地方法治建设及品质提升研究

摘 要：加快推进地方法治建设进程，提升地方法治的品质，是实现我国整体法治化的重要途径，也是实现全面依法治国的必然选择。我国正经历着普法教育主导阶段、制度设计主导阶段、实践推动主导阶段三个发展时期，对于当前处于不同法治发展阶段的地方来说，优化自己的法治品质是一项重要任务。本文以江苏盐城为视角，从其创新性的实践中获得了提升地方法治品质的几点启示，以期为地方法治建设提供有益的经验和思路。

关 键 词：国家法治；地方法治；法治建設

中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）11-0025-07

收稿日期：2015-06-22

作者简介：张爱民（1970—），男，江苏盐城人，江苏省盐城市委党校、盐城市行政学院行政管理教研室主任，副教授，研究方向为地方治理、行政管理学。

全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，它将会使法治真正成为各级党委政府的基本执政方式。从“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略正式确立以来，各级地方政府已在如何实现本地的法治化方面进行了探索，但由于各地经济社会发展水平的差异以及法治推进力度、方式的不同，地方法治所呈现出的发展水平也存在较大差距， 在全面依法治国的背景下，加强地方法治建设，提升地方法治品质，已成为当前地方政府的必然选择。

—、地方法治在国家整体法治中的

地位和价值

地方法治是在遵循法治全国统一的前提下，在不违背国家宪法、法律的基础上，在宪法、法律授予的权力范围内，根据法治的原则和精神及本行政区域的政治、经济、文化和社会的特点，地方行政区域依法开展地方性立法、促进司法公正，依法行政，进行法治文化建设，推动法治建设进程的系列目标、活动、状态和过程。它在国家整体法治中主要体现出以下几方面的价值。

⒈地方法治的实践成果是国家法治的重要源泉。一个国家的法律不应该是立法者自我创作的作品，而应是这个国家或地区社会实践的产物。在我国，各级地方政府和人民是法律和制度创新的主体力量。地方法治建设作为法治国家建设的有机组成部分，是中国法治发展中最积极、最活跃、最有生命力和实践性的要素。改革开放过程中许多重大的制度创新，包括农村土地承包经营制度、国有土地有偿使用制度等，都首先起源于地方和基层自发的改革创新实践，然后由中央政府总结成功经验加以推广。地方和基层在长期的改革创新实践中形成的新规则、新制度，为国家立法提供了可资利用的丰富资源。实践证明，只有根植于地方和基层创新实践的行之有效的规则和制度，才能真正反映群众的制度需求，最后上升为国家的法律才具有生命力和可行性。

⒉国家宪法、法律的实施主要依赖于地方法治。法律的权威在于实施，但宪法、法律的实施还是要依靠各级地方权力机关、社会组织。如果地方和公众对国家的宪法、法律既不信仰又不遵从，宪法、法律制定得再完美无缺也不过是一纸空文。因此，在当前中国特色社会主义法律体系形成之后，我国法治建设一方面要强调科学立法和民主立法，实现良法之治，另一方面也要重视法律的实施。只有认真研究地方法治建设的规律和特点，着眼于完善地方执法和司法的体制机制，营造公民自觉学法、信法、遵法、守法的社会氛围，切实解决地方有法不依、违法不究等问题，才能真正达到国家宪法、法律实施的效果。

⒊公平正义的实现要靠地方法治。公平正义是法治的基本价值，在良法善治的背景下，我国的法律制度将会越来越彻底地贯彻这一立法理念，但公平正义的实现不是单靠立法就可以解决的，还需要地方行政机关和司法机关秉公执法和公正司法。从我国的法治架构来看，大部分法律资源的分配和大部分法律纠纷的解决都是由地方行政机关和司法机关负责，只有地方行政机关坚守法治的基本精神，在具体的案件中始终做到公平执法、公正司法，才能让公民在一点一滴公平正义的感受中建立起对法律的信仰，为整个国家的法治建设奠定坚实的基础。

二、当前地方法治品质的阶段性特征

品质本来是产品质量管理的名词，认为品质是一种特性，是产品的品位等级和质量等级的综合体现，笔者将其引用到地方法治建设，是借以说明地方法治的建设水平和发展程度。我国地方法治的实践时间相对较短，如果把改革开放作为起始点，地方法治建设总体上经历了普法教育、制度设计和实践推进三个阶段，当然这三个阶段既存在时间上的承继性，也表现在实践中的并存性，呈现出不同的阶段性品质特征。

