绿色化转型与法治创新

朱德明

当前，中国经济进入了速度变化、结构优化、动力转换的发展新常态，同时，资源环境要素进入瓶颈凸显期、环保公共需求进入快速增长期，“环境承载能力已经达到或接近上限，必须推动形成绿色低碳循环发展新方式”成为2014年底中央经济工作会议分析的新常态之一。

生态失衡：粗放增长带来的环境资源成本

经济生态失调。目前，传统经济发展方式比较单一，盲目追求增长数量，推行高消耗、奢侈浪费、粗放经营、大灌大排的粗放经营方式，经济增长以牺牲环境质量、延期环境消费、降低资源利用效率为昂贵代价，忽视提高经济发展的质量、效率和效益。即使是经济发达的江苏省，14类重污染行业总产值占工业总产值的比重达到60%以上，重化工业重点建设项目占整个工业的七成。由于处于工业化中期和国际产业链低端，产业结构总体还存在着零散化、低度化和同构化特征，产业系统的生态机能短缺，低碳产业比例过低，还原产业发展严重不足，导致发展方式不可持续。

环境生态失衡。据环保部《2014年环境状况公报》，2013年我国十大水系国控断面中，劣Ⅴ类水质的断面比例达到9.0%，监测营养状态的61个湖泊（水库）中，富营养状态的占27.8%，在4778个地下水监测点位中，较差和极差水质的监测点比例为59.6%。常规污染物排放量居高不下，新的污染问题接踵而至，形成复合型污染。依据新《环境空气质量标准》（GB 3095-2012）评价，74个新标准监测实施第一阶段城市环境空气质量达标城市比例仅为4.1%，其他256个城市执行空气质量旧标准，达标城市比例为69.5%。2013年，全国先后有30个省份遭受雾霾天气侵袭，1月雾霾覆盖范围涉及了17个省市自治区四分之一的国土面积，影响人口约6亿;10月末东北地区发生大规模雾霾，12月全国陆续有25个省市、100多座城市不同程度出现雾霾，覆盖了将近一半的国土。此外，生态失调、生态失衡现象日益突出，湿地面积缩小，河道淤塞，自然灾害频发，水土流失，耕地面积减少，地下水过量开采，生物多样性衰退等问题也日益突出。

社会生态失真。社会运行管理结构性缺失，带来环境矛盾冲突增加，环境应急事件层出不穷，社会失序和社会失控风险上升。生活垃圾焚烧项目到处受阻。2013年江苏环保部门共受理群众环境诉求84822件（次），接报突发环境事件相关信息125起。公众参与、生态环境道德的价值核心体系没有建立、人与自然不和谐等带来自然生态的破坏。各类环境信息的公开程度不高，公众的参与意识与权利意识薄弱，造成公众参与的范围与规模都非常有限，难以有效地监督和制约政府的决策行为。受考核、评比、责任追究等外部不良干预影响，环保数据虚报、瞒报、伪造、篡改环境监测数据的现象时有发生，特别是那些与民生福祉密切相关的监测数据让人觉得不够真实，环境监测结果与人们主观感受的矛盾凸显，危及政府部门环境监测的权威性和公信力。

文化生态失范。为实现财富的聚敛而高度攫取环境资源，不仅给生态环境带来更加严重的灾难，更带来人与自然关系在文化上的偏差和沦丧，难以走出人类中心主义的怪圈，人们对GDP盲目追求，人的私欲日益膨胀，个人主义、本位主义泛滥，利己主义盛行，为实现自我价值，可以对环境随意侵犯，人性被严重扭曲。企业生态意识、生态责任感与生态自觉缺失。公众更多地把生态建设和环境保护的责任归于政府与企业，没有意识到自己的生活与消费方式对资源、环境的影响，不少人追求舒适的生活，过度消费，超前消费，偏好一次性用品。

