论廉价政府、社会治理及其相互关系

摘 要：本文在概述廉价政府的由来、内涵以及社会治理内涵的基础上，从廉价政府为实现社会治理现代化和科学化提供基本条件，社会治理的基本價值追求有助于建设廉价政府两个方面探讨了廉价政府与社会治理的相互关系。

关 键 词：国家治理；社会治理；廉价政府

中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）11-0007-06

收稿日期：2015-07-30

作者简介：鲁洋（1982—），女，陕西渭南人，西北政法大学马克思主义教育研究院副教授，硕士研究生导师，法学博士，研究方向为廉政理论与制度建设。

基金项目：本文系2012年度陕西省社科基金项目“马克思廉价政府理论及其时代价值研究的阶段性成果，项目编号：12A014。

党的十八届三中全会在提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”总目标的同时明确指出，社会治理是国家治理的重要组成部分。一个多世纪以前，马克思在《法兰西内战》一文中依据巴黎公社的政权建设实践提出的廉价政府理论蕴含着大量关于社会自治的观点。依据马克思廉价政府理论，研究并厘清廉价政府与社会治理二者之间的关系，对于创新社会治理体系，实现社会治理现代化，进而推进国家治理体系和治理能力现代化具有一定的理论和现实意义。

一、廉价政府概念的由来及内涵

早期西方资产阶级学者由于对政府疯狂敛财、黑暗腐败、机构臃肿、效率低下等的不满，在倡导政府改革的过程中曾经提出过廉价政府的口号，但并未对廉价政府的概念进行过清晰、明确的界定。17世纪英国政治学家洛克在研究国家与财产的关系时提出了关于廉价政府的口号，马丁·路德因对政府的疯狂敛财行为不满而提出了建立廉价教会、廉价政府的主张。

依据巴黎公社的政权建设实践，马克思提出的廉价政府理论为世界无产阶级政权建设指明了方向。马克思廉价政府理论是马克思主义政府理论的重要组成部分，它的诞生不仅给19世纪的人类社会带来了巨大的震撼，也为马克思主义政党的政权建设提供了强大的理论支撑。一个多世纪以来，马克思的廉价政府理论不断地指引着马克思主义者的前进方向。时至今日，马克思的廉价政府理论依然闪耀着真理的光芒。依据马克思的论述，可以推定廉价政府的内涵至少应当包括以下几方面内容：

（一）廉价政府是行政开支最低、人民税赋最轻的政府

马克思在《法兰西内战》一文中提出：“公社实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府这一口号。因为它取消了两个最大的开支项目，即常备军和国家官吏。”[1]在马克思看来，以往的旧政权在占据和操纵了政府之后，第一件事就是建立规模庞大的国家机器，通过制造庞大的常备军和大批的国家官吏来达到其维护集权和官僚统治的目的。维持庞大臃肿的国家机器运转往往需要耗费高额的行政成本，而这些开支都被强加在人民身上。因此，旧政权的政府及其官吏是“国家寄生虫”，是吸附人民血税的“寄生赘瘤”，庞大的国家机器都是用人民的血税来供养的。而与旧政权将血税牢缚于农民之身，死死抓住农民，向他们索取寄生的、糜费的国家机器的费用相比，巴黎公社不仅废除了征兵制，还要给人民一个廉价政府。马克思指出：公社通过取消常备军和官吏，大大地降低了行政开支，同时也使被国家所夺去的一切阻碍社会自由发展的权力重新归还给社会。因此，以马克思的相关论述来推断，廉价政府的内涵之一就是将政府机构及人数应该减少到其执行职能所需要的最低限度，从而成为行政开支最低，人民税赋最轻的政府。

（二）廉价政府是廉洁奉公、服务大众的政府

马克思认为，以往旧政权“拥有令人倾心的官职、金钱和权势”，在当时社会，它成了培植官僚资产阶级的温床，成了少数官僚阶层无耻掠夺国家资源的最佳场所。因此，这样的政府显然不可能是廉价政府。马克思认为，一个廉价的政府必须是廉洁奉公，消除了以前国家官吏们所享有的一切特权和津贴的政府。而巴黎公社曾经规定：“从公社委员起，自上至下一切公职人员，都只能领取相当于工人工资的报酬”。[2]除此之外，马克思认为，廉价政府应当是服务大众的政府。马克思强调廉价政府的公职人员应当是“社会本身负责的勤务员”，也就是为社会服务的公仆。廉价政府用对社会服务和负责的勤务员代替了高高在上的国家官吏，真正实现了将“旧政权的合理职能则从僭越和凌驾于社会之上的当局那里夺取过来”，[3]而将其归还给对社会负责的勤务员。

