建国以来社会主义法制建设的探索与思考

摘 要：改革开放以来，社会主义法制建设得到了迅速发展，无论是在立法、司法还是在依法行政以及法制宣传教育等方面都取得了重大成就。其基本经验和现实启示主要包括：更加重视法制建设在社会主义现代化进程中的重要战略地位，坚持和加强党对政法工作的领导，明确社会主义法制建设必须紧紧围绕党和国家的中心工作并服务大局，努力提高全民族的法治意识，不断加强社会主义法治文化建设。

关 键 词：法制建设；依法治国；依法行政；法治文化

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）11-0032-08

收稿日期：2015-06-20

作者简介：陶厚勇，男，安徽滁州人，复旦大学中国共产党革命精神与文化资源研究中心研究人员，复旦大学马克思主义学院博士研究生，研究方向为党史党建、马克思主义中国化。

基金项目：本文系教育部人文社会科学研究专项任务项目——中国特色社会主义理论体系研究“中国梦与坚定理想信念研究”的阶段性成果，项目编号：14JD710059。

法制是人类社会所创造的最重要的文明成果之一，在经济社会发展中发挥着不可替代的作用。新中国成立后尤其是改革开放以来，党和政府在领导人民探索社会主义法制建设的道路上进行了有益探索，取得了丰硕的成果。总结建国以来社会主义法制建设方面的经验和教训，对于贯彻落实“四个全面”战略布局、推进国家治理能力现代化有着重要的启示意义。

一、建国以来社会主义法制建设的

成就及经验总结

（一）1949-1978年：新中国法制建设的有益探索及其曲折历程

建国之初，党在领导人民努力恢复和发展经济、改造社会、巩固政权的同时，非常重视民主与法制建设。毛泽东同志认为，法制建设具有“维护革命秩序，保护劳动人民利益，保护社会主义经济基础，保护生产力的”[1]的重要作用。建国初期的前七年，我们主要仿效苏联的做法来开展我国的法制创建工作。首先，立法工作方面。在毛澤东同志的亲自主持和参与下，于1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一次全体会议制定并颁布了发挥临时宪法作用的《共同纲领》，使“人民民主”和“人民主权”原则得到了体现，也为社会主义法制建设奠定了立法原则基础。在这一原则的指导下，《中华人民共和国土地改革法》《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国惩治反革命条例》《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》《中华人民共和国工会法》等一系列重要的法律、法令相继出台，对于促进国民经济的恢复和发展、维护社会秩序、巩固人民政权发挥了重要作用。而1954年9月颁布的《中华人民共和国宪法》是新中国第一部宪法，这部宪法的颁布和实施是这一时期我国法制建设的标志性成果，是我国法制建设史上的里程碑。对于这部宪法，毛泽东同志给予了很高的评价：“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来……就可以提高全国人民的积极性”。[2]此后，我国又相继颁布和实施了一系列有关国家制度和国家机构的重要法律、法令，如《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法以及地方各级人民代表大会组织法》等。为适应大规模经济建设的需要，党和政府还制定了一批经济法和行政法规，使新中国的法律体系初具规模。同时，刑法、民法等重要法律的起草工作也在着手进行中。其次，司法工作方面。从1952年起，党和政府在全国范围内开展了司法改革运动，对从中央到地方的各级司法机构进行了改组和重建：在中央设立最高人民法院、最高人民检察署和司法部，在地方改组或新建各级人民法院、各级人民检察署。一个较为完整的司法体系得以初步形成。为了加强对政法工作的领导，党和政府还着力对法律工作者队伍进行了思想、政治和组织上的改造与整顿，目的是把不合格者从法律工作队伍中清除出去。与此同时，新中国的律师制度、公证制度、公安制度也相继建立起来。再次，党不仅重视法律制度的制定和颁布，而且重视法律制度的贯彻执行。例如：对于党内存在的贪污腐败现象，毛泽东同志强调要运用法律的手段加以严肃惩处。在这一思想指导下，将犯有严重贪污罪的刘青山、张子善绳之以法，充分彰显了法制的威力。

总之，这一时期我国的社会主义法制建设初具成效，为当代中国政治制度基本格局的形成，为顺利开展社会主义革命和社会主义工业化建设起到了很好的保障作用。但这一时期的法制建设也存在一定的局限性，即传统的“人治”思想尚未完全清除，对法制建设产生了潜在的消极影响；社会主义法制建设的规律性尚处在初步探索中，法制建设经验尚显不足；相关人才比较匮乏，法制队伍建设跟不上形势发展的需要，等等。

