众参与，是公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。”在这其中第一个程序便是公众参与。实践证明，良好的公众参与将有助于决策者化解矛盾、获得共识，实现决策的正当性和执行性。

[关键词]公众参与；参与方式；完善机制

近期，一个反映民生的电台栏目持续报道了旱厕改造问题，这其实是当地的街道办事处为了方便群众，自己出钱将旱厕改造成了水冲的厕所，但改造完成之后，却出现了更多的问题。在改造之前，街道办事处与厕所附近的一户居民达成协议，约定由其负责供水，但改造结束后，该居民却反悔了。而且后来又有四五家居民担心污水会污染他们的下水道，因而主张彻底关闭厕所。这样一来，导致了厕所暂时无法使用，给周围的二十多户居民带来了很大的不便。最终，街道办事处和居委会只能不断地协调各方，并组织居民通过投票表决来解决这个问题。

其实旱厕改造是对老百姓有利的事情，街道办事处既出钱也出力，但为什么最后却得不到老百姓的支持，甚至还导致了老百姓怨声载道，笔者认为，其中一个很重要的原因就是，相关部门在作出这样一个决策之前没有充分地与当地的居民进行沟通，没有让居民参与到决策的制定过程中来，而只是在决策推行不下去了才去征求他们的意见，才去组织相关的居民对这个问题进行表决。可见，没有公众参与，往往事倍功半。

一、加强公众参与的重要意义

而所谓的公众参与，就是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。”这其中的第一个程序便是公众参与。实践证明，良好的公众参与将有助于决策者化解矛盾、获得共识，实现决策的正当性和执行性。实际上政府的工作，就是由大大小小的决策所组成。即便是一个科员，一个科长，都存在决策的问题。而决策的正确与否，将直接影响着成千上万人的生活和社会的秩序与公正。

就我国目前的公众参与来讲，越来越多的体现为主动的、自主的参与。这是因为现在很多问题都涉及到公众的个人利益，使得公众不再需要政府的动员也能自主参与。例如，城市的业主维权，农村的卖地纠纷，以及近几年各地出现的PX事件，公众直接依靠法律和政策，就可以维护自己的权益。而这些活动由于涉及公众切身利益，公众参与程度也不断升高。美国政治学家亨廷顿有过一个著名的政治公式，即：社会参与的程度越高，参与的意愿越高，社会就越稳定，反之，政治则越不稳定。从现状来看，我国公众的参与意识及参与行动已越来越强烈。面对这种趋势，政府不能还像以往一样，习惯于为民做主，而不是由民做主；习惯于关注民众的现实需求，而不关注民众的管理意愿。而是应该积极的制定、完善相关的公众参与机制，将公众参与有序组织起来，加大公众对政府事务的参与力度。因为经验证明，哪里的政府真正跟老百姓直接对话，哪里的社会矛盾就小，经济就能发展，社会就能稳定。

二、结合实际，选择公众参与方式

其实公众参与也不是什么新生的事物，这跟我们党一直以来强调的群众路线是一脉相承的。而十八届四中全会进一步提出公共参与，更多的是强调公众参与方式的选择。目前来讲，这些方式包括：公示、听证、座谈、论证、书面征询、民意调查、民主恳谈会、民情恳谈会、社区议事会、居民论坛、乡村论坛等各种形式。

1、投票方式的适用。

对投票这一公众参与方式的适用，中央党校的王雅琴教授在授课中曾列举过一个案例。2007年北京朝阳区建国以来规模最大的危改房项目，当地政府要实施票决拆迁，由酒仙桥地区八个片区的居民来投票决定危改房的拆迁，投票的结果却使政府陷入了一个困境，因为同意的票数没有超过一半。而造成这种困境的原因就是在公众参与的过程中选择的方式不对。投票是公众参与方式的一种，但这种方式的适用是有一定的条件的，即：社会事项比较单一、涉及的利益群体范围比较小、公众的利益诉求相同，比如国外的投票选举总统，性质是一样的，只需要在诸多的候选人当中选择一个就可以。但是在这次投票事件当中夹杂着两类问题，第一类是否拆，第二类拆迁方案，不同性质的问题混在一起，公众参与方式选择投票是不恰当的。其实对于危改房，焦点应该在于如何合理安置的问题，而不在于是否实施危改房改造的问题。

