国内外禁毒立法概况

胡皓达

市十四届人大常委会第二十三次会议已一审《上海市禁毒条例（草案）》。本文简介国内外禁毒相关立法情况，为大家把握本市禁毒立法的意义、定位和重点等略作参考。

国外立法

美国最早的联邦禁毒法律是1914年通过的《哈里森麻醉品法》。该法规定，鸦片和海洛因只有根据医生的书面处方才可出售，在无处方情况下使用为非法。1970年通过的控制毒品的最基本的联邦法律——《全面预防和控制滥用毒品法》规定，非法贩运、买卖、持有海洛因、大麻、可卡因、鸦片制剂等毒品，受刑事制裁。《美国模范刑法典》第250.5条规定“公然酩酊、乱用药物罪”。行为人有一次该罪有罪认定，属罪行等级中最轻微的“违警罪”；在一年之内两次受该罪有罪认定，属比“违警罪”严重一级的“微罪”。

美国一些州也将吸毒列为犯罪。许多州设立了毒品法院，要求吸毒者进行戒毒治疗，定期到法院汇报戒毒情况，进行检测。吸毒者如合并其他违法行为，毒品法院可对吸毒者进行家庭监禁或监禁在监管场所。戒毒医疗费用大多由医保、社会福利和政府专项基金提供。

麻醉品和易制毒化学品管制方面，《哈里森麻醉品法》已规定对经营麻醉品的商人实行注册登记。根据1970年《全面预防和控制滥用毒品法》，联邦缉毒署有一支专门管理合法生产的管制化学品的力量，其重要工作措施就是对受管制药品的经手人进行定期调查。

英国禁毒法律是1971年制定的《滥用毒品法》、1986年的《贩毒罪法》等。吸毒被定为犯罪。但《拘留变更执行令》规定，吸毒者可以选择拘留变更执行方式，到戒毒机构接受治疗。医院戒毒纳入英国国民医疗保险体系，戒毒者可以获得免费的医院戒毒治疗。

德国《刑法》规定，对吸毒成瘾人员，判处监狱服刑或强制戒毒治疗。吸毒者住院治疗全部纳入社会保险体系。

芬兰法律规定，凡是非法使用毒品或为个人使用而持有毒品的，以“非法使用毒品罪”论处，处罚金和6个月以下监禁。同时，如根据使用毒品的数量、类型、环境等综合评定该犯罪是轻微的，且罪犯同意接受治疗，可免予起诉和处罚。

日本战后相继制定了“毒品相关五法”——《麻醉药品和精神药品取缔法》、《鸦片法》、《大麻取缔法》、《兴奋剂取缔法》和《麻药特别法》，基本按毒品种类进行管理。吸毒也是犯罪。日本《刑法》规定对吸鸦片者处3年以下惩役。《麻醉药品和精神药品控制取缔法》还规定，一旦确认吸毒成瘾，必须送往麻醉药品中毒医治中心强制戒毒。

不过，日本近年除兴奋剂、大麻等传统毒品外，“脱法迷幻药”数量急增。对于吸食“脱法迷幻药”在法律界定上的困难，警察厅通过运用《刑法》中“危险驾驶致死伤罪”等，加大对吸食“脱法迷幻药”人员的惩处、威慑。厚生劳动省自2014年来也几乎以每月一次的频率将各类“脱法迷幻药”指定为违禁药品，使打击“脱法迷幻药”有法可依。

按照《麻醉药品和精神药品取缔法》以及《海关法》、《外汇及外国贸易法》等相关法律，易制毒化学品的从业者、进出口、生产、使用、流通都受到严格管理。进口后，进口商要以台帐的方式对进口的品名、数量、委托进口用户详细记载，台帐保存最少2年时间。最终用户也被要求对易制毒化学品进行台帐管理。

泰国《麻醉品法》规定，非法消费毒品的，处监禁。如果罪犯在被捕前已经进行治疗的，可不予刑事处罚。犯罪3次以上，要在封闭的机构中接受治疗。实践中，法院首次判决强制戒毒一般以四个月为上限。期满后经吸毒成瘾康复专门委员会评估合格的，再经过两个月的康复训练即可重返社会；评估不合格可延期，每次延期不超过六个月，总数最长不超过3年。如果3年后仍然没有戒除毒瘾，法院可以对其吸毒犯罪行为判刑事处罚。

我国立法

目前，我国的禁毒法律法规已经比较系统。国家层面适用的主要有《刑法》、《治安管理处罚法》、《禁毒法》，以及《戒毒条例》、《麻醉药品和精神药品管理条例》、《易制毒化学品管理条例》等国务院行政法规，还有公安部等政府部门发布的规章和办法。

《刑法》以专门一节“走私、贩卖、运输、制造毒品罪”，规定了对毒品犯罪的刑罚。《治安管理处罚法》规定了对尚不够刑事处罚的非法种植毒品原植物，非法买卖、运输、携带、持有毒品原植物种子或幼苗等行为的治安管理处罚；还规定，吸毒应受治安管理处罚。