1956年底，为适应即将到来的大规模的社会主义建设的需要，党的八大报告指出：“我们目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手制定比较完备的法律，健全我们国家的法制”。[3]然而，这一正确思想并没有在其后的法制建设实践中得到真正的贯彻落实，此后，我国的社会主义法制建设经历了一段曲折的历程。

（二）改革开放新时期，社会主义法制建设得到恢复和迅速发展

改革开放后，面对全面拨乱反正和建设社会主义现代化事业的艰巨任务，邓小平同志一再强调要集中精力加强法制建设，加快立法步伐，“有比没有好，快搞比慢搞好”。[4]依其进展情况，这一时期的法制建设进程可以划分为三个阶段：

第一阶段（1978-1982年），在全面拨乱反正的过程中，社会主义法制建设得到了恢复和初步发展，形成了新时期法制建设的第一个高潮。主要体现在三个方面：首先，改革开放伊始，开展了大规模的立法工作。仅在1979年7月召开的全国人大五届二次会议上，就有包括《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等在内的七部重要法律得到审议和通过。对此，邓小平同志深有感慨地指出：“在一次会议上通过这样多的重要法律，这在我国社会主义立法史上还是第一次”。[5]在四年多的时间里，我国共制定了“39部法律和有关法律问题的决议”。[6]此外，各省、市、自治区人大还制定了一些地方性法规。其次，公安、司法机关得到恢复和重建。1978年3月，全国人大五届一次会议决定重新建立检察机关，同年6月1日最高人民检察院正式办公。1979年9月，五届全国人大常委会第十一次会议决定重建司法部。司法部组建后，地方各级司法机关也相继组建起来，司法工作得以恢复。在此基础上，1980年1月，中央政法委员会恢复成立。1983年，国家安全部成立。上述机构的日益健全为社会主义法制的实施提供了重要的组织保障。再次，平反冤假错案工作顺利完成。平反冤假错案，妥善解决历史遗留问题，是改革开放新时期法制建设的一项重要任务。经过艰苦细致的工作，到1982年底，大规模的平反冤假错案工作基本结束。全国共平反纠正了约300万名干部的冤假错案。平反冤假错案工作的顺利完成，充分彰显了社会主义法制的威力，使人们重新树立起对法制的信心。

第二阶段（1982-1997年），社会主义法制建设发展迅速。伴随着社会主义经济体制改革的全面展开，这一时期的法制建设也得到了迅速发展，突出表现在两个方面：首先，在立法工作方面。1982年12月，中华人民共和国第四部宪法（简称“八二宪法”）在第五届全国人大第五次会议上正式通过并颁布，这部宪法的颁布和实施，是新中国法制建设史上又一个重要的里程碑，奠定了新时期我国法制建设大厦的根基，对新时期法制建设的迅速发展起到了极大的推动作用。随着社会主义商品经济的发展和社会主义市场经济体制改革目标的确立，这部宪法又分别于1988年和1993年经历了两次具有重要意义的修订：不但从法律制度上确立了私有制经济的合法性，肯定了土地可以依法实行转让的制度，而且把发展社会主义市场經济等以根本大法的形式固定下来。同时，还新制定了一批重要法律，如《中华人民共和国经济合同法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国香港特别行政区基本法》《反分裂国家法》等等，涉及到经济、政治、文化、科技教育、外交等各个方面。这一时期立法工作的快速发展使中国特色社会主义法律体系得以初步形成。其次，在法制宣传教育工作方面。为适应社会主义现代化建设事业的需要，从1985年起，在全国广大城乡开展了普法教育活动，对与人民群众关系密切的各项重要法律进行了广泛深入的宣传。这一期间完成了两个五年普法规划，有数亿人学习了相关的法律知识，调动了广大人民群众学法、用法的积极性。不仅如此，从1994年起，党中央开始在中南海举办专门的法制讲座，中央领导同志带头参加，以带动全党和全社会形成自觉学法、用法，增强法制意识的良好风气。