⒈普法教育主导阶段：着力知识灌输，需求关注不足。普法教育是法治建设的起点，法律必须让公民知晓，这是法治建设的基础工程。作为国家推进型的法治建设模式，普法的工作机制主要是“党委领导、政府实施、人大监督、全社会参与”。这种国家主义倾向的普法行动从整体上增强了人们对法律知识的了解，极大地提升了法律在调整人们社会关系中的地位，但这种“推”和“压”的普法行为始终存在着运动化、简单化、机械化现象，普法工作科学化、社会化、事业化机制不够完善，与培育现代法治社会所要求的法治文化基础仍有一定的距离。

⒉制度设计主导阶段：实践经验积累，深度广度扩大。一些地方根据自身特点，探索本地法治发展模式，为其他地方的法治建设提供了参考的样本和宝贵经验。比如浙江省根据民营经济发达的特点，探索适应市场经济体制的竞争性规则、可预见性规则、具有普遍适用效力与权威的规则、能够与国际惯例相协调的规则，并在规则整合的基础上提炼出市场经济法治最低限度准入标准，提出经济发达区域“先行法治化”的任务目标；江苏省作为东部经济社会较为发达省份率先提出“法治江苏”建设，在对政府权力制约上进行了一系列探索；湖南省在全国率先制定了《湖南省行政程序规定》（2008）与《湖南省规范性文件管理办法》（2009）等一系列制度，推进“行政程序法治化”和“政府服务法治化”，在全国法治领域产生了深远的影响。

⒊实践推进主导阶段：量化考评指标，品质全面提升。2007年，浙江余杭推出了国内首个法治指数，实现了内地法治评估的重大突破。 随后，北京、河南、上海、昆明、江苏等多个地区也都进行了有益的探索和尝试，比如法治昆明综合评价指标体系、河南省“公众法治环境满意度”评价、江苏盐城市法治社会建设评价指标等量化考核指标体系，以法治指标化为表现形式的法治“责任制”涵盖了立法、执法、司法等各个领域。法治指数是制度创新的一个重要环节，实现了法治的有尺可量，可以对法治建设的现状、相关法律法规的执行和管理细节进行客观评估，为地方的法治建设开启了量化评估、纵向发展和横向比较的先河。从各地的实践效果来看，法治指数项目实施以来，对改善地方法治环境、促进地方法治建设、增强区域竞争力都发挥了十分积极的作用，取得了较好的效果。

三、江苏盐城市在提升法治

品质中的创新实践

作为江苏省沿海的一个地级市，盐城市在创建法治江苏的过程中经过不断摸索和实践，目前已进入到实践推进主导阶段，盐城连续三年被评为全省综治平安建设先进市，连续七年被省委省政府命名为平安市，近年又跻身全国社会管理综合治理优秀市。2014年盐城市顺利通过全省法治政府建设阶段性工作目标考评验收，在7个被考评省辖市中位列第一。在这一起点上，盐城已明确提出建设全省法治建设先导区，把盐城建设成为具有自身特点、全省领先、在全国有影响的地方法治区域。

⒈研究出台盐城市法治社会建设的顶层设计方案。首先，用人大决议强势推进党委决策。市委着眼于盐城尚处于小康社会进程的具体实践，在2013年果断作出了推进法治社会建设的重大决策部署。2014年初出台了《关于深入推进盐城法治社会建设的意见》，盐城市委明确了该市法治社会建设的“时间表”和“路线图”，提出到2015年盐城市进入江苏省法治城市先进单位行列，将9个县（市、区）全部建设成为省级法治县（市、区）创建工作先进单位，到2019年，全面建成与高水平小康社会相适应、社会认可、群众满意的法治社会，形成具有盐城特点、全省领先、在全国有影响的地方法治区域，使盐城市进入全国法治城市先进单位行列。对于这样的目标，盐城市将过去习惯于用文件指示等推动方式转为法治方式，市人大常委会及时召开会议通过了《关于深入推进盐城法治社会建设的决议》，并以决议形式将市委的决策部署转化为全市人民的共同意志，在全市进一步形成推动法治社会建设的强大合力。其次，用评价体系引导法治建设全面提质。针对如何提升盐城法治社会建设品质这一全新命题，由市委常委、政法委书记牵头，组织专门班子深入调查研究，在赴湖南、广东、浙江和南京等省内外法治工作先进地区学习考察的基础上，多次召開有省内高校和相关部门专家、学者参加的座谈会，征询意见和建议，最终形成了《盐城法治社会建设评价指标（试行）》（以下简称《评价指标》）及配套的《盐城市法治社会建设评估办法（试行）》。2014年由中国法学会牵头，组织邀请了一批国内知名法学专家，对盐城市法治社会建设评价指标体系进行评审，与会专家认为，盐城在全国地市一级率先制定法治社会建设评价体系，在法治社会建设方面走在了全国前列。

