论行政法治下的信赖保护原则

尹仲康

[摘要]信赖保护原则在当今世界已被许多国家所确立，并且很多国家将其作为了行政法的一项基本原则。信赖保护原则从产生、发展到趋于完善经历了一个长期的发展过程。而在我国，由于引入行政信赖保护原则的时间较晚，对信赖保护原则的研究还处在初级阶段，在立法、司法、实践方面存在很多问题。信赖保护原则在维护法律安定性、建设诚信政府等方面有着不可替代的重要作用。要使信赖保护原则在我国得到更好适用，必须建立信赖保护原则的完善机制。首先，立法方面应作为先导，制定《行政程序法》，将信赖保护原则规定为行政法的基本原则，完善行政赔偿和行政补偿制度；其次，在行政方面，要规范行政机关的行政管理活动，拓宽信赖保护原则的适用范围，完善行政复议制度；最后，在司法方面，加强司法机关对行政权的监督和规制，建立行政判例制度，对行政机关做出行政行为依据的规范性文件进行监督。通过各方面的完善机制以实现对公民的存续保护，保护相对人的信赖利益。

[关键词]信赖保护原则 存续保护 完善机制 信赖利益

[中图分类号]D922.1 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）16-0017-03

一、信赖保护原则的涵义

对于法律自身来说，通过自身的稳定性和强制性，其目的就是要保护公民的合法权益。而行政行为在执行过程中因现实情况在不断发展变化，一些行政法律规范就必须随着社会现实发展受到修改，而一些行政行为因违法或不合理而必须对其撤销或废止，另外为了维护公共利益的需要，也需要对某些行政行为加以变更等。因此结合上述情况可知，现实中为了保护相对人因相信法律的安定性以及信任公权力而产生的合法利益不受损害，建立相关的保护制度是必要的，行政信赖保护原则便是旨在保护相对人的信赖利益应运而生，而我们要深入了解和研究信赖保护原则，首先就要明确信赖保护原则的概念。信赖保护原则被公认最早产生于20世纪50年代的德国，经过半个多世纪的发展，已趋于成熟和完善。但是信赖保护原则的概念至今没有一个统一的界定。信赖保护原则的概念在不同的国家以及不同的行政法学家对其表述不一。

目前，国内外学者都有不同的观点。中国行政法学界对信赖保护原则也表述不一。姜明安教授认为：“信赖保护原则是指政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。”①应松年教授认为：“信赖保护原则通常指，行政行为的相对人基于对公权力的信任而做出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。”②信赖保护原则的基础是要有信赖利益，其实质内容是行政相对人信赖行政机关做出的行政行为能使自己获得现实的或预期的并且能够得到的利益，行政相对人对行政机关公权力合理性和合法性的信任，理应受到保护。因此，笔者认为行政信赖保护原则是指当行政相对人因对行政机关做出的行政行为产生合理信赖，并通过安排社会活动进而产生信赖利益时，行政机关不得随意变更已做出的行政行为，如若因维护重大公共利益的需要而不得不变更行政行为时，也必须赔偿或补偿行政相对人的信赖损失，保障行政相对人的合法权益。

二、信赖保护原则的价值

随着现代民主、法治进程的不断推进，政府不仅要实现形式法治，也要实现实质法治。信赖保护原则之所以能在世界各国得到越来越普遍的适用，是因为其自身拥有重要的价值。我们只有正确认识到信赖保护原则的现实价值，才能将其更好地引入我国，发挥出其强大的保护功能。

（一）有利于保护行政相对人的合法权益

信赖保护原则基于保护相对人的信赖利益而产生，要求行政机关维护法律的安定性，不得对做出的行政行为随意变更，这样相对人因对公权力的信赖产生的信赖利益才能得到保障。这是行政法其他基本原则的现实要求，为行政执法提供了指导，实现依法行政、合理行政。司法者在处理案件维护公共利益的同时，也更加重视了个人利益，充分衡量公共利益与个体利益，有利于切实保障相对人的合法利益。③ （二）有利于建设“诚信政府”