第三阶段（1997-至今），社会主义法制建设继续发展并逐渐走向成熟。随着社会主义市场经济的逐步发展，社会主义法制建设继续向前推进。首先，党的十五大报告明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的科学命题，并对其内涵进行了概括。两年后，在九届人大二次会议上又以宪法修正案（这次修改是对“八二宪法”的第三次修改）的形式将这一治国方略正式写入宪法。依法治国基本方略的确立标志着从“人治”到法治的历史性跨越。到2010年，一个包括230多项法律、690多项行政法规、8600多项地方性法规的中国特色社会主义法律体系基本形成。这一体系的形成为确保人们在社会生活的各个方面做到“有法可依”奠定了坚实基础。其次，在执法和司法方面，根据党的十五大报告提出的“依法行政，严格执法”的要求，全国各地各级司法机关和执法机关认真推行行政执法责任制，强化行政法制建设，在公安、审判、检察、司法等各部门开展了整顿教育活动，不断推进司法改革，使司法水平得到了提高。再次，全民普法宣传教育工作得到进一步加强。这一时期共实施了四个五年普法规划，完成了其中三个五年普法规划。为了在全社会形成良好的学法、用法氛围，中央领导干部以身作则，带头学法。例如：十六届中央政治局首次集体学习就以“认真贯彻实施宪法和全面建设小康社会”为主题，十七届中央政治局首次集体学习再次以“完善中国特色社会主义法律体系和全面落实依法治国基本方略”为主题。在领导干部的带动下，广大人民群众学法、用法的自觉性明显提高，运用法律维护自身合法权益的意识大为增强。

二、全面推进依法治国的几个着力点

（一）着力提高思想认识，更加重视法制建设在党和国家各项事业中的重要作用

在改革开放新时期，随着经济体制改革的不断深入尤其是社会主义市场经济体制的建立，法制建设在国家经济社会生活中的重要性日益凸显。改革开放初期，针对法制建设远远不能适应社会主义现代化建设需要的现状，邓小平同志反复强调：要加快立法步伐，集中力量制定包括刑法、民法在内的各项必要的法律。他还强调要加强司法机关建设，切实做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。[7]20世纪80年代末90年代初，国内外形势发生了深刻变化，给党的长期执政带来了严峻考验。以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体从实现党和国家政治生活的制度化、规范化角度深化了对社会主义法制建设重要性的认识。他指出：法制建设不仅是社会主义现代化事业的重要目标，也是其重要保障。“没有民主和法制就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。[8]新世纪，以胡锦涛同志为核心的第四代中央领导集体从全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的战略目标出发，强调“依法治国是社会主义民主政治的基本要求”，并提出要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。”[9]而以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体从全面深化改革和努力实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，进一步强调了社会主义法制建设的重要性和紧迫性。党的十八届四中全会以“全面推进依法治国、建设法治中国”为主题，对其指导思想、目标、任务和要求等各个方面做出了更加全面系统的战略部署，充分彰显了当代中国共产党人努力建设法治中国的坚强决心和坚定信念。

在新形势下，全面推进依法治国，建设社会主义法治中国是时代发展和社会进步的客观要求。首先，这是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的客观要求。习近平总书记指出：“全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求”。[10]全面建成小康社会是涉及政治、经济、文化、社会、生态等诸多领域的系统性、综合性的工程，而法治建设无疑是其中的一个重要方面。与此相对应，实现中华民族伟大复兴中国梦同样也离不开法治。其次，这是全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度的客观要求。当前，全面深化改革正处于关键期，真正落实全面深化改革的各项措施，确保全面深化改革取得实效，离不开法治的强大支撑。正如习近平总书记强调的那样：“凡属重大改革都要于法有据”，“确保在法治轨道上推进改革”。[11]再次，这是不断提高党的执政能力和执政水平，实现国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。只有严格遵循社会治理规律，将国家治理和社会治理各项规章制度化、规范化、法律化，才能确保国家和社会的治理始终在法治轨道上运行，这既是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是最根本的保障。

（二）以全面从严治党为依托，着力加强党对政法工作的领导

始终坚持党对政法工作的正确领导，是中国法治建设经验教训的科学总结。党的十八届四中全会指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验”。[12]

作为一种治国方略，法治总是与一个国家的具体国情紧密联系并由其决定的，尤其是社会制度更是其中最重要的决定因素。在我国，中国共产党是中国特色主义事业的领导者、组织者，是中国特色社会主义制度的坚守者、捍卫者，那么，全面推进依法治国，建设法治中国，就必须坚持中国共产党的领导，坚持社会主义的正确方向。若离开了党的领导，将法治建设与党的领导对立起来，法治建设就会迷失方向，人民当家作主就得不到有效保障，社会主义制度的优越性也就得不到充分体现。同时，全面依法治国是一个涉及诸多领域、诸多部门、诸多人利益的庞大工程，只有在党的统一领导下，才能统一决策，统一指挥，统一行动。