（三）廉价政府是还权于社会的政府

马克思从巴黎公社的实践中总结出一条经验，那就是廉价政府应该是一个还权于社会的政府。马克思认为，一方面，公社通过废除常备军、警察和官吏，铲除了旧政权的纯属压迫性质的机关，把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的国家这个寄生赘瘤迄今所夺去的一切力量归还给社会机体；另一方面，公社的存在本身自然而然会带来地方自治。在马克思看来，公社的本质是帝国的真正对立物，是集权化行政权力的对立物。一旦公社制度确立起来，集权政府则不得不向自治政府让位。[4]

（四）廉价政府是人民掌权的政府

在马克思看来，巴黎公社作为廉价政府的雏形，尤为重要的一点就在于“它实质是工人阶级的政府”。[5]公社是“法国社会一切健全成分的真正代表”。马克思分析了公社所采取的各种措施，认为公社的确表现出人民做主、掌权的趋势。比如公社免除了农民的血税，并通过普选彻底清除了国家等级制，使由人民自己选举和对人民负责任的社会勤务员来代替那些曾经靠吸农民血税生活的法警、律师、公证人等“吸血鬼”。因此，马克思所指的廉价政府正是代表和维护广大人民利益，由全体人民掌权的无产阶级政权形式。

我国学界目前对廉价政府的界定大多遵循了马克思当年的观点。如有学者认为，廉价政府就是为减轻国民负担而要求政府及其官吏在履行社会管理的过程中尽量地压缩开支以减轻国民负担的政府。[6]有学者认为，廉价政府就是以最小的政府投入获得最大的政府产出的政府，即能够使人民大众作为供养政府的纳税人，以较少的税负，廉价购买政府高质量服务的政府。[7][8]还有学者认为，廉价政府的内涵应该既包括成本、规模等硬性指标，也包括透明公正、廉洁奉公、精简协调、服务、效能等软性指标。[9][10]

二、社会治理的内涵

1995年，联合国全球治理委员会对“治理”这一基本概念进行了诠释，并在其发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出：“治理是个任何公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总合，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。”[11]治理理论的主要创始人罗西瑙曾对治理的内涵进行了阐述。他认为：与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。因为治理不仅包括政府机制，还包括非正式、非政府的机制。并且“随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要并实现各自的愿望。”[12]著名学者格里·斯托克在《作为理论的治理：五个论点》一文中提出，治理是统治方式的一种新的发展，其本质在于它所侧重的统治机制并不是依靠政府的权威或制裁。他还认为，治理这一概念是它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。弗朗索瓦-格扎维尔·梅里安认为，治理意味着“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。[13]

我国著名学者俞可平认为，治理就是为了满足公众的需要而在既定范围内通过权威来维持秩序。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。他还概括了治理与统治之间的基本区别：一是行使权威或权力的主体不同。统治的主体是社会的公共机构，其权威权力来自于政府。治理的主体相对于统治的主体则更加宽泛，无论是公共机构还是私人机构都可以。二是权力运行的方向不同。政府在进行统治时，权力是自上而下的，通过发号施令，制定、实施政策等方式对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理则是上下互动，在进行公共事务管理时主要采取协商、合作以及建立伙伴关系等方式。[14]李景鹏认为，治理理论能够补充市场调节与政府管理方面存在的一些不足，倡导多主体的管理，尤其是强调了政府的服务性。[15]高小平认为，要实现治理的现代化和科学化，必须要建立一些基本原则，如法治、民主、监督等。[16]总之，治理作为一种新的公共治理理论，突破了传统的二元对立思维，提倡通过在不同的组织间及公民间架起合作的桥梁，达到共同担当社会责任，共同管理好社会公共事务的目的。

关于社会治理的内涵，有学者认为，社会治理是指政府、社會组织、企事业单位、社区以及个人等诸多行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务和社会生活进行规范管理，最终实现公共利益最大化的过程。[17]党的十八大强调指出：社会治理应在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”[18]的总体格局下运行。党的十八届三中也指出：“发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”[19]因此，对我国而言，社会治理是指在中国共产党的领导下，由政府负责组织，以法治为保障，积极发挥多元治理主体的作用，对社会公共事务进行治理的活动。

