关于乡镇人大闭会期间工作的几点思考

金山区人大工作研究会

党的十八大报告和十八届三中、四中全会决定把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利作为一项重大任务，提出，“推动人民代表大会制度与时俱进”，“人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。”这充分体现了我们党对发展基层民主和人大制度的高度重视。

乡镇人大离人民群众最近，离各种社会矛盾最近，乡镇人大工作更容易接“地气”，更容易得到人民群众的关注，更容易让广大人民群众直接感受到我国根本政治制度的优势。加强乡镇人大建设是坚持和完善人民代表大会制度的重要环节、巩固基层政权的重要措施、促进乡镇经济社会发展的重要保障。

去年5月，张德江委员长在浙江省调研乡镇人大工作时曾说过，乡镇人大工作归根到底要“顶天立地”。顶天，就是坚持党的领导、巩固党的执政地位，贯彻落实党的路线方针政策。立地，就是要为老百姓办事，反映老百姓的呼声，解决老百姓的困难，促进老百姓安居乐业。这对于准确把握乡镇人大工作的主要任务，具有很强的指导意义。

随着经济社会的发展，民主政治建设的不断推进，以人为本理念的不断深入，乡镇人大工作出现了许多新情况：乡镇撤并后行政区域规模扩大，人口增多，人大代表数相对比较多。乡镇发展综合实力不断增强，需要由乡镇人大讨论决定的重大经济和社会事项日益增多，同时，乡镇政府领导调动频繁，政府行为的复杂性日益增大，乡镇人大的工作任务逐步增加，值得引起高度重视，认真思考。

一、进一步规范乡镇人大主席团工作职权和职责

从地方组织法有关规定可以看出，乡镇人大主席团在每次人代会闭会期间仍然是存在的。乡镇人大主席团由7至9人组成，最多不得超过11人。从组成人员情况看，乡镇人大主席团实质上就是乡镇人大工作的领导集体，不仅要负责乡镇人代会的筹备组织工作，还要负责乡镇人大的日常工作。地方组织法虽然对乡镇人大主席团在闭会期间有何职责并无规定，但第十九条第二款明确：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。”由此可见，对于大会闭会后尚需处理工作，对于大会作出有关决议决定的执行，主席团还应履行监督落实的职责。根据关于主席团负责召集本级下一次人代会的规定，主席团还应负责下一次人代会的大量准备工作，这决定了主席团在闭会期间的职责和工作。从乡镇人大的实际情况出发，也需要主席团在闭会期间发挥作用。乡镇人大一年召开多次人代会并不可行。地方组织法明确乡镇人大十三项职权及其相关工作，有些必然要延伸到闭会期间去落实。因此，乡镇人大主席团不仅在人代会期间发挥作用，在闭会期间同样也应履行人大职能。

针对乡镇人大运行中存在实际困难和问题，建议市人大常委会对《上海市人民代表大会常务委员会关于乡镇人民代表大会若干规定》抓紧修正，进一步明确规范乡镇人民代表大会主席团在闭会期间的工作程序，乡镇人大主席、副主席的职权、职责需进一步明确，并作出程序性、可操作性的规定。建议乡镇人大主席团作为常设机构，赋予乡镇人大主席团闭会期间的法律地位，即乡镇人大主席主持主席团工作；闭会期间，对乡镇人大职权范围内的重大事项等可作决定决议，解决乡镇人大主席团“有职无权”，使乡镇人大主席团依法有职有权开展工作，推动乡镇人大与时俱进。建议对乡镇人大主席、副主席人选的任用，年龄结构要形成梯次配备，尽可能避免主席、副主席同一年离任。拟安排担任下一届主席、副主席的人选最好能提前到岗，保持乡镇人大的稳定性和连续性。

二、进一步创新和拓宽乡镇人大监督的方法和途径

乡镇人大要着眼于增强监督的实效性，不断创新监督形式，拓宽监督途径，积极探索推动人大监督向结果监督与过程监督并举，程序监督与实质监督并举转变。

增强人大的视察、审议、监督职能，依法行使重大事项决定权，抓住政府重点工作、重要的发展规划等，组织代表开展视察、审议活动，及时反馈人大的意见建议。

加强全口径预算、决算的监督，需要调整预算的要事出有因、有根有据、合情合理，要符合公共财政使用的相关要求，必须通过人大表决通过。把审查和批准上年度财政决算、听取和审议上半年预算执行情况的报告、审查和批准年度预算调整等列入会议议程。如调整预算时间上难以与人代会相衔接的，镇人代会可授权主席团将政府提交的预算调整方案进行审查，通过后执行，并报下一次人代会确认，保证人大监督权的有效行使。

