伊朗核谈判困境下的美伊博弈

田文林

伊朗核问题是近年来最复杂艰难的地区热点之一，谈判解决核问题虽然使该问题出现降温趋势，但真正通过谈判解决问题难度甚大。当前，伊朗与美国等六方围绕最终协议的核谈判已持续一年。2013年11月伊朗与六方就核问题达成临时协议后，有关各方就开始启动最终协议谈判。各方原定在2014年7月达成最后协议，但由于各方分歧太大，谈判最终后延四个月。到11月24日最后期限到来时，有关各方依旧未能达成最终协议，被迫再次宣布延期七个月。伊核谈判突破为何如此艰难？究其原因，这是由于美伊双方结构性矛盾难以化解、国内掣肘力量强大，以及核谈判立场差异甚大所导致的。

美伊双方战略目标针锋相对，结构性矛盾难以化解

美伊矛盾是典型的结构性矛盾。伊朗方面，伊朗一直矢志成为独立自主的地区大国，并将“反美反以”作为意识形态基础。这些政治抱负几乎渗透到伊朗决策层的每个毛孔，不太可能轻易改变。尽管伊朗目前急于缓和对美关系，但其政策出发点是缓解经济制裁压力和外交孤立处境，而其愿意为此付出的代价，是在核问题上适当让步。因此它更多是策略性调整。没有迹象表明，为换取与美国缓和关系，伊朗准备牺牲自己的战略关切（成为地区大国、掌握核能力等）。鲁哈尼本身就是位实用主义政治家。他早年参加伊斯兰革命，与最高领袖和强硬派关系密切。当政后的主要政策目标是改善经济民生，这种关切促其谋求解除制裁。

美国对伊政策做出实质性调整更不容易。防止地区大国崛起和确保以色列安全，是多年来美国中东既定政策。而伊朗恰恰在这两方面对美国构成直接挑战，因此美国一直将伊朗视为称霸中东的最大障碍，必欲除之而后快。这些年来，美国中东政策的基本框架就是围绕“遏制伊朗”而设计和展开的。这种政策结构牵扯面实在太大，奥巴马政府没有足够的动力和理由来实质性改善美伊关系。有分析认为，迄今为止，没有一位美国总统打算以承认伊朗政体合法性和核心利益为条件与伊朗实现关系缓和。也没有迹象表明，美国打算因美伊达成核协议而重新调整与伊朗的关系。相反，根据一位美国高官所说，谈判有助于拖延时间，继续将问题推到未来，以等待伊朗自行崩溃。[1]因此，即使美伊谈判正热火朝天，但美国财政部仍在2014年8月29日宣布对伊朗25家企业、银行和个人实施制裁，表明美国仍将伊朗视为打压对象。

从理论角度看，化解美伊结构性矛盾的前提条件，除了双方要有一定共同利益外，还要有共同的外部威胁，并且这种外部威胁对美伊战略利益的损害或潜在损害，明显超过美伊对立带来的战略收益。唯有如此，美伊才可能实现实质性和解。但目前美伊仍不完全具备上述条件。很多媒体将当前美伊缓和与1971年中美缓和相比较，认为美伊关系可能像当年中美“乒乓外交”那样，最终开启关系正常化之路。历史不能简单类比。中美能够实现关系正常化，一个重要原因是当时苏联对中美两国的威胁，远远超过中美之间的分歧与矛盾，由此促使中美共同联手，来增强各自的安全。但在当前美伊关系中，并不存在类似苏联那样的强大外部威胁。

当前，国际和地区环境变化出现了某些有利于解决伊核问题的新变化。从国际层面看，当前乌克兰危机的持续升温，迫使美欧不得不花费更多精力去应对俄罗斯，因而在一定程度上分散了对伊核问题的关注度。从地区层面看，2014年6月以来，极端组织“伊斯兰国”异军突起，并日渐威胁到美国及其地区盟友的利益。这也迫使美国不得不加大对极端势力的军事打击力度，由此对伊朗的战略需求有所增强。奥巴马政府一名官员称，德黑兰和华盛顿在打败逊尼派极端分子上存在“利益共通之处”，这应该会让二者有一个共同的目标。然而，“伊斯兰国”对美国的威胁仍远远不能与伊朗坐大带来的威胁相提并论，仍不足以改变美国敌视伊朗的既定战略目标。2014年9月以来，美国加紧组织针对“伊斯兰国”的“国际联盟”，其中包括了十多个阿拉伯国家，但唯独将在中东军事实力相对强大的伊朗和叙利亚阿萨德政权排除在外。美国布鲁金斯学会学者指出，“伊朗很可能会觉得，美国需要他们的协助来打败ISIS，而这会让美国在核谈判中更通融。如果他们真这么想，那就是一种错觉”。以色列战略部长施泰尼茨指出，“‘伊斯兰国’是一个五年问题，而拥有核武器的伊朗是一个持续50年的问题，后者的影响要大得多”。因此，当前外部环境的变化，尚未达到足以改变美伊关系结构的程度。在美伊关系难以根本改善的情况下，指望伊核谈判出现突破性进展，显然很不现实。