三、廉价政府与社会治理的相互关系

（一）廉价政府能够为实现社会治理现代化和科学化提供基本条件

⒈廉价政府通过还权于社会能够充分发挥社会的自治功能。社会是一切权利与权力的原始的和最终的根源。[20]正如马克思所指出的那样，国家最初起源于社会，是为了满足社会公共利益的需要而自发产生的。政府的权力当然也源自于社会，源自于广大人民。马克思强调，国家的消亡是人类社会发展到一定历史阶段必然的产物。随着阶级矛盾的调和，公私矛盾的化解，阶级差别的消失，人们结合为自由人联合体，到了那时，公共权力的政治性将消失，国家对社会的干预将自行停止下来，社会将重新收回国家政权，从而国家也将不复存在。因此，实现社会自治将是人类社会发展的大势所趋和必然规律。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调指出：激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。廉价政府能够限制政府权力扩张，实现还权于社会，充分发挥社会的自治功能。廉价政府将那些社会能够解决的问题交给社会处理，通过加强社会权能来限制政府权能的日益扩大，防止政府由于权力扩张而导致的腐败。一般情况下，政府插手大量的社会事务，往往会使其工作效率下降，还会导致政府职能机构扩张，人员迅速增长以及行政成本的浪费。因此，只有将一些具体的事权还给社会，政府才能腾出更多的时间和精力来提高公共服务的质量和工作效率。

⒉廉价政府能够引领风清气正的社会风气。廉价政府能够杜绝国家公职人员利用职务之便谋取个人私利的行为，能够有效地消除公职人员尤其是领导干部与普通群众之间的等级差别和贫富差距，使公职人员不再是凌驾于公众之上的特权阶层。因此，一个廉价的政府能够引领风清气正的社会风气，为社会组织提供良好的社会环境和氛围，有助于多元主体充分发挥社会治理的作用，增强社会公信力和社会责任感。此外，廉价政府的公职人员所具备的廉洁奉公的公仆形象，能够成为广大社会组织的表率，促使其健康发展。具体而言，从思想上，使社会组织成员能够自觉地提高道德修养，树立廉洁公正、诚实公道的价值观念，增强拒腐防变意识和社会服务意识；从行动上，使社会组织成员自觉地约束和规范自己的行为，提高社会服务能力和服务水平。

⒊廉价政府能够提供物美价廉的社会公共服务。廉价政府必须是精简节约的政府，是尽可能以最小的成本为群众提供最理想服务的政府。社会治理本身强调以人为本、服务为先。推进社会治理不仅需要扩大公众参与公共事务和政治生活的范围，提高公众的政治参与和社会参与度，还需要增强公众对政府行为的认同感以及政府的公信力。近些年来，世界上一些国家的政府公信力逐渐弱化，其中一个很重要的原因就是政府公职人员脱离公众，由社会公仆变成了骑在公众头上的老爷，招致了公众的强烈不满。克罗齐耶认为，官僚制“无法唤起人们潜在的良好意愿，因此，它对于环境的适应始终极为缓慢，而且总是代价高昂。它几乎完全没有能力利用在社会之中涌现的诸种创新成果，即使这些成果是其成员通过实验而获得的”。[21]俞可平认为：“置身于治理环境中的政府必须学习一种适宜的、和往昔那种等级制度思想模式相反的运作规范。”[22]而一个廉价的政府能够打破以往政府独自承担社会治理职能时所表现出来的那种无所不在的控制，摒弃“官本位”的作法，真正实现廉洁奉公，由管理向服务转变，尊重社会多元治理主体的地位，并为其提供优质的服务。

⒋廉价政府能够为社会营造民主和谐的氛围。民主是社会文明进步的重要标志，也是全人类共同追求的理想目标。多年来，马克思主义政党一直将发扬民主作为其执政理念予以反复强调。马克思强调：“任何解放都是使人的世界和人的关系回归于人自身”。[23]列宁也指出：“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”。[24]在和平与发展成为时代主题的当今世界，民主更是衡量一个国家、一个民族文明进步程度的标尺。人民群众是历史的创造者，是社会治理的主体力量，社会治理必须依靠人民群众。当前，推进社会治理，离不开广大人民群众的衷心拥护和积极参与，离不开与之相适应的民主氛围。廉价政府能够更好地贯彻党的群众路线，从群众的利益出发规划和制定社会治理的方针、政策，充分听取人民群众的意见和建议，从而广泛地调动广大人民群众推进社会治理体系和治理能力现代化的积极性、主动性和创造性。