《评价指标》主要包括依法执政、法治政府、公正司法、基层民主法治、全民知法守法等五个方面的法治社会建设目标，围绕这五个方面，分别有18项建设任务和30项具体的评估内容，采用百分制考核。评估办法包括总则、评估对象和内容、评估方法与程序、评估结果公示与运用、附则五个部分。通过研究这两个文本可以看出，盐城的法治社会评估办法产生于党的十八届四中全会召开之前，但所评价的内容相对来说比较全面，有自身特点，操作性比较强。其亮点在于：一是评估方式的多元化。评估工作采用行业评价、专家评估、社会调查相结合的方式进行。行业评价、专家评估、社会调查工作分别由市有关行业主管部门、市依法治市领导小组办公室、国家统计局盐城调查队等组织实施。实行百分制计分，其中行业评价占30分、专家评估占30分、社会调查占40分。二是评估有具体的程序规定。比如行业评价中规定，市各有关行业主管部门根据《评价指标》内容，就所涉及的法治社会建设事项分别进行行业评价，确定各县（市、区）评价分值和排序。行业评价同时听取市全面推进依法行政工作领导小组办公室及市法治建设各协调指导办公室的意见。各县（市、区）分值总和的平均值为全市行业评价分值。专家评估中规定必须采取汇报评估、民意调查、调阅文档、实地考察四种评估程序。

⒉加强以规范政府权力为核心的法治政府建设。盐城市通过制度创新与扎实推进，通过了省法治政府建设阶段性工作目标考评验收，并成为全省首批行政复议工作规范化建设达标的三个省辖市之一。首先，在全省率先建立行政权力运行长效监管机制。出台了《关于进一步深化行政审批制度改革的实施意见》，进一步加大行政审批事项“减、转、放、免”力度，精简下放行政审批事项292项，精简率75%，向社会发布“盐城市市级行政审批项目清单”661项。同时制定了《盐城市级行政权力事项清单管理办法（试行）》等配套制度。其次，完善重大行政事项决策机制。组建市政府财经法律顾问小组，为市政府领导决策提供财经法律服务，对市内重大战略合作项目进行法律论证。第三，依法规范行政执法行为。制定了《盐城市规范性文件制定听证办法》《盐城市行政复议听证办法》《盐城市规范行政处罚自由裁量权的规定》等7个依法行政配套制度。“说理式执法新模式”项目荣获“中国法治政府奖提名奖”。 “说理式执法”对行政相对人和相关人员说明事理、说透法理、说通情理，提供了更为平等的官民对话与良性沟通的平台，在消解执法对抗性方面进行了有益的探索。

⒊创新以公正司法为内容的改革方式。一是实行办案责任制。在基层检察院试行主任检察官办案责任制，坚持合理放权，突出检察官主体地位，建立办案小组、疑难案件集体讨论、办案质量终身负责等制度，确保“谁办案、谁负责”。二是推进司法公开。建立了市级检察为民服务中心，完成了审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开“三大平台”建设，在全省率先开通了审判流程短信提示系统。公安机关推进网上执法告知服务系统应用，研发短信告知平台，警情、案件网上告知率均达到95%以上，不断增强执法透明度。三是完善执法监督“三查一评”机制。盐城市以执法检查为主导，跨县、市开展案件评查、案件督查、执法质量考评的“三查一评”，强化执法监督，维护社会公平正义。近3年来，共开展执法检查、案件评查13次，检查、评查案件9585起，督查协调案件169起，发现错案和瑕疵案件58起。

⒋深入开展基层民主法治建设。盐城市在全国率先设立了深化平安法治建设基金，市、县、镇三级政府每年拿出公共财政收入的0.5%，专门用于平安法治建设；在全省率先成立了市级大调解中心，社会矛盾调处成功率位居苏北第一，不少地方做出了创新的实践，如东台市积极创新探索矛盾化解机制，实行“六诊六式”服务模式，建立了苏北首家“调解超市”，为当地解决了大量的社会矛盾和纠纷；在全市全面推行“一委一居一站一办”社区管理服务体制，实施网格化管理，依托社区网格化服务管理平台，积极组织实施“法治进网格”活动，大市区和各县（市、区）城关镇网格化管理覆盖率达90%以上。此外，盐城市还积极开展民主法治村（社区）创建活动，目前市级民主法治村（社区）占全市村居75%以上，已创建省级民主法治示范村（社区）648个，创建率达28.3%，已创建国家级民主法治示范村6个。全市群众法治满意度分值实现了质的提升，目前已有8个县（市、区）超过全省现代化指标体系设定的标准。最近又以优异成绩顺利通过全省法治政府建设阶段性工作目标考评验收，在7个被考评省辖市中位列第一。

