美好规划蓝图依靠法规实施

郑潇罡

城市规划是一项全局性、综合性、战略性的重要工作，事关城市空间的合理布局和资源要素的科学配置，在城市发展中处于龙头地位。一张好的规划蓝图对一个区域的经济社会发展具有重要的战略引领和先导作用。上海作为现代化的国际大都市，建立完善的城乡规划体系，落实严格的规划管理，有利于充分利用土地资源，合理安排城市空间布局，统筹城乡一体化发展，有利于推动“四个中心”建设等各项重点工作。

《上海市城乡规划条例》（以下简称《条例》）制定于2010年，条例总结了上海规划管理工作的实践经验，在规划管理的制度设计上既秉承城乡规划法的立法精神，又根据上海城乡发展的实际情况有所创新，如确立了本市城乡规划工作的基本原则，对本市的城乡规划工作做了较大调整，提出了新的城乡规划体系，构建了相应的体制机制，强调了规划公众参与和信息公开等等。同时，对一些行之有效的规划立法原则和管理措施予以保留，如中心城“双增双减”的规划原则，特定区域规划的相关规定等。

2011年1月1日条例实施以来，各级政府围绕“创新驱动发展、经济转型升级”的总体要求，适应资源环境“紧约束”的城市转型发展新常态，把贯彻实施条例摆上突出位置，着力构建规范、科学、高效的规划管理体系，着力健全科学编制、广泛参与、民主决策、依法实施的规划管理体系，着力强化规划的战略引领和实施保障，做了大量工作，努力提升上海规划水准。

执法检查背景：两个推动

根据2015年度工作要点，今年常委会对《上海市城乡规划条例》贯彻实施情况开展执法检查，并在9月召开的常委会会议上听取并审议了市政府相关工作报告和常委会执法检查报告。选择在今年开展城乡规划条例执法检查，主要是基于两方面的考虑。

一方面，推动政府部门更好地依法行政。十八届四中全会提出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。四中全会以来，从全国人大常委会开始，各级人大都加大了对法律法规实施的监督检查力度。开展执法检查，特别是对立法的重点、执法的难点、群众关注的热点的执行情况、社会反响进行全面的检查评估，能够推动各级政府部门更加严格地贯彻法规，进一步强化规划法治意识，真正做到依法行政。

另一方面，推动政府更加科学地编制规划。去年，本市召开的第六次规划土地工作会议上，要求在今年完成新一轮城市总体规划（2015-2040）编制工作，同时本市也在开展国民经济和社会发展“十三五”规划的编制工作。可以说今年是“规划年”。通过对城乡规划条例的实施情况开展执法检查，也可以全面总结本市规划编制、实施工作中经验和不足，促进更加科学地开展规划编制工作。

执法检查重点：紧扣法规条文

执法检查与专项工作监督有一个重要的区别，就是执法检查应当紧紧围绕法律法规的规定，针对法律法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题，针对执法检查工作的改进和法律法规的修改完善提出建议。因此，执法检查就要严格对照城乡规划条例的规定，看一看法条如何，对一对贯彻实施情况如何，想一想执法如何深入、立法如何完善。基于以上考虑，本次规划执法检查共选择了五方面的重点：1、各级政府部门贯彻落实条例的基本原则，加快本市城乡一体化建设、推动经济社会全面协调可持续发展，保障“双增双减”等主要工作的情况。2、本市各层次规划（包括城市总体规划，中心城分区规划和郊区区县总体规划，中心城单元规划和新城、新市镇总体规划，村庄规划，黄浦江沿岸地区、苏州河沿岸地区、佘山国家旅游度假区、淀山湖风景区等特定地区规划）的编制、实施情况和存在主要问题，制定、调整、修改规划是否严格按照法定程序。3、规划工作中重视生态环境建设、加强历史文化风貌保护、规范地下空间开发利用、保障公共安全和防灾减灾等情况。4、各级规划部门的规划管理工作。包括制定与法规相配套的规划管理技术规范，严格依法行政、规范规划许可工作、查处违法行为，对下级规划部门的监督检查，建立全市统一的规划管理信息系统、推动全市规划信息共享等情况。5、推动规划信息的公开透明，确保社会公众参与相关规划的编制、实施，保障市民知情权的情况。

执法检查方式：体现四个特点

代表性。充分发挥报名联系城建环保委以及委员会组成人员联系的市人大代表的作用，紧紧依靠代表，在征询代表参与执法检查意愿的基础上，邀请代表参加法规培训、专题汇报、实地调研等各类活动，并鼓励代表自行开展调研。委员会还定期向代表沟通执法检查工作进展情况，介绍检查成果，听取意见和建议。有60人次的市人大代表参与了调研活动。在委员会形成执法检查报告初稿后，还将有关情况向参与执法检查的代表进行了全面反馈和征询意见，在报告中积极吸纳代表的建议。

专业性。规划法律专业性强、术语多。只有对法规条文熟悉，才能在检查中找到问题症结。为此，在执法检查启动会上，执法检查组开展了专题培训，组织部分常委会组成人员、市人大代表、区县人大常委会负责同志等学习法律法规。事实证明，这一做法既了解了2010年城乡规划条例制定的背景、把握住了立法原意，也引导了执法检查组成员在检查调研过程中聚集法规本身。在调研中委员会加强研讨互动，组织座谈研讨，结合城市总体规划（2015-2040）的编制工作，深入听取社会各界，特别专家学者、专业部门、管理相对人的意见和建议。

联动性。发挥市区人大工作联动的优势，委托有关区县人大常委会城建环保工委开展同步执法检查，对各区县在规划工作中遇到的一些比较突出的问题，共同开展实地调研。在市人大常委会副主任薛潮的带领下，执法检查组分成三个小组，深入崇明、闸北、宝山、浦东、黄浦、金山、松江等7个区（县）开展实地调研，组织10个区人大常委会进行了交流。通过这些活动，对本市规划编制、实施、修改、监督检查等情况有了全面整体把握，甄别出一些共性的问题。

互通性。执法检查中通过座谈研讨，架起了不同政府部门、各个区县沟通的桥梁，理清了思路、总结了经验。同时，执法检查也是为了推动政府更好地依法行政。因此执法检查组及时将听到的意见和建议进行梳理，向规划部门多次反馈，将规划部门的回复及时向有关部门、人大代表、单位企业进行了沟通，统一了思想，也提高了规划意识和法律意识。