信赖保护原则有利于缓和行政机关和相对人之间的矛盾，有利于稳定社会秩序，有利于和谐社会的构建。国家管理社会生活的方方面面，要想治理好就必须树立起政府权威，使人民愿意信赖政府。政府对自己做出的行为要负责，不能言而无信侵害公民的合法权益。信赖保护原则保护相对人因信赖公权力而产生的信赖利益，用法律救济的途径保护既得权益。政府要做到有诚信，就需要行政机关对自身严格要求，迫使行政机关行使权力时本着为人民服务的态度，法律赋予其权力是为了保护权利。④行政机关与相对人之间应是和谐共生的关系，行政机关应做到让人民相信自己，赢得人民的信任。只有做到彼此信任，政府才能树立起权威，以实现实质法治，更好地建设诚信政府。

（三）有利于塑造“责任政府”

政府要保护人民的合法权益，就要对人民负责，行政机关如果做了合法或不合理的行政行为，不能逃避责任。行政机关要做到依法行政、合理行政。信赖保护原则限制了行政机关的自由裁量权，行政机关不得随意变更已做出的行政行为，如果不得不变更行政行为而给行政相对人造成损害，必须赔偿或补偿行政相对人的利益损失，以此逐渐减少乃至杜绝行政机关做出不合法或者不合理的行政行为。行政机关做到对人民负责，有权必有责、违法受追究，这样才能树立起权威性和产生公信力，促使我国行政活动实现实质法治。只有建立起责任政府，公民的合法权利才会得到真正保障。

三、信赖保护原则的具体适用

（一）信赖保护原则在抽象行政行为上的适用

信赖保护原则并不是一开始就适用到抽象行政行为中，随着信赖保护原则的不断发展，其适用范围才渐渐拓展到了抽象行政行为。因为适用时间较晚，所以信赖保护原则在抽象行政行为领域的适用表现形式相对较少，其适用表现形式一般主要体现在不溯及既往方面。法不溯及既往是有利于保护公民的合法权益，它也体现了法律的安定性。法不溯及既往，行政相对人的既得权益就不会轻易受到侵害。行政机关在确需变更抽象行政行为时，对以往的事件应保证不发生溯及力，否则就要赔偿或补偿相对人的损失。如果抽象行政行为随意发生溯及既往的效力，法律的安定性将会得不到保障，政府的公信力和权威性也会减弱甚至丧失。信赖保护原则在抽象行政行为中也无法适用。不溯及既往，要求行政机关本着诚实信用的精神。

（二）信赖保护原则在具体行政行为中的适用

由于信赖保护原则在最初得到适用时就主要适用于具体行政行为，所以其对具体行政行为有较多的适用方式，而在众多适用方式中主要是限制行政机关随意变更行政行为。虽然现在民主法治进程不断推进，但行政机关在行使自由裁量权时依然存在不合理甚至不合法的情况，这些需要信赖保护原则来加以限制。在具体行政行为做出后，其并不是只对行政相对人具有约束力，行政机关也要受其约束，对做出的行政行为负责。但已做出的行政行为并不是绝对禁止变更的，其可以于事后被撤销或废止。至于具体行政行为在哪些情况下可以被行政主体撤销或者废止，这些都涉及了具体行政行为的确定力问题。具体行政行为的确定力包括形式确定力和实质确定力。形式确定力表现为对行政相对人的效力，要想变更行政行为，行政相对人必须在法定期间内提出请求。而实质确定力系针对行政机关来说的，也是信赖保护原则对具体行政行为的主要适用方式，这表现在行政机关在做出具体行政行为后，便不能随意做出变更，只有在因维护重大公共利益而不得已的情况下才能撤销或废止。行政行为并不是绝对不能在做出行政行为后自行撤销或废止，而是要严格限制这种情况，信赖利益受到保护的程度是与该行政行为涉及相对人的利益的重要性成正比的，涉及的利益越重要，就越要限制对该行为变更。

（三）信赖保护原则在事实行政行为中的适用

事实行政行为指的是行政主体做出的不以产生特定的法律效果而以事实效果为目的的行政行为。总体来说，信赖保护原则适用到事实行政行为中时间较晚，适用形式也相对较少，主要表现在行政指导行为中。行政指导是指行政主体不以强制性的手段对公民、法人或者其他组织，协助和指导行政相对人实施或不实施某种行为，以达到行政目的的指导性行为。行政指导也是现实生活中行政机关实施行政管理活动的一种常见的手段。行政指导行为虽然不具有强制性，但它在实施过程中也会使公民对其产生信赖，如果行政机关的行政指导行为存在不合理或不合法情况，抑或是因为重大过错给公民生产、生活造成损失，行政机关也得赔偿或补偿公民的损失。⑤