制度生态失管。目前对环境污染行为的处罚设置普遍过轻、惩罚性不足、制约力不够，环境执法成本高、守法成本高、违法成本低，某些违法者无所忌惮，某些处罚甚至还使受处罚者有利可图。2014年，江苏环保部门共立案查处违法企业5403起，立案侦查环境污染案件139起，抓获涉嫌人414人;江苏省高级人民法院公开审理泰兴6家化工企业因污染被判令民事赔偿1.6亿余元。生态管理的缺陷，法律责任过轻的缺陷，执行成本过高，致使环境污染行为肆意践踏他人环境和生存权利。

生态文明：绿色化的目标导向

在经济新常态下，要更加重视环境保护，在经济增速换挡期不但不能放松环境保护的要求，而且要强化相关目标，倒逼经济绿色化转型。2015年中共中央政治局通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出了“新五化”的建设目标，其中，绿色化是新增的目标，也是凝聚了生态文明建设共识的重点。绿色化内涵是创新促进环境与经济社会协调发展的深层次制度，按照“五位一体”的要求，对经济、政治、文化和社会等领域提出生态环境保护改革的具体要求，使这些对生态环境具有重要影响的领域都向着资源节约和环境友好的方向进行优化和转变，最终实现改善环境质量、增进人民福祉的目的。

生态文明。生态文明的确立，摆正了人与自然生态的关系，使人类改造、利用的经济活动成为既获利于自然生态又还利于自然生态、既改造自然环境又保护自然环境这样一种协调、和谐、互惠和共荣的双向性活动。把人类发展建设的目标由物质文明自觉地调整到物质文明、精神文明和生态文明的耦合上来，是对传统文明发展模式的纠偏，是社会发展方向的根本转变。生态文明建设的目标调整，将人对自然环境的刚性索取导向人类与自然环境的双向弹性供求，将人类的生存和发展、环境的保护和自身的发展融为一体，将经济建设、城乡建设、环境建设协调同步，从根本上克服传统发展模式的偏向性和功利性取向，是摆脱生态环境危机，走出困境的新思维。

绿色发展。绿色发展是科学发展的题中应有之义，是推进生态文明建设的重要保障。当前，世界经济复杂多变，多极化和全球化继续发展，经济发展中不确定、不稳定、不安全的因素日益增多，各国都在积极寻找新的发展路径，抢占新的发展制高点和主动权，“绿色新政”、“绿色繁荣”应运而生。可以预见，谁先实施跨越式的绿色发展战略，谁就主导了世界经济的格局。谁先调整产业结构、转变经济增长方式，谁就能尽快实现由传统工业文明向生态工业文明的转型。

核心内涵。生态文明顺应了人民群众改善环境的新期盼。以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展为目标，坚持“环保优先”、“节约优先”方针，坚持污染防治与生态建设并重，增强生态意识，推进重大工程，创新体制机制，着力构建资源节约型与环境友好型社会，加快形成符合生态文明要求的生产方式、生活方式和消费模式，走出一条经济又好又快发展、人民生活富裕、生态环境良好、社会文明进步、人与自然和谐相处的绿色发展之路。

长期路径。中国的发展转型是经济社会与资源环境的综合转型，绿色转型的任务就是使常规经济社会转型的进程绿色化。要抓好最佳机遇期，制定未来10～20年的绿色转型路线图，包括大气、水、土壤等环境质量改善的路线图和时间表，尽早迎来环境质量全面改善的转折点，为建设“蓝天常在、青山常在、绿水常在”的美丽中国而努力。

法治创新：绿色化转型的制度保障

绿色化转型关键是将生态文明的理念融入现代化建设各个方面和全过程，用严格的法律制度保护生态环境，加强制度设计的科学合理性，提高社会、政府、企业三方面的力量和社会各界的认识和参与水平，提高制度效益，降低制度的执行成本，控制生态危机或生态污染引发社会冲突的风险。

以强化监管执法为重点的环境法治体系。建立国家环境保护法规制度、管理体制和运行机制。将生态文明建设中关于生态环境保护的要求以及相关配套的体制、机制和政策固化到法律文本中;对民法、经济法、刑法、行政法等进行“生态化”改造，将生态系统管理的基本准则贯穿于每部单独的法律之中。坚持铁腕执法、铁面问责，在全社会树立对污染环境、破坏生态行为的“零容忍”观念，实施按日计罚、查封扣押、限产停产等强制措施，严厉打击违法行为。推动环境司法，加强行政执法和刑事司法的有效衔接，推进环境公益诉讼。

