环境生态治理的制度变革之路

周珂 林潇潇

【摘要】北欧国家环境政策的先进程度在世界范围内处于领先地位。上个世纪70年代，北欧国家开始系统治理环境问题。其后，该地区环境政策的发展大致经历了四个发展阶段——命令控制型时期、市场型政策广泛发展时期、气候治理兴起时期以及新市场型政策措施时期。北欧国家的经济社会发展和环境改善，与各种市场型环境政策的采取有着密切的联系。由末端治理转变为实现社会绿色增长，北欧国家的发展经历为各国提供了良好的示范。命令控制型政策无法适应我国日渐严峻的环保需求，可以借鉴北欧国家所采取的对环保行为的鼓励不设上限的市场型政策。

【关键词】北欧国家  环境政策  绿色增长

【中图分类号】X506                  【文献标识码】A

挪威、瑞典、芬兰、丹麦以及冰岛等北欧五国，由于地理位置相近、气候环境相似、民族文化类同、历史上存在长期的交往、且在近现代于多个领域广泛开展合作及共同行动，这五个国家在国际社会上往往被作为一个紧密的“共同体”来看待。北欧国家自然禀赋丰富，但自然环境也相对敏感，在现当代曾爆发过水体、土壤酸化、海洋、湖泊富营养化、地下水污染等环境问题①。随着当代环境意识的发展，北欧国家积极开发并执行有关环境政策，在环境治理方面取得了令世人瞩目的成果。

北欧国家对环境问题开展系统性治理的历史可以追溯到上个世纪70年代，其时，北欧国家针对日益严重的水体、空气、土壤乃至噪声等方面的污染问题，制定政策、开展行动。而随后，以市场型措施的广泛采用、气候变化问题的产生、新型市场型措施的兴起等为标志，北欧国家环境政策措施的发展可以被分为四个阶段。②

针对大型工业排放源进行规制。相较于20世纪五六十年代而言，在该时期，源自大型工业排放源的地方性环境问题系统性爆发，给当地环境要素造成严重的污染，形成了许多“污染重镇”。为此，大多数北欧国家成立本国的环境保护部，将环保工作的关注重点放在了大型工业排放源治理方面。③各国当局在对当地环境承载力加以评估的基础上，以排污许可的方式赋予各个污染排放源排污权;根据环境评估的结果，考虑采用的清洁技术种类、排污设施技术参数等情况，对各工厂排放削减目标进行了计算及规定。各个规制对象被给予了充足的时间改良自身投资经营方式、执行前述要求。该类措施也被提升到更高的产业层面。

当时挪威的造纸业改革就是其中的例子。在挪威，为达到控制污染的目的，小型、低效、污染严重的造纸工厂被关闭，代之以数量更少、规模更大并装备最新减排设备及技术的大型企业。整个产业被赋予了进行产业结构调整的充足时间。再者，为保证公众参与而被广泛采用的听证对于许可制度具有重要意义，该程序允许当地居民代表自身利益，对拟议减排项目表达己方观点。

在政策推行之初，由于监管具有较大难度，许可仅针对为数不多的排放类型，且要求相对简单，往往只在年排放量或周排放量层面做出规定。其后随着监管水平的提高，许可制度对规制对象的要求变得更为复杂且严格。④同时，许可程度的确定标准，也从污染源的排放规模更多地转变为地方环境的承载能力。此外，为了满足相应欧盟指令的要求，在北欧国家中，国家级环境标准渐渐取代了地方环境标准，对工业排放源做出指导与限制。

必须指出的是，具体排污许可程序花费不菲、耗时颇巨，而且仅能针对小部分工厂或设施，控制范围有限。因此，在许多国家，该做法逐渐被一般性行业规范及标准、排污限值、生产过程规制等措施所替代。如今，北欧国家仅在针对大型、重点企业地区性排放等少数情况下，施用具体排放许可。⑤