鲁哈尼与奥巴马均面临国内掣肘，推动缓和的回旋余地有限

伊朗方面看，鲁哈尼上台虽使政坛改革派影响力上升，但保守派势力仍相当强大。众所周知，最高领袖哈梅内伊才是伊朗大政方针的“最后拍板者”，其世界观构想直接影响鲁哈尼政府的政策空间。有分析认为，哈梅内伊可能不反对改善美伊关系，但没有兴趣与美国恢复外交关系，不会允许美国重开使馆。[2]那就是说，哈梅内伊既不想让伊朗公开与西方对抗，也不想屈从于美国。哈梅内伊也不会以放弃反抗西方霸权的政策来换取对美缓和。历史上，哈梅内伊曾数次谈到“英勇的灵活性”，强调“友好对话”不等于“友谊”。例如，1996年8月7日，哈梅内伊面对内政部和外交部官员演讲时指出，国际政治舞台是“英勇的灵活性”的舞台，它直接与敌人面对面，因此伊朗外交官必须坚持原则和立场;2013年9月5日，在对革命卫队的演讲中，他宣称“当摔跤选手与对手较量时，出于技术原因显示的灵活性，是为了让他别忘记对手是谁”。[3]因此，哈梅内伊拒绝与美国进行双边会谈，更倾向于将美国视为敌人而不是朋友。[4]最高领袖对美伊关系的这种政策定位，等于为鲁哈尼的外交政策限定了活动范围。

同时，伊朗政坛有相当一批强硬派，倾向于充当美伊谈判“搅局者”的角色。这些势力更愿意看到鲁哈尼缓和政策的失败，而不是成功，以此从制裁伊朗的过程中获益。例如，伊朗革命卫队拥有庞大的走私网络，国际制裁使革命卫队走私活动的利润更加丰厚。同时，许多强硬派教士害怕非伊斯兰观念大量涌入。因此，当鲁哈尼推行对美缓和政策时，如果成就卓然，他们可能默不作声;如果略微有损国家利益和尊严，这批人必然会对政府群起而攻之。2013年9月，鲁哈尼参加联合国大会后返回德黑兰时，便在机场遭人扔鞋。同时，伊朗议会中的强硬派，频频质询乃至弹劾鲁哈尼政府部长，并三次否决鲁哈尼科技部长人选提名，显示出伊朗国内强硬派掣肘力量日趋增强。

所有这些因素，使鲁哈尼的政治回旋空间十分有限。从历史来看，鲁哈尼之前三任总统的政策基本都是虎头蛇尾：每位总统上任伊始都是雄心勃勃、励精图治，但此后便意兴阑珊、影响力下降，如拉夫桑贾尼当选总统后的主要目标是实现经济自由化，哈塔米总统的主要目标是进行文化开放，内贾德是宣扬民粹思想。他们在开始阶段都取得一定成功，但随着来自最高领导人的阻力和国内强硬派的抵抗越来越大，迫使其最终改变政策，无功而返。鲁哈尼恐怕也难逃此命运。尤其在伊核问题上，伊核计划成本已超过千亿美元，如果鲁哈尼在核问题上的让步不能换来美国给予的相应收益，鲁哈尼的政治声望将极大受损。

美国方面的掣肘力量也不容小觑。美国国内反伊朗势力十分强大，最典型的是国会的掣肘以及犹太人院外游说集团。鲁哈尼就职前夕（2013年7月31日），美国众议院高票通过对伊朗实行更严厉制裁提案，明显是给美伊缓和泼冷水。奥巴马9月24日在联大讲话表示要推动伊朗核问题解决后，美国共和党籍议员次日便开始向奥巴马发难，要求其澄清美国对伊政策是否有变化。加之主张对伊强硬的共和党人在美国中期选举中一举拿下国会控制权，奥巴马的对伊缓和政策将受到进一步掣肘。与此同时，美国在中东的铁杆盟友以色列，更是高调反对美伊缓和。以色列总理内塔尼亚胡一再声称，鲁哈尼是“披着羊皮的狼”，认为其所谓核计划用于和平目的，只是伊朗对外争取时间的策略，一再提醒美国对伊朗的经济制裁不应减轻。在美国的中东战略棋盘中，以色列的分量显然比伊朗重要得多，美国不可能为缓和美伊关系，而忽视以色列的感受和利益关切。

