“权力清单”的三个挑战

祁凡骅

“权力清单”，是指政府及其部门在对其所行使的公共权力进行全面梳理的基础上，将职权目录、法律依据、运行程序等以图表或文字的形式列举出来，向社会公开明示，并依此作为政府及工作部门行政行为的规范。

2014年，“权力清单”制度在中国的展开呈现出了“中央垂范、地方跟随”的局面。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，推动地方各级政府及其工作部门“权力清单”制度，依法公开权力运行流程。“权力清单”成为各级政府治理变革的首选工具。

“权力清单”制度的推行，开启了中国政府治理现代化的征程，但政府治理现代化的征程不会是坦途一片，必然会遇到各种各样的挑战。其中最需要担心的是，如何避免“权力清单”单兵推进，其他领域迟疑滞后，进而造成“权力清单”制度效果不及预期，甚至落入传统变革的窠臼。解决这一问题的关键是消除治理的非协同性。与“权力清单”制度密切关联的协同性挑战主要来自三个方面：

一、政治与行政的协同性

在中国，政治与行政是分不开的。中国共产党的各级领导同时也领导各级政府的整体工作。政府的行政首脑通常也是党的领导集体的一员。政府系统改革措施必定是党的领导集体一致的决策。因此，在战略层面，政治与行政很容易达成协同。但是在微观运行层面，政治系统和行政系统并不是总能做到协同一致。党有党的独立机构体系和运行机制。党通过党组织和党员个体来实现政治领导。行政通过行政官僚系统来推进各项政策，实现对公共事务的管理。行政机构实施“权力清单”，做到清单之外无权力。而党的机构没有“权力清单”，党的领导通过党组织和党员实现全覆盖。党的组织和行政组织在这点上就没有达到协同。政府推崇“法无授权不可为”，而党的组织又主要是靠文件来部署、落实各项工作的。在中国的政治文化中，政治高于行政，政治事项必然优先于行政事项，行政须为政治让路。尽管文件的规范程度常常无法与法律齐肩，但党的文件权威高于行政法规的权威。当党的文件要求与法律的规范不一致时，冲突自然而生。在我国，党的强大政治动员能力是我们独特的政治优势，同时也是行政变革的强力后盾。但政治治理与政府治理运行方式的协同性，会直接决定“权力清单”制度的执行深度。

二、政府系统层级间的协同性

“权力清单”制度的成功实施有赖于政府整体性的协同与努力。目前，行政层级间存在两个协同性问题：

一是如何激励地方政府效仿中央政府，大幅度地消减行政审批权力。今年，中央做了率先垂范，树立了良好的标杆。而地方政府有争先的，也有观望的。目前，与中央政府“权力清单”精神一致的省级“权力清单”数量有限，全面推进的仅有浙江和安徽两个省份，并且浙江的“权力清单”与中央政府的理念并不完全合拍，其“权力清单”中还保留了大量的非行政许可审批权。上海自贸区的负面“权力清单”具有示范意义，但整个上海市的“权力清单”还在酝酿之中。其他的省份还处于观望阶段。这说明，对政府自身的权力进行消减，做起来是有难度的。政治上与中央保持一致，这是约束地方的一项因素，其他的激励因素呢？

二是如何保障各级政府的公务人员能够从过去的审批管理模式，转换为现代的服务治理模式。以“权力清单”为代表的政府治理模式的转变，不是为了削弱政府，而是为了政府更为有效。政府需要从过去的划桨转为掌舵，从过去的管理转为服务，去重新规范市场。其行为方式、办事流程、绩效评价机制都要随之变化。这种变化看似轻松实则是巨大的跨越。这对广大公务人员提出了新的能力要求，不得不说是一种巨大的挑战。假如公务人员的能力不能适应政府变革的要求，那么，政府整体的治理能力也会受到掣肘。所以，公务人员能力与政府治理模式的协同性也必须引起决策部门的充分重视。

三、政府与社会的协同性

“权力清单”模式变革的核心是政府与市场关系，是政府缩权及对市场扩权的变化，这一变化是21世纪国际治理变迁的潮流之一。公共事务的治理从政府唯一中心变为政府、非营利组织、民众、企业等多中心。政府与社会主体的关系由原来的管辖与被管辖关系转为平等共治的伙伴关系。政府权力收缩之后，其让渡出的权力空间会被非营利组织、企业、民众所分享。特别是非营利组织、自治组织将在市场规范和公共事务管理中扮演重要的角色。但非营利组织在我国的发展才刚刚起步，自身的管理都不够成熟，更遑论承担公共事务管理的责任了。中国的事业单位改革将会促使现在的一部分事业单位转化为非营利组织，能充实和壮大非营利组织的队伍。但是，事业单位原来是行政机关化的运作与管理体制，将在多大程度上能够成功转化为非营利组织仍然需要等待与观察，目前还无法担当起协调市场、规范市场、服务市场的功能。假如市场秩序出现了紊乱，民众可能延续传统的思维，希望政府更多地干预以解决燃眉之急。这时候体制的恢复机制就会发动，治理模式也会出现反复。所以，我们应当认识到政府放权之后，社会和市场的自治能力有一个培育和发展的过程，双方不是无缝衔接，是非协同的。如何安然渡过这一非协同期，对“权力清单”制度的成功落实同样是一个不可忽视的考验。

总之，新的一届中央政府将“权力清单”制度作为政府治理改革的突破口，重新厘定政府和市场之间的关系，给社会和市场更多的空间，激发市场创新增长的活力。这一治理工具的选择，打破了过去行政审批权力事项边减边增的无限重复循环，推动了政府治理模式向服务型政府的转变。在这一转变过程中，只要耐心处理好政治与行政、行政层级之间、政府与社会这三个协同性问题，通过协同治理、整体性政府来深化“权力清单”制度所着力的变革，一幅透明政府、责任政府、法治政府、有效政府的“国画”正在向世界徐徐展开。

（摘自《改革内参》）