当然，如果符合以上条件，投票也是一种有效的公众参与的方式。例如济南市历下区智远街道办事处设立的“潮汐市场”就很好的说明了这一点。随着土地开发、盛福花园小区及周边楼盘的建设，居民迫切需要建立一个农贸市场，但由于配套设施还没有完善，暂时无法满足居民这一要求。于是一个由片区居民投票决定的“潮汐市场”应运而生，这个市场只存在于一早一晚两个时间段，它不是设在马路上，而是在还没有开门营业的店铺门口。在原有规划中，这原本是一处停车场，但是盛福花园小区停车位目前可以满足停车需求，所以停车场一直没有利用起来。于是智远街道办事处因地制宜，准备把它规范起来用作早夜市的场地。在此之前，办事处决定组织居民投票表决是否建立这个市场，在7天的投票时间内，近2000人参加，只有2票反对。而这一次的公众参与，就符合投票这一方式的适用条件：社会事项比较单一，只涉及是否建立“潮汐市场”这一个问题；涉及的利益群体范围比较小，只包括盛福花园小区及周边楼盘的居民；公众的利益诉求相同，都迫切的想建立一个农贸市场以满足日常的生活需求。而最终的效果也符合当初的预期，因为市场的存在是大家投票决定的，所以作为市场管理方的城管部门与摊主的关系十分融洽，用定时间、定地点、定管理的规范方式，也改变了以往城管和商贩之间“猫和老鼠”的关系，从而满足了居民的日常生活需要。可见在没有占有交通道路和侵害其他公共利益的前提下，把与居民息息相关的事情交给居民自己决定，政府来购买服务，无疑是一种正确的执政理念、高明的执政智慧，是构建有效的公众参与，提升治理能力现代化的一种具体体现。

2、听证会的适用。

听证会的优点是给公众提供了一个可以协商、谈判、平息冲突的一个平台，但它也存在一个问题，就是代表性的问题，如果参加听证的代表不具有广泛的代表性，而仅仅是一个“听证专业户”的话，听证的结果是不会具备正当性而受到公众的认可的。可见，听证代表的选择也不是一个简单的事情，而法国的一次听证会或许能给我们一些启示。这是关于转基因技术在法国未来发展的听证会，这次听证会同样遇到两个问题，一是代表如何产生，怎么才能代表所有的法国公众，二是转基因技术毕竟是专业性很强的问题，怎么让公众来实施参与。所以法国政府做了两个环节的事情，第一，通过一个民间的民调机构以随机的方式产生代表；第二，在正式的公听之前，政府对选出来的代表进行了专业知识的培训。接下来才进行了三场听证会。这就告诉我们要召开一次成功的听证会，首先要有一个让公众信服的代表遴选机制；其次要有科学完善的信息公示披露制度。召开听证会之前不仅要让公众知道听证会的内容，更要让公众充分了解与听证相关的知识，真正实现信息对称，取得听证实效。

对此，武汉市就餐饮油烟噪声扰民开展的社区居民自治听证会就取得了良好的效果。同许多城市一样，餐饮业扰民问题也是武汉市环境治理的难点问题，因为它往往涉及到相当大一部分下岗困难职工，取缔整改，容易激化矛盾，管理部门面临改善环境与维护稳定的两难境地；同时，一些小餐馆和夜市、排挡占道经营成本低，经营条件简陋，取缔相对容易，而巩固成果却很难，而且如果单纯取缔，又会使部分居民消费不便利。为了解决这一难题，武汉市在74个社区推行了餐饮油烟、噪声居民自治工作，925家餐饮店的去留实行社区居民自治听证。首先在听证前，工作组对社区内各饮食业经营户逐栋逐户进行详细调查，建立台账，全面了解与掌握饮食单位的地点、分类、证照办理和污染治理、污染扰民及从业人员状况等，根据不同情况，对各饮食经营户分别提出取缔、整改、调整布局和保留的初步意见，形成完整的听证会预案。其次，再由社区居委会召集社区党组织成员、社区居委会成员、社区协商议事会成员和有关社区居民小组长、门栋长及社区居民代表，组织召开听证预备会，广泛征求居民代表和经营业主对预案的意见，耐心解释法律法规和有关政策，对听证会预案和整治预案进行修改与调整。最后才是召开了正式的听证会，听证会严格按照规定的程序对预案进行听证和表决，并将结果进行了公示。听证会做出听证决议后，环保、工商和城管、卫生等部门依照有关法律法规，采取统一整治行动，取缔无证与占道经营，规范和整治社区内有条件经营的饮食餐厅，保留下来的餐馆也都安装了高空排放的烟囱和油烟净化设施，基本根除了社区内的油烟噪声污染，受到了群众的真心拥护。而在这一次听证过程中，社区居民积极参与听证，了解了法律知识，增强了依法维权与尊重他人合法经营的意识；经营业主通过与居民交流和政府部门的宣传，深刻体会到获取经济利益应当以不危害他人生活为前提，极大地增强了环保意识；而政府部门通过积极引导，加强公众参与，也进一步提升了公信力以及行政行为的正当性和执行力，最终实现了多方共赢。