坚持和加强党的领导，在客观上要求我们必须不断改善党的领导。依法治国基本方略要求党要更加自觉地适应新形势、新任务的要求，主动适应治国方式与执政方式的转换，不断改进工作方法和工作作风。要善于把管理国家和社会的方式由过去主要靠行政命令和行政手段转变为主要采用民主和法治的方式。党的领导主要是政治、思想和组织方面的领导，通过制定大政方针，提出立法建议，进行思想宣传，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。依法治国在客观上要求依法治党，全面推进依法治国在客观上要求全面从严治党。只有抓好党的自身建设，才能更加有效地带领人民群众落实依法治国方略。从严治党既要求加强党内纪律观念教育，更要运用党内法规和国家相关法律对党内违规违纪违法分子予以严惩，尤其是对群众反映强烈的党员干部严重腐败问题更要依法予以严惩。正如党的十八届四中全会所指出的那样：“对任何腐败行为和腐败分子，必须依纪依法予以坚决惩处，决不手软。只有从严惩处各类腐败分子，才能维护党的纪律的严肃性，保证党的先进性和纯洁性”。[13]

（三）加强社会主义法制建设，必须紧紧围绕党和国家的中心工作并服务大局

法制建设始终要坚持以经济建设为中心，把保护和促进生产力的发展放在首位，这也是对我国社会主义法制建设经验教训进行深刻反思和总结所得出的结论。新中国成立之初，为适应形势的需要，党和政府不但制定了《农业生产合作社示范章程》草案以及有关公私合营、定股定息和清产合资等办法，而且还制定了一批经济和行政法规，并积极组织力量进行刑法、民法等重要法律的起草工作。在改革开放新时期，党始终坚持“一个中心、两个基本点”的社会主义初级阶段总路线，不断提高人民群众的物质文化生活水平。反映在法制建设上，就是以经济立法为重点，制定和颁布了一批重要的法律如《中华人民共和国继承法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国涉外经济合同法》等。随着社会主义民主的不断发展，在立法实践中，又把制定保障公民权利的法律放在了重要位置，如《中华人民共和國集会游行示威法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国残疾人保障法》等。从实践效果来看，法制建设对于促进和保障社会生产力发展所起的作用越来越大，法制建设与经济建设的关系越来越协调。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的日益发展，人们越来越深刻地认识到社会主义市场经济是一种民主和法制经济，并正在学会用法律手段解决在社会发展中遇到的各种问题。法制建设不仅在推动经济社会发展中发挥了重要作用，而且也为自身的发展提供了更加广阔的空间。因此，当前以及今后一段时期，我国社会主义法制建设的中心任务就是为推进社会主义现代化事业打造良好的法治环境。

首先，要强化大局意识。各级司法机关和从事司法工作的人员都要立足于中国特色社会主义现代化建设这个大局，紧密结合工作实际，找准服务大局的结合点与着力点，充分发挥其为党和国家中心工作保驾护航的作用。其次，提高服务经济发展的能力。依法严惩破坏市场秩序的犯罪行为，保护市场主体的合法权益，为建立和完善公平公正、健康有序的社会主义市场秩序，推动社会经济发展提供优质服务。再次，提高构建社会主义和谐社会的能力。构建社会主义和谐社会是一项涉及诸多领域和诸多部门利益的系统工程，必然离不开法制的强大支撑。因此，必须依法行政、依法执政，不断提高化解社会矛盾和风险的能力；公正司法，促进社会公平和正义；善于运用法律手段，及时、有效地协调各方面的利益关系，畅通司法渠道，回应社会各阶层的利益诉求，以促进社会的和谐发展。

（四）发扬密切联系群众的优良作风，确立人民群众在社会主义法制建设中的主体地位

坚持群众观点和群众路线是党开展一切工作必须遵循的基本原则和方法。根据依法治国的基本内涵，依法治国的主体应该是人民群众，即人民群众在党的领导下依法治理国家。党的十八届四中全会指出：“人民是依法治国的主体和力量源泉”，“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点”。[14]在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的过程中，应该把以人民为主体的基本原则始终贯穿于其中。首先，在立法活动中，必须恪守以民为本、立法为民理念，使每一项立法都能符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。这就要求我们必须拓宽公众参与立法的渠道，广泛收集群众意见，严格执行相关立法规定，开展立法听证活动。只有提高立法民主化水平，立法活动才能赢得人民群众的真心拥护和支持，法律才能得到广大群众的遵守和执行。其次，在执法过程中，要加大执法活动公开化、透明化的力度，充分发挥人民群众强有力的监督作用，真正做到用制度管权、管事、管人。再次，在司法活动中，要在司法调解、听证、信访等各个环节充分保障人民群众的广泛参与，使司法结果符合公平正义的要求，真正体现法律面前人人平等。第四，全民守法要求党和政府积极创造条件，深入开展法制宣传教育活动，增强群众的法治观念，推进法治社会建设。为此，党的十八届四中全会特别提出要加强民生领域法律服务，完善法律援助制度，健全司法救助体系，健全依法维权和化解纠纷机制，等等。总之，只有从群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，尊重群众，充分发挥群众的积极性和创造性，全面依法治国才能有强大的群众基础，依法治国方略才能真正得到落实。