美伊各自处境与要价差异甚大

从技术角度看，美伊谋求解决伊核问题都有一定诚意，但问题的关键是双方在价钱上难以谈拢。这就涉及当前美伊的处境和要价是否能“合拍”。目前看，双方各方面的要求均差异甚大，因此很难达成“大交易”。

一是双方对解决伊核问题的迫切程度不同。目前，伊朗在伊核问题上的外交姿态更为积极主动，这恰好折射出其战略处境的日益被动。近几年来，伊朗经济深受西方制裁之苦，西方制裁的持续时间越长，伊朗经济和百姓受损就越严重。因此，伊朗急于摆脱制裁、谋求缓和的意愿更为强烈。《华盛顿邮报》9月25日在采访鲁哈尼并问及解决伊核问题的时间框架时，鲁哈尼回答：“越短越好，伊方期望的是三个月，但六个月也不错。这不应耗时数月或数年。”[5]2014年6月，鲁哈尼政府一名高官称，“我们必须马上消除制裁，鲁哈尼已将所有鸡蛋放到这个篮子里，如果和谈失败将意味着伊朗改革的失败”。[6]伊朗急于求成的心态，很容易被西方利用，继续拖延时间以换取更多好处。

美国的心态则恰恰相反。这些年，美国借助炒作伊朗核威胁，好不容易将国际社会拉拢到自己一边，并借机采用多边和单边制裁举措，勒住伊朗的经济命脉。制裁拖得越久，伊朗就越虚弱，美国在谈判中就越主动。因此，美国并不急于与伊和谈，更不会轻易让步。即使现在双方已经接触，美国的态度明显更为强势。奥巴马多次强调，“若想达成协议，需要军事威胁和强硬外交手段结合”，“美国尝试通过外交途径解决伊核问题，但不会放弃通过军事手段确保伊朗无法拥有核武器的可能性”，并宣称，如果伊朗不放慢浓缩铀步伐，将对伊进行更严厉的经济制裁。国务卿克里也告诉媒体，美国不会被伊朗总统鲁哈尼的温和调门“忽悠”。在双方处境相差悬殊的情况下，伊朗急于与美国缓和，往往很难达成公平公正的协议。

二是双方的谈判要价差异甚大。目前，双方在核谈判中的分歧主要体现在几个问题上。一是离心机数量。美国要求伊朗将1.9万台离心机（其中1万台正常工作）降至2000—4000台，并禁止研发新一代离心机;但伊朗坚持保留这些离心机，甚至要额外增加成千上万台离心机。二是阿拉克重水反应堆问题。美国要求伊朗将阿拉克重水反应堆改造成轻水反应堆，以彻底废除伊朗提炼和加工钚的生产能力，但伊朗则坚持在保留重水反应堆的前提下降低核材料的浓度。三是福尔多铀浓缩加工厂问题。美方坚持伊朗必须废弃伊朗秘密建造的福尔多铀浓缩加工厂，但伊朗坚决不同意。四是在解除制裁问题上，伊朗要求最终协议签订后，西方对伊朗的经济制裁必须一劳永逸地结束，而且时间限定在三至五年内，最多不超过七年;而美国则坚持视伊朗的态度在20年内逐步取消制裁。这意味着，即使伊朗做出重大让步，换来的只是在未来十几年内放松制裁的承诺，这是伊朗不可能接受的。此外，西方还试图禁止伊朗民用核能，限制伊朗的导弹能力。这些要求显然超出伊朗的接受能力。伊朗总统鲁哈尼最近曾说：“我们除了透明度没有什么可以拿到谈判桌上提供给他们。伊朗在核技术领域不会后退一步。”哈梅内伊称，纳坦兹工厂应该为伊朗拟议中的核能项目提供浓缩铀。因此，伊朗不但没有表示将着手按照P5+1[7]的要求大幅度削减铀浓缩能力，反而谋求将原有铀浓缩能力提高十倍。如果不能大幅度削减伊朗的铀浓缩项目，伊朗就极有可能形成秘密“突破”能力并生产出核爆炸装置。双方心理价位差距甚大，决定了美伊在接近过程中艰难而脆弱的谈判关系。