2007年通过的我国第一部全面规范禁毒工作的法律《禁毒法》也规定了应追究刑事责任或给予治安管理处罚的所有涉毒行为，但没有重复量刑或处罚尺度。《禁毒法》主要对禁毒宣传教育、毒品管制、戒毒措施、禁毒国际合作进行了规定。毒品管制主要内容一方面是原料植物和易制毒化学品管理，另一方面是交通、邮政、娱乐场所等相关方防范毒品和吸毒的责任。戒毒方面，规定了自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复等措施；明确吸毒人员主动戒毒的，不予治安管理处罚；吸毒人员在戒毒期间及康复回归社会后的合法权益应受保护。根据《禁毒法》，《戒毒条例》对自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复这几种措施，社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复之间的环节转换，及戒毒人员的合法权益进一步作了明确。

另外，《道路交通安全法》规定，服用国家管制的精神药品或者麻醉药品的，不得驾驶机动车。不过，《道路交通安全法》并未规定“毒驾”的法律责任。

云南、广西、贵州、浙江、江苏等许多地方人大常委会已制定了禁毒条例，云南、广西、浙江等地制定条例的时间较早，更是已根据当地禁毒实际对条例进行了多次修正、修订甚至重新制定。各地禁毒条例是我国禁毒法律法规体系的重要组成部分。

在《禁毒法》通过之后制定、修订的地方禁毒条例，主要内容基本都是《禁毒法》所规定的禁毒宣传教育、毒品管制、戒毒措施这几方面，但也有不少立法创新。

增加了明确列举的毒品品种。《禁毒法》规定，“毒品，是指鸦片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、吗啡、大麻、可卡因，以及国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。”浙江、江苏、广西条例都将当前危害突出的氯胺酮列举出来。

戒毒纳入医保。浙江、广西条例都规定，县级以上人民政府及其有关部门应当将戒毒治疗项目纳入公共卫生医疗保障体系。戒毒人员在自愿戒毒、社区戒毒、社区康复期间的戒毒诊疗费用，应纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗范围。

禁止毒驾。浙江、江苏、广西条例都规定，吸毒成瘾未戒除人员不得驾驶机动车，不得申领机动车驾驶证，已取得的驾驶证应当注销。广西条例还明确，吸毒人员不得驾驶船舶、轨道交通工具等。江苏条例特别规定，禁止有吸毒行为记录人员驾驶校车。浙江条例规定，吸毒人员在行政处罚执行完毕或解除戒毒后一年内申领机动车驾驶证的，应当提供吸毒检测报告；江苏条例规定，解除戒毒后三年内申领驾驶证都应当提供检测报告。

登记易制毒化学品从业人员。2012年修订的《江苏省禁毒条例》规定，易制毒化学品生产、使用企业应当如实登记本企业生产、使用第一类、第二类易制毒化学品的从业人员的姓名、身份证号码、住址、联系方式等个人信息，并自用工之日起三十日内，将登记信息向所在地县（市、区）安全生产监管部门、食品药品监管部门和公安机关报告。

启 示

综合立法作用大。禁毒是综合工程，涉及打击制贩毒等毒品犯罪、矫治吸毒者、宣传教育、预防管理等。从国内外经验看，禁毒没有靠一部法单打独斗的。在立法内容上需要刑法、禁毒专门法（有的还按毒品种类分别专门立法）、相关法相结合，从立法层次上需要国家法和地方法相结合。拿我国来讲，《刑法》、《治安管理处罚法》在禁毒中的作用是打击既有涉毒行为；《禁毒法》、《戒毒条例》等行政法规以及各地禁毒条例的作用主要在挽救既有吸毒者和事前预防。地方立法是根据本地实际将国家立法进一步细化；且涉毒情况和毒品品种都日新月异，实践中地方立法往往比国家立法更快做出反应，所以地方禁毒立法是禁毒法律体系中不可缺少的一部分。另外，在实践运用中也是各法结合“补漏”。如，日本“毒品五法”治不了“脱法迷幻药”，警察就用“危险驾驶致死伤罪”惩处，即通过惩治“毒驾”实现治毒；中国是反过来，以前法律可治“毒”但惩治不了“毒驾”，于是一些地方条例把禁止驾驶作为对戒毒人员的要求，即通过治毒实现惩治“毒驾”，为惩治“毒驾”提供了法律依据。

对吸毒人员“治”“罚”并举。吸毒行为兼备“病”与“罪”两种性质。在我国，吸毒够不上罪，只是违法行为；在其他不少国家，吸毒虽然是罪，但大多是微罪，轻罚甚至不施刑罚。同时，国内外都强调吸毒者应该接受戒毒治疗，并且很多情况是强制性治疗，甚至很多都规定可以“治”代“罚”。既然是“治病”，费用进医保，就是合理的。同时，戒毒治疗与精神病人收治类似，多少都会限制戒毒者的人身自由，有一定强制，不可否认仍有“罚”的色彩，“罚”可能是“错罚”，还可能发生看守所“躲猫猫”式的情况，所以，《禁毒法》、《戒毒条例》和一些地方条例都对戒毒治疗决定作出和戒毒过程中的戒毒者合法权益保护进行了规定。这些规定是必需的。

易制毒化学品管理其实是管人。从美国、日本根据法律进行的管理实践和《江苏省禁毒条例》的规定都可见，管理易制毒化学品，离不开管理易制毒化学品合法流动各环节的经手人。

（作者系上海图书馆（上海科学技术情报研究所）助理研究员）