四、信赖保护原则在我国的现状和完善机制

（一）现状

在我国，因为长期以来受传统权力至上思想的影响，国家行政机关总是更重视公共利益，个人利益长期被忽视而得不到真正保护，当个人利益与公共利益发生冲突时，国家一向会因保护公共利益而牺牲个人利益，信赖保护问题在我国基本不存在。直到20世纪末，我国对信赖保护的研究还非常少。随着我国建设法治国家和民主国家步伐的加快，公民法律意识和权利意识的提高，政府为树立威信、保护公民权利，先后出台了一些法律法规，而这些法律法规都多少体现了信赖保护原则。随着社会的不断发展和进步，我国对信赖保护原则越来越予以重视。

国务院在2004年3月22日颁发的《全面推进依法行政实施纲要》，它体现了有限的信赖利益保护的精神。现在法律要求行政机关做到合法行政、合理行政，保证行政机关有权必有责、违法受追究。这些方面的规定也体现了信赖保护原则在约束行政机关行为的重要性，这对于行政信赖保护原则的确立是一个积极的推动，也说明政府已经认识到保护信赖利益的重要性。我国《行政许可法》在立法上第一次体现了信赖保护原则，这对于信赖保护原则在我国明确确立具有重要推动作用。该法第八条第二款规定：“为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”这正体现出了信赖保护原则对相对人信赖利益保护的精神。2014年新修订的《行政诉讼法》修改后的行诉法当中许多新规定的内容更加保障了当事人的起诉权利，扩大了行政案件的受案范围，对行政机关做出了更多约束。如修订后的行诉法第三条规定：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关的相应的工作人员出庭。”这条首次规定了被诉行政机关负责人应出庭应诉，有利于解决以前的告官不见官的难题。这是对我国行政复议制度的完善，解决现实中复议机关的拖延问题，保障相对人的复议请求得到快速和高效的解决。

虽然《行政许可法》中的许多规定都体现出了信赖保护原则，新修订的《行政诉讼法》也更多体现了信赖保护原则的精神，但这还远远不够，我国在立法方面对信赖保护原则的确立还急需完善。信赖保护原则的价值对于今天要建设诚信政府、服务型政府的我国来说作用巨大。虽然信赖保护原则近年已越来越受到重视和快速发展，但由于信赖保护原则在我国的研究起步较晚，还有很多不完善之处，信赖保护原则在我国的发展之路依然任重而道远。

（二）信赖保护原则的完善机制

1.制定《行政程序法》，将行政信赖保护原则确立为一项基本原则

要使信赖保护原则在实践中得到更好适用，就必须用法律来保障，另外还要建立起信赖保护相关制度。现如今许多国家在立法上已将信赖保护原则上升到了非常重要的地位，而信赖保护原则在我国立法上仅在《行政许可法》中有所规定。另外，信赖保护原则在我国的适用范围还很狭窄，有些行政行为没有纳入其中，如行政指导、行政合同等。值得一提的是，很多国家和地区如德国和我国台湾地区，它们大都通过制定《行政程序法》对信赖保护原则进行了较为细致的规定，包括信赖保护原则在哪些情况下得以适用，还有信赖保护原则的一些保护方式等等。这些具体规定为信赖保护原则的具体有效适用提供了明确的法律依据。只有借助法律来为其保驾护航，信赖保护原则才能得到更好的适用。所以，我国应尽快制定出《行政程序法》并将信赖保护原则确立为行政法上的一项基本原则，这为行政机关开展行政活动的约束提供了法律依据。还要在《行政程序法》分则中详细规定信赖保护原则的具体适用规则，保证信赖保护原则在实践中得以有效适用。对信赖保护原则详细规定可以促进《行政程序法》的完善，也是我国对信赖保护原则研究的进步。另外，信赖保护原则行政信赖保护原则不应只停留在理论上，还应该应用到实践当中去，在实践中对其进行完善。应将信赖保护原则普遍适用于公法领域，还应适用到所有的行政行为中，加快我国民主法治的进程。