以简化审批为重点的行政监管体系。进一步优化审批程序，提高审批效率。大刀阔斧地简政放权，进一步下放行政审批权限，加强事中事后监管，确保放得彻底、接得平滑、管得到位。权力清单、审批清单、责任清单全部公开。改革环境影响评价制度和“三同时”制度，做好与排污许可制度的衔接。严格试生产核准，实施项目建设的全过程环保管理，确保建设项目环评执行率、环保“三同时”执行率。推进建设项目“入园进区”，进一步提高化工、涉重金属等重点防控行业环境准入门槛。

以生态红线为边界的环境管理体系。加强生态空间管制，严守“生态红线”，坚持在保护中发展、在发展中保护。通过环境保护优化发展，实行差别化的区域开发和环境管理政策，逐步形成主体功能区定位清晰和人口、经济、资源、环境相协调的城乡建设和国土开发格局，全面推动区域协调发展。制定实施重要生态功能区生态补偿办法，加大对限制开发、禁止开发区域的补偿力度，选择国家级自然保护区进行试点，逐步建立生态保护转移支付制度。

以激励刺激为动力的环境政策体系。要完善激励约束机制，深化环境资源价格改革，积极推进排污权有偿取得和交易试点，积极推行环境污染责任保险试点，充分发挥经济政策的调控和引导作用。构建绿色金融体系，为绿色转型提供金融支持。根据污染者付费原则对污染物排放征收环境税，实行差别化环境价费政策，形成能够反映环境稀缺程度、供求关系和污染治理成本的环境价格机制。推进环境污染治理第三方运营，推动专业化提高、产业化发展。环境基础设施的建设运营鼓励公私合作模式，降低投资成本，提高运营绩效。

以公众参与为途径的社会管理体系。公众参与有利于克服和弥补市场调节和政府调节在环保领域的缺陷，有利于排除环境侵害、处理环境纠纷。借鉴国际上公众参与环保的经验和多方共治的模式，完善公众参与和信息公开相关制度。要注重创设更好的参与渠道，提升社会力量在生态环保中作用，挖沟筑渠，引导和培育各类环保社会组织有序发展，反映公众环境诉求，保护合法权益。相关部门要完善信息公开形式，创新信息公开手段，及时公开环境质量、突发环境事件以及环境行政许可等信息。重点排污单位也应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，接受社会监督。

以环境道德为核心的生态文化体系。加强生态文化理论研究，注重在实践中培育生态认知并提升为生态文化理论。编写富有地方特色的生态文明建设通俗教材，鼓励创作反映生态内涵的影视音乐作品、科普读物，大力开发生态文化精品和经典文库，把生态文明有关知识和课程纳入国民教育体系。从社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德等方面入手，制定生态文明建设道德规范，提高公民生态道德素质，形成生态文明社会新风尚。把节约文化、环境道德纳入社会运行的公序良俗，改变人们的生活方式和行为模式。弘扬绿色文化，加强绿色文化建设，以宣传倡导绿色消费为切入点，引导公众力戒奢侈浪费，自觉选择节约环保、低碳排放的绿色消费模式，推动绿色生产、绿色流通的发展。

以责任审计为手段的考核评价体系。开展重点区域地方政府的环境审计，严格监督考核，把环境保护各项指标纳入全面建设小康社会、科学发展评价、市县党政主要领导干部实绩考核之中。建立经济社会发展绿色评估制度改革，破解资源环境约束，提高发展质量，通过调整“指挥棒”修正“政绩观”。加强国家对地方政府环境保护绩效的监督，将环境质量作为地方政府政绩考核的重要指标，对未完成目标任务的地方和企业集团，严格执行项目“区域限批”和“行业限批”。加强自然资源资产评估，建立自然资源资产核算体系和负债表。

（作者系江苏省环保厅政法处处长，管理学博士）

责任编辑：黄 杰