⒌多种举措促进全民法治意识的提升。一是制定了《盐城市各级干部依法办事行为规范》《盐城市司法人员公正司法行为规范》《盐城市行政执法人员严格执法行为规范》《全民知法守法行为规范》等四个行为规范，印发到机关干部、人大代表、政协委员人手一份，发放给社会各界群众，并利用各种媒体在全社会进行大力宣传，努力做到人人皆知、家喻户晓。二是大力推进法治文化工程建设。全市所有县、70%以上镇、45%以上村完成了具有一定规模和品质的法治文化阵地建设。着力构建城乡全覆盖的普法网络，在充分发挥报纸、电视、广播、网站等已有媒体作用的基础上，进一步拓展普法新阵地，开通普法官方微信和微博。

⒍把法治建设的成效更多地体现在惠民项目上。盐城市积极运用法治方式推进民生保障工作，提高基本公共服务支出保障水平。2014年将新增财力的81%用于民生项目，全市20项为民办实事项目实际投入86.1亿元，完成年度目标126.2%。此外，在全省统一安排9件法治实事的基础上，又结合盐城市的实际新增6件法治实事。这15件法治实事涵盖了公正司法、法律援助、户籍制度改革、立体化治安防控体系、社会诚信体系建设、城市社区阵地建设等与民生密切相关的问题。15件法治实事全部按时序进度推进到位并超额完成。

四、提升地方法治品质的启示

⒈地方法治建设必须加强顶层设计，用法治方式统筹推进。法治建设是一个复杂的系统工程，涉及社会的方方面面，必须从全局和战略的高度坚持党的领导，统筹推进。党的十八届四中全会为国家层面的法治建设进行了顶层设计，把全面推进依法治国的总目标概括为“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，并对这个总目标进行了全面系统的阐述，这是国家法治大厦的主要支柱。对于地方法治来说，必须在这个大厦的局部环境中有自己的“顶层”设计，所以各级地方政府必须尽快完成地方新一轮法治建设工程的规划设计和文件起草任务，要高起点谋划，着眼于经济社会全面协调持续发展，把法治建设纳入经济社会发展整体规划，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设之中，做到同部署、同落实、同考核。在顶层设计中要明确战略定位、总体目标、方针原则、方法步骤，有阶段地分步推进，统筹城乡发展、区域发展、行业发展，同时要强化保障措施，建立专项协调小组，落实奖优罚劣等一系列制度并保证制度的落实。

⒉地方法治必须因地制宜，确立适合本地特点的法治发展模式。全面推进依法治国是国家的基本战略，也是一个非常复杂的系统工程，对于全国各地来说不能统一采用某种建设模式，而应当根据实际情况和实践能力来选择适合的法治实践模式。正如汪太贤教授所言：“国家宏观层面的法治就是规范好法治蓝图、把握好法治方向、确立好法治目标、拟定好法治总体方案；地方法治则是在总方向、总目标、总原则指导下，依地方实际状况，制订具体计划、形成行动方案、落实相关措施，并逐步付诸实施”。要注重法律手段和其他治理手段的共同运用，善于因地制宜、因时制宜、因事制宜，选择正确、高效、低成本的治理手段，使地方治理的权力在法治轨道内发挥应有的作用。江苏、浙江、湖南、广东等都是根据自己的实际形成了一定的实践模式，比如“先试先行”的江苏法治，“市场型法治”的浙江法治，“程序型法治”的湖南法治，“自治型法治”的广东法治等等，这些法治先行区域的经验表明，只有在国家统一法治下，整体上确立政府和社会共同推进的思路，并且根据自身特点有所偏重，才是各地方法治实践的最佳模式。