三是美伊严重缺乏互信。由于美伊长期敌对，彼此间的不信任已经“根深蒂固”。伊朗人不会忘记l953年美国中情局发动政变，推翻伊朗摩萨台政府;美国人也不会忘记1979年伊朗劫持美国使馆人员长达444天。目前，伊朗副外长阿拉齐就表示，“我们从未百分之百信任美国，在将来，我们仍将继续保持同样的方式，永远不会百分之百信任他们”。在核问题上，伊朗高层更是怀疑伊朗在核问题上的让步是否管用。哈梅内伊就曾说过，“反对伊朗的运动不仅仅是针对核问题，它们（西方）现在的话题是核问题，并借炒作核问题制裁我们。但核问题何时才出现，制裁又持续了多久？西方制裁伊朗已有30年了，为什么没有核问题之前，他们仍制裁我们？”[8]在伊朗强硬派看来，美国历史上和当前对伊朗充满敌意，不是可靠的谈判者。因此哈梅内伊屡次表示，对谈判前景并不乐观，认为其不会有任何结果，并宣称伊朗可以在制裁下生存下去。

美国同样不信任伊朗。尽管鲁哈尼频频发动“魅力攻势”，但美国仍质疑鲁哈尼到底是“披着羊皮的狼”，还是愿意用核计划换取西方缓解制裁的实用主义者。美国总统奥巴马表示，他对达成核协议的期望值很低，认为很多障碍恐怕很难克服，不过外交途径必须尝试。[9]部分美国议员担心，一项新达成的临时协议会让伊朗有机会继续进行铀浓缩活动，参议员格雷厄姆甚至表示，“美国国会认为，制裁以及美国和以色列有说服力的军事力量帮助我们走到了今天这一步。如果现在后退，那么我们将发出最糟糕的信号”，这显示出美国国会对伊朗能否遵守协议的严重不信任。美智库学者也认为，在中东，没有什么东西能够运行良好，美国凭什么相信伊朗会放弃核计划以换取解除制裁呢？[10]还有美国学者怀疑，伊朗是否仍会借和谈继续推进核计划，并指出，在鲁哈尼担任核谈判代表期间，曾在2004年一次内部演讲中称，“当我与欧洲人在德黑兰谈判时，我们正在伊斯法罕装备铀转化的设备。事实上，通过创造平静的环境，我们完成了在伊斯法罕的工作”。[11]彼此缺乏信任加剧了双方达成协议的难度。

美国和伊朗已经有三十多年没有正式交往，伊核问题也持续十多年，因此解决伊核问题“破冰不易，融冰更难”。当前，尽管美伊都有谋求缓和的意愿，伊核问题也出现了局部缓解的迹象，但实现真正突破的前景并不乐观。

（作者系中国现代国际关系研究院中东研究所副研究员）

（责任编辑：苏童）

[1] Flynt Leverett and Hillary Mann Leverett，Going to Tehran：Why The United States Must Come To Terms with The Islamic Republic of Iran，Metrpolitan Books，2013，pp.5-6

[2] Nasser Hadian， “Why Iran Is Ready”，Iranian Diplomacy，September 22，2013.

[3] Akbar Ganji，“Frenemies Forever：The Real Meaning of Iran’s ‘Heroic Flexibility”’，Foreign Affairs，September 24，2013（上网时间：2014年11月27日）

[4] Tvtti Erasto，“Learning from the Past in the Iranian Nuclear Dispute”，Middle East Research and Information Project.April 16， 2014

[5] David Ignatius，“Rouhani sees a nuclear deal in 3 months”， The Washington Post， September 25，2013

[6] “July deadline for Iran nuclear deal appears in jeopardy”，http：//news.yahoo.com/july-deadline-iran-nuclear- deal-appears-jeopardy-envoys-032835940.html（上网时间：2014年12月10日）

[7] P5+1 是指在2006年针对伊朗核试验问题，出于外交影响而与伊朗形成关系的6个国家，它们分别是：美国、英国、法国、中国、俄国和德国。其中，前5个国家也是联合国安理会常任理事国。

[8] Zachary Keck，“Iran：The Case for Rapprochement”，The National Interest，September 27，2013.

[9] “Iran and America：Testing diplomacy”，The Economist，September 25th 2013.

[10] Jeffrey Goldberg，“Don’t be fooled by Iran’s charming new leader”，Iran Focus，October 1，2013.

[11] Charles Krauthammer，“The Iranian ‘moderate’”，The Washington Post，September 27，2013.