（五）著力增强全民族的法治意识，不断加强社会主义法治文化建设

文化是社会的“灵魂”，是一个国家最重要的“软实力”。对于执政党而言，文化建设举足轻重，无论哪一个领域的建设都离不开相应的文化支撑。全面推进依法治国，建设社会主义法治国家自然也不例外。党的十八届四中全会指出：“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。”[15]

在社会主义法治文化建设中，法治意识和法治理念是核心和精髓。人是社会活动的主体，要建立完善的社会主义法治，离不开全体人民法律意识的提高。邓小平同志曾说过：“加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人”。[16]江泽民同志曾指出：“坚持依法治国，一项重要任务是不断提高广大干部群众的法律意识和法制观念。”[17]胡锦涛同志则明确提出了树立“社会主义法治理念”的科学命题。在此基础上，习近平总书记进一步强调社会主义法治理念是“推进社会主义法治国家建设必须长期坚持的重要指针。”[18]

增强全民族的法律意识，首要的是提高领导干部的法律意识，树立法律信仰。领导干部是党和国家各项事业的直接组织者、推动者，宪法和法律能否得到切实遵守，关键要看党员和领导干部能否充分发挥表率作用。习近平总书记指出：“事实证明，领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用”。[19]只有党员和领导干部首先做到学法、懂法、守法、用法，才能有效地调动广大人民群众学法、用法、守法的积极性；只有领导干部以实际行动向人民群众证明法律是正义的，是维护人民群众利益的，普通群众才能产生对法律的认同和信仰。否则，“没有信仰的法律将退化成僵死的教条”，[20]法治大厦的根基自然就会发生动摇。增强各级领导干部法治意识和运用法治方式的能力，一要靠学习教育，二要靠实践，三要靠明确责任，加强监督。通过教育，使领导干部从思想观念上彻底消除“人治”传统思维的影响，带头学法、懂法。通过持久系统的学习，使广大领导干部真正认识到权力是人民赋予的，领导干部是人民的公仆，在行使权力时，必须自觉接受人民和法律的监督并形成学法、守法的长效机制。通过实践锻炼，不断增强运用法律来处理各种复杂问题的能力。善于运用法治思维和方式来凝聚对于改革的共识；善于运用法治思维和方式统筹兼顾各方利益，协调化解各方矛盾冲突，维护公平正义；善于运用法治思维和法治方式预防并惩治犯罪，维护社会秩序稳定。对党员干部带头学法、守法、用法的情况要及时进行跟踪和反馈，把法治建设成效作为衡量领导干部工作实绩以及考核任免的重要指标。“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。”[21]

【参考文献】

[1]中共中央文献研究室.毛泽东文集（第七卷）[C].人民出版社，1999.197.

[2]中共中央文献研究室.毛泽东文集（第六卷）[C].人民出版社，1999.328.

[3]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编（第九册）[C].中央文献出版社，1994.92.

[4][5][7]邓小平文选（第二卷）[C].人民出版社，1994.147，189，147.

[6]黄之英.中国法治之路[M].北京大学出版社，2000.38.

[8][17]江泽民文选（第一卷）[C].人民出版社，2006.235，512.

[9]中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编（上）[C].中央文献出版社，2009.24.

[10][11][18]最高人民法院中国特色社会主义法治理论研究中心.法治中国——学习习近平总书记关于依法治国的重要论述[M].人民法院出版社，2014.59，23，99.

[12][13][14][15][19][21]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[16]邓小平文选（第三卷）[C].人民出版社，1993.163.

[20]（美）哈罗德·J·伯尔曼.法律与宗教[M].梁治平译.三联书店，1991.64.

（责任编辑：高 静）

Abstract：Since the founding of PRC to the reform and opening up，Chinese communist party has get some experience from the early exploration and practice of the socialist legal system construction.Since the reform and opening up，the socialist legal system construction has developed so fast that it has made a major breakthrough in legislation，justice，administration according to law and legal education，etc.The basic experience and realistic revelation include：to pay more attention to the important strategic position of legal construction in the process of socialist modernization，to insist and enforce the leadership of the party to political and legal work，to make clear that socialist legal construction must work closely around the party and the country，to work hard to improve the legal consciousness，and continue to strengthen the construction of socialist legal culture.

Key words：legal system；governing the country by law；administration according to law；the culture of rule of law