3、民主恳谈会的适用。

在浙江温岭，广泛采用的民主恳谈会同样取得了良好的效果。民主恳谈会重点是民主决策。首先在议题方面：主要是讨论社会公共事务，并且每次都有集中、明确的议题；其次在对策方面：首先是镇里先对问题进行调查研究，拟出几种可以让群众讨论和选择的初步方案，然后交给群众讨论，这样就有比较强的针对性；最后就是公告程序：在恳谈会召开前要公布恳谈会的时间、地点和主题，以及镇里的初步方案，让群众能事先进行充分讨论。这样参加恳谈会的群众就更有代表性，使恳谈会能开出更高的质量。可见，整个民主恳谈会的程序包括：以乡镇为例，一般由镇党委书记召集、主持，镇长介绍恳谈会的议题、基本情况及镇里的初步方案。群众充分讨论后，暂时休会，由镇领导根据群众意见进行讨论，修改原方案。然后再开会，由镇长宣布镇里的最终决定。当恳谈会意见不统一不能达成共识时，由镇人大代表按法定程序进行表决产生最后决策。通过召开民主恳谈会，干部、群众的民主意识都得到了逐步提高。同时，由于重大事项都召开恳谈会，群众亲眼看到了党委、政府为老百姓、为当地的社会经济发展所做的工作，从而对党委、政府的信任度也不断提高。温岭市的干部就说，现在投资上千万的项目群众对政府都放心了。可见创新民主决策程序，加强公众参与对于推进党委政府的工作是大有裨益的。

三、完善公众参与机制，坚持政府主导

当然，对于公众参与，政府不仅仅要听取民众的意见，对于意见的反馈同样重要。因为现在的公众参与大多还是听取意见式的，政府部门作出决策之前，请一些相关的人士，或是人大、政协派出的一些代表，听取他们的意见，而意见提了，听不听、采不采纳都是政府的事，这是以前比较旧的一种管理理念。现在新的治理理念是，代表不是简单地表达意见，而是应该在行政决策的过程中被充分考虑，他们表达的意见和诉求是有法律效力的，应该记录在案。该采纳采纳，该驳回驳回，无论采纳还是驳回，事后政府都要说明理由，及时反馈给代表。这实际上就是一种现代治理理念的体现。

同时，在公众参与的过程中，政府要准确定位自身的角色，坚持政府主导的原则。公众参与不等于公众决策，参与权属于公众，而主导权在政府。政府应始终担负起主导责任，因为有效制定决策、有序实施决策是政府的法定职责，而政府积极地、事先地、主动地面对公众参与、引导公众参与，可以充分发挥公众参与的积极作用，从而实现有效参与。以PX项目成功落地漳州事件为例，漳州迎接PX落户的背景是该项目刚在厦门因遭市民集体抵制而停建，随后被舆论妖魔化。面对这样的决策压力和决策风险，漳州市有关部门的决策过程主要是：首先，准确了解PX的性能、用途、毒性和产业价值，以及漳州古雷半岛承建PX工程的优势，获取决策依据。其次，在充分掌握当地舆论动向的前提下，未雨绸缪，通过多种方式就PX问题向公众进行科普宣传，对人群的不同动机、观点进行研判，分门别类、有的放矢地进行群众教育工作，还选择性组织公众代表分赴福建、四川等地进行现场观摩，以形成共识。最后，切实解决被征地群众的利益诉求，在双向沟通的基础上，合理补偿，依法赋权。事实证明，PX项目落户给漳州古雷带来了巨大的经济效益，2009—2012三年间古雷完成投资204.3亿元。在这次事件中，政府的经验在于，把握公众心态“准”，引导工作做在“先”，化解矛盾行动“快”，因人施策手段“活”。这也是一个决策者创造性地准确定位并主导公众参与的典型案例。

公众参与，其实就是一种持续的宣传、说明和动员。广泛的讨论，既可以吸取群众的智慧，采纳合理的意见，完善决策、弥补疏漏，也可以说服群众、减少阻力。在协商和讨论中，建设共识，争取支持。这样的治理要付出更多的成本，但效果也会更好。尤其在公众有参与和表达诉求的当下，参与就是黏合，不让参与就意味着疏离。决策机关只有通过各种形式的参与、协商、对话，广泛听取公众意见，通过科学的程序、方法和机制进行决策活动，才能确立决策的权威和公信力，赢得公众的支持，推动决策的落实。

[参考文献]

[1]王雅琴.公众参与背景下的政府决策能力建设，2014（9）2.

[2]王伟健.不必迎合情绪 但要听取民意，2014（10）9.

[3]朱本礼.听证会——化解餐饮扰民大难题，2004（11）.