积极探索专题询问监督形式，开展监督，抓住问题导向，以求实效为目标，坚持询大局、询焦点，问大事、问热点，有计划、有准备、有组织、有重点地组织代表开展专题询问，通过听取政府及其职能部门的专题报告和专题询问，提出意见建议，促使问题的解决。

组织代表开展专题调研、集中视察和执法检查等活动，深入了解经济社会发展过程中出现的问题，掌握第一手材料，提出具有针对性的意见建议。同时将在视察和执法检查中提出的意见建议及时反馈给政府落实解决，以增强监督实效。

三、进一步加强和改进闭会期间的代表工作

加强代表学习培训。由于乡镇人大代表来自农村基层，代表结构不尽合理，代表综合素质不平衡，要经常组织代表学习党的方针政策和有关法律法规，提高代表的业务水平和知情履职的能力。

合理划分代表小组。代表分组可实行双轨制，既按照便于组织和开展活动的原则，闭会期间打破传统组别，区、镇人大代表混合编组，也可按不同职业、专业类型划分专业小组，组织开展闭会期间的代表活动，调动人大代表履职尽责的积极性和主动性，发挥代表专长，提高监督的针对性。

健全和落实主席团成员联系代表、代表联系选民制度，通过及时向代表通报经济社会发展情况，通报乡镇人大工作和政府重大决策情况，组织代表参加人大组织的各种活动等形式，为代表知情知政创造条件。

加强代表活动阵地建设。随着人大工作的逐步规范化，乡镇人大陆续建立了人大代表联络机构。人大代表联络机构的建立，不仅为代表活动构筑了平台，而且拉近了代表与选民之间的距离，有利于组织代表开展学习活动，提高自身素质，增强责任感和使命感，使人大代表的桥梁纽带作用得到进一步发挥。

开展人大代表述职活动。不断完善代表述职制度，周密计划，合理安排，人大代表在任期内至少一次向所在选区选民述职，接受选区选民评议，进一步激发代表履行职责的责任感，并作为代表履职评价的重要依据。要加强代表履职事迹的宣传，发挥人大代表参与管理国家和社会事务的主观能动作用。

认真督办代表书面意见，增强办理实效。探索将代表书面意见以及承办单位办理答复向社会公开，接受代表和群众监督。同时，要研究如何提高代表书面意见的质量。

努力做到在思想上尊重代表，感情上贴近代表，作风上深入代表，生活上关心代表，工作上依靠代表，以更好地发挥代表的作用。

四、进一步营造支持和保证乡镇人大依法行使各项职权的良好氛围

乡镇人大依法履职，必须有良好的氛围作保证。要营造良好的氛围，为乡镇人大依法履职提供必要的支持和保证。

处理好坚持党的领导与自主开展工作的关系。乡镇党委要从思想上、政治上、组织上进一步加强和改进乡镇人大工作的领导，支持和保证乡镇人大依法履职。乡镇人大要把坚持党的领导、人民当家作主和依法办事有机地统一起来，主动接受党委的领导，建立健全请示汇报工作制度。同时，乡镇人大还要充分运用人大工作的机制和方式、方法，自觉把党委的主张和决策转变为人民群众的意志，保证实现党委的战略目标。

处理好服从服务于经济建设中心与积极履行法定职责的关系。乡镇人大要正确处理本职工作与中心工作的关系，善于围绕中心工作依法履行职权，不超越职权；要把主要精力用在开展人大工作上，保证人大工作的正常运转；要组织好代表开展活动。

处理好支持政府工作与依法实施监督的关系。乡镇人大要按照“抓大局、议大事”的原则，认真审议决定重大问题。通过联系代表和选区选民，组织代表开展视察调研、执法检查、工作评议等活动，征询并及时反映代表和人民群众对政府工作的意见建议。同时，与政府多沟通情况，多提意见建议，使政府依法行政，以此实现对政府工作的支持、配合和推动。

处理好人大主席、副主席与人大代表的关系。代表工作是人大工作的基础和依托。人大主席、副主席要积极创造条件，为代表履行职责开拓渠道。要密切与代表的经常性联系，听取人大代表的意见，为他们联系选区选民、开展活动、履行职责提供方便和条件。

乡镇人大与上级人大常委会要保持沟通，主动联系工作，并对上级人大常委会的工作提出意见建议，不断完善上下联动、横向联系的工作网络，使乡镇人大工作更加法制化、制度化、规范化。