⒊地方法治必须合理定位，形成操作性强的制度体系。对于绝大多数地级市而言，目前还不具有立法权，法治还仅限于治理的层面，地方法治建设先行提升的空间相当有限。但盐城市立足地方实际，合理选择法治建设的切入点，把地方法治看作是一个动态的、全面的治理过程，把限制公权保障私权作为法治的基本定位，把法治观念的形成作为基础目标，扭转了过去法治建设就是平安创建的简单思维。所以在地方法治建设过程中，一定要注重运用法治方式，从制度先行开始，努力形成一个操作性强的制度体系。解决“做什么”“怎么做”“谁来做”“怎么评”“谁来评”等一系列问题。盐城市政府以人大常委会通过的决议作为总纲，以法治社会建设评价指标作为总抓手，形成了一批操作性较强的制度，如出台了各级干部依法办事、司法人员公正司法、行政执法人员严格执法和全民知法守法等四个行为规范，其目的就是提升各级干部、司法人员、行政执法人员的法治意识、法治思维，使之切实做到懂规矩、守纪律、讲规范。针对各行政机关存在的权力“任性”问题出台了《盐城市规范行政许可自由裁量权的规定》和《盐城市规范行政处罚自由裁量权的规定》，这些规定使原则性的要求有了基本的抓手，有了考核的依据，为提升盐城市的法治品质起到了决定性的作用。

⒋地方法治必须注重公眾参与，夯实干群共建的群众基础。民主是法治的基础，没有民主就没有法治，地方法治的品质要真正提升，群众的参与是关键。一个地方的法治建设如果只有党委与政府积极推进，而广大群众只是作为局外人和看客，或者认为自己是“被法治”的对象，那么这个法治是毫无品质可言的。因此，地方法治要加强基层民主建设，吸收最广大的公众参政议政。公众参与可以从直选、村居自治、听证协商、社会组织、网络社会等方面进行制度设计。在立法和政策出台之前，要有公众意见征集机制和反馈机制，要大力推进行政公开和司法公开，广泛开展基层民主法治创建活动，深入推进村（居）委会规范化建设，完善民主听证会、民情恳谈会、民主评议会等制度，引导公众有序参与基层民主法治实践。

⒌地方法治必须以法治惠民为原则，以公众满意为标准。维护民利，保障民权，是社会主义法治的本质要求。党的十八届四中全会明确指出，全面推进依法治国，“必须坚持法治建设为了人民，依靠人民，造福人民，保护人民，以保障人民根本利益为出发点和落脚点，以保证人民享有广泛的权利和自由，承担应尽的义务，维护社会公平和正义，促进共同富裕”。既然法治为民是依法治国的根本价值取向，那么地方法治建设一定要把保障人民群众权益、化解社会矛盾、推动在法治轨道上解决问题作为重要内容，要建立社会矛盾纠纷预防化解机制、信访工作法治化制度，健全利益表达、协商沟通、救济救助等机制。在地方法治建设中结合法治实事项目，形成百姓点题、政府解题、群众评价的工作机制，以人民群众满意不满意作为法治建设的评判标准，要在基本养老、基本医疗、失业保险覆盖率和新型农村合作医疗参保率上取得明显成效，让群众真正从法治建设中得到实惠。

【參考文献】

[1]黄丽云，吴鸣.当前地方法治建设的阶段转换[J].党政论坛，2014，（10）.

[2]付子堂，张善根.地方法治建设及其评估机制探析[J].中国社会科学，2014，（11）.

[3]周尚君.国家建设视角下的地方法治试验[J].法商研究，2013，（01）.

[4]丁寰翔，陈潇.论地方法治的概念及其特点[J].福建论坛（社科教育版），2009，（06）.

[5]李绍飞.地方法治实践[J].瞭望，2011，（09）.

[6]黄黉，高科.自我限权 为民惠民：“法治常德建设”对地方法治建设的启示[J].法治湖南与区域治理研究，2012，（05）.

[7]汪太贤.试论实现中国法治的模式选择[J].学习与探索，1999，（02）.

（责任编辑：徐 虹）

Abstract：Quickening the course of the local legal construction and promoting the quality of the local rule of law are an important way to realize our country's integral legalization，also an inevitable choice to realize comprehensively ruling country by law.Our country is experiencing the popularizing-law education leading stage，the system design leading stage and the practice promotion leading stage these three development periods.For places where they are in different rule of law development stages at present，optimizing the quality of their own rule of law is an important task.The paper takes Yancheng，Jiangsu province as the perspective，obtains several enlightenment to promote the quality of the local rule of law from its innovative practice，and offers beneficial experience and thoughts to the local legal construction.

Key words：the national rule of law；the local rule of law；the rule of law construction