此外，还要制定《国家补偿法》，完善《国家赔偿法》。只有完善行政赔偿和行政补偿机制，才能当出现行政机关的行政行为侵害相对人的合法权益时，相对人请求赔偿自己的损失拥有法律依据。国家通过这两部法律规定了行政赔偿和行政补偿的相应机制和程序。目前，在我国的《国家赔偿法》中对行政赔偿做出了规定，使得相对人在现实中请求赔偿有法律依据。但我国现在还没有一部统一的《行政补偿法》，因此在现实实践中，行政相对人很难顺利获得行政补偿。行政补偿制度要成为一种健全的制度，一方面是明确补偿标准，另一方面是完善行政补偿的程序。⑥因此有必要尽快制定出《国家补偿法》，以保障相对人的信赖利益。

2.通过行政途径完善

首先，在行政立法方面应当贯彻不溯及既往原则。在新法制定颁行之后，对相对人以前产生的信赖利益一般是应禁止适用的。如果确因维护重大公共利益而必须溯及既往时，必须赔偿或补偿相对人因此遭受的损失。其次，构建公开、透明信息化政务平台。公民应该享有信息的知情权，行政机关应改变关门独自进行行政活动的做法，那样会使公民没有任何的知情权和参与感。⑦行政机关在实施行政管理过程中应将可以向公众公开的信息及时公开，便于民众对行政活动的了解和提出建议，加强行政机关和公民之间的合作，这是建设廉洁、高效和服务型政府的重要途径。再次，要完善我国的行政复议制度。行政复议是除了行政诉讼外相对人保护自己合法权益的一条重要途径，这可以纠正行政机关合法或不合理的行政行为，防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，对行政机关行使公权力起到一定的监督作用。严格行政复议程序，规范行政复议机关的职责，使行政相对人通过行政复议使自己的信赖损失获得救济，以此保护自己的合法权益。在行政相对人提出行政复议后，复议机关经审查后认为该信赖利益是值得保护的，应当宣布行政机关做出的行政行为是不合法或不合理的，责令行政机关改正或赔偿损失。

3.通过司法途径解决

司法救济作为相对人主张权益的最后一道屏障，对相对人权利的保护至关重要。因此有必要在司法方面进行完善。

首先，建立行政判例制度。为了保护信赖保护原则得以有效适用，一些国家建立了行政判例制度来保障信赖保护原则。在具体案件审判中，法官往往需要使用自由裁量权。因而要保证法律适用的公平，我国应当建立行政判例制度，规范法院的自由裁量权。其次，对有关的规范性文件及行政权进行监督。司法机关在受理案件时应对行政机关依据的相关规范性文件进行审查，确保其没有溯及既往。此外，司法机关要能动司法，对行政机关随意变更、撤销决定以及不信守承诺等行为进行监督，对行政权进行规制，保障信赖保护原则得到更好的适用。

五、结语

信赖保护原则在追求民主、公平、法治的今天日益重要，对行政机关实现实质法治起着不可替代的作用。当今社会，政府权威普遍面临挑战，塑造诚信政府、提高公信力，是各个国家面临的一个巨大考验。信赖保护原则在一些发达国家和地区尤其是西方国家已趋于完善，我国应加快在立法、行政和司法等方面完善信赖保护原则，结合我国的实际情况对信赖保护原则加以适用，学习和借鉴一些国家有益的经验。尽快建立和完善信赖保护制度，这对于促进我国民主法治社会建设，构建和谐社会具有重要作用。

注释：

①姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2005：70 .

②应松年.当代中国行政法[M].北京：中国法制出版社，2000：52.

③孙彩凤，王红丽.论行政信赖保护原则[J].连云港职业技术学院学报，2007（01）.

④杨海坤.行政信赖保护原则与人权保障[J].南京晓庄学院学报，2007（04）.

⑤安合红.论行政法上的信赖保护原则[J].当代法学，2009（27）.

⑥张艳.论我国行政信赖保护原则的适用及完善[J].经济与法，2013（04）.

⑦唐汇西.论行政法上信赖保护的实现[[J].江海学刊，2010（05）.

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[5]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2011.

[6]应松年主编.行政程序法汇编[M].北京：中国法制出版社，2004.

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[16]杨海坤.行政信赖原则与人权保障[J].南京晓庄学院学报，2007（04）.

责任编辑：张丽