（二）社会治理的基本价值追求有助于建设廉价政府

⒈社会治理的基本价值追求有助于节约行政成本。长期以来，政府行政支出偏高一直是一个世界性的难题。美国学者萨瓦斯曾在一项研究成果中指出：公共部门提供服务所需的成本费用，比承包商提供的服务成本费用要平均高35%-95%。[25]随着政府职能的扩张，权力的擴大，政府的部门和管理的事务将会增多，随之而来的则是机构和工作人员数量的膨胀。布坎南在其公共选择理论中曾提出，政府失灵表现为政府行为的低效率和政府部门的扩张。政府部门的扩张通常表现为政府部门组成人员和政府财政支出的增加。这不仅会造成大量的人力、物力和财力的浪费，还会影响整个行政管理的运行机制，导致官僚主义、办事效率低下等。社会治理能够有效地解决上述问题。通过社会治理，能够使治理的主体范围扩大，有效地解决以往政府在管理社会过程中“大包大揽”的问题。R·A·W罗茨提出，在作为最小国家的管理活动时，治理意味着要使耗费的成本最小，而获取的效益最大。[26]在社会治理模式下，政府不再是“独自唱戏”，而是通过正确处理与社会的关系，给予社会组织较大的空间来充分调动社会力量，并将社会组织能够办理的社会事务和提供的社会服务等交由社会组织承担。因此，实现社会治理能够有效促使政府机构精简，促使行政人员分流，使人力资源获得充分的利用，使经费及财物得到最有效的分配，即以最小的代价获得最大的工作绩效，最终实现降低行政管理费用支出，有效控制行政成本的目标。

⒉社会治理的基本价值追求有助于抑制官僚腐败。公共权力腐败的原因之一就是权力过度集中在掌握着大量公共资源的政府及其官员手中。斯密认为，政府本身存在着利己的私欲，一到政府利用行政权力来获取私利时，公共利益就必然遭到破坏。约翰·密尔认为：“政府一到不去发挥个人和团体的活动与力量却以它自己的活动去代替他们的活动的时候；一到不是对他们进行指教、劝导并有时指摘而是叫他们在束缚之下工作，或是叫他们退立一旁而自己去代替他们工作的时候，害处就开始发生了。”[27]吉瑞米·波普认为：“政府、资本与公民社会之间存在着一种三角关系，腐败能够在这一关系的所有三部分中孳生。因此，不管是从理论上还是实践上来看，三方中只有一方凭借其自身力量来处理腐败问题而没有另外两方的参与是不可能的； 没有所有三方的参与，要想卓有成效地处理腐败问题也是几乎不可能的。”[28]所以，要防止政府由于权力扩张而导致的腐败，就必须还权于社会，充分发挥社会的自治功能。社会治理能够有效解决权力过分集中的问题，从而限制腐败发生的规模，减少腐败发生的数量。何增科认为：“只有积极推进治理结构的变革，建立起多中心的、自主的治理结构，实现各治理主体之间的分工合作，才能消除诱致转型期腐败的宏观制度结构缺陷，并最终建立起反腐败的制度平台。”[29]因此，政府应当把那些社会能够解决的问题交给社会处理，通过加强社会权能来限制政府权能的日益扩大，防止政府由于权力扩张而导致的腐败。

⒊社会治理的基本价值追求有助于扩大人民民主。社会主义民主政治的本质就是人民当家作主。人民群众是历史的创造者和推动者，更是推进社会治理的根本力量。党的十八届三中全会指出，“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众的首创精神，紧紧依靠人民推进改革，促进人的全面发展”“发展更加广泛、更加充分、更加健全的民主”。[30]社会治理打破了政府对社会管理的垄断，由单一的政府管制模式向多元主体参与模式转变，通过多元主体共同管理社会公共事务，分工合作，使广大人民群众能够广泛而多层次地参与社会生活，积极主动地表达自己的诉求，实现社会和谐发展。习近平总书记反复强调：推进国家治理体系和治理能力现代化应高度重视民主、法治问题。必须提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，必须提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。推进社会治理现代化，就是将以人为本，维护广大群众根本利益，增强社会活力作为基本价值追求。

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（责任编辑：牟春野）

Abstract：The paper， on the basis of summarizing the origin and connotation of low-cost government as well as the connotation of social governance，discusses the mutual relationship between low-cost government and social governance from two aspects of low-cost government offering basic conditions to realize modernization and scientific nature of social governance and the pursuit of the basic value of social governance contributing to construct low-cost government.

Key words：national governance；social governance；low-cost government