少数市场型政策措施在实践中被采用。在本时期，大多数北欧国家采用了数量有限的市场型政策措施，比如消费税。消费税最初目的在于增加财政收入，然而，针对汽油、矿物油、电等消费的税目也能对环境产生积极的影响⑥;针对玻璃制饮料瓶、报废车辆等方面，采取“押金—返还”机制（deposit refund systems）;公共服务收费，收费针对自来水使用、污水处理，收取的资金被用于提供该方面公共服务、以及资助有关污染治理行动。⑦

挪威在1970年开始对燃油中的硫含量征税，开征该税主要基于环境目的，为北欧国家中之首例。该税目与针对含硫燃油的使用规范、燃油硫含量质量标准、大型企业的硫排放许可等措施共同作用。该做法首开多种措施针对同一环境问题之先河。瑞典在20世纪80年代开征了一些行政管理税（administrative tax）及产品费（product charge）。但是，由于其征收比率较低、设计方式较为原始，对环境治理的积极影响较为有限。

渔业在北欧经济中扮演着重要角色。为了保证捕捞渔业资源的可持续，所有北欧国家对渔业捕捞量的管理控制有着很长的历史，传统的作法是根据捕鱼业者的历史捕捞量来确定配给其一定量的不可交易的年度捕捞配额，从而对总捕捞量进行分配。

冰岛的渔业资源管理政策。冰岛是最早在世界上推行渔业可交易捕捞配额（individual transferable quotas， ITQs）的国家之一。1979年，该措施针对青鱼捕捞实施并获得了捕鱼业者的支持，从而在1984年得以推广到针对其他鱼种的捕捞中。冰岛渔业由此获得大量效益。

根据北欧部长理事会有关报告的描述：有关机关根据基于第三方研究机构“海洋研究中心”（Marine Research Institute）的科学建议确定年度总捕捞量，并根据各条渔船特定三年内的平均捕鱼量确定各自的捕捞配额，从而将捕捞总量分解落实到各个业者;在特定条件下，捕捞配额可以在配额所有人之间交易如有业者用尽其配额希望继续进行捕捞，那么他必须向其他渔船购买相应的配额。另外，如当年配额并未用尽，不超过总配额20%的配额可以结转保留到下一年度，而下一年度配额的5%可以提前预支;在监管方面，在船只上装备有特定仪器设备，向卫星发送电信号、以确保对其相应情况的实时监控。同时，一年中有两次登船检查，由特派的监督人员跟船出海对配额使用情况进行监督。所有捕捞情况必须在船只上岸后即时上报登记。据此，海洋研究中心对每艘船只的位置及其捕捞情况，有较好的掌握;通过渔业理事会（Directorate of Fisheries）的网站，捕鱼业者能够对具体到日期、鱼种的渔获上市信息有详细的了解，从而决定出海或休息、以及是否购买、出售或结转配额。有关配额变化、渔获捕获、上市等信息都会在网络上显示以便查阅。其核心理念在于让市场引导业者作出决策;业者需要就自身捕获的每吨渔获缴纳一定费用，这些资金被纳入旨在推动渔业部门合理化发展的基金中。⑧

基于该机制，配额所有者可以像对待自己的财产一样使用、出租或出售属于自己的配额。如今，许多业者不必进行实际采补，仅依靠出售免费分配的捕捞配额就获得了大量收益。而对于行业新人而言，则较难获得其开始渔业活动所必须的有关证书及配额。因此，从事捕捞的船只的数量得以降低。现在，冰岛不再为过量捕捞的问题所困扰，同时，单位船只捕捞量大幅增加，整个渔业行业朝着集中化方向发展。但是对此，也有人指出，从长远的角度看，在其未负担相应代价的情况下，渔业捕捞权向个别主体集中，排除了他人进入该行业的可能，有失公平。⑨

自然保护。北欧国家的自然风景及濒危野生生物保护工作起步较早。1909年，瑞典建立了欧洲第一个国家公园，此后，大多数北欧国家纷纷在上个世纪五六十年代进行跟进。现今，北欧国家中的许多土地被以国家公园或其他保护区形式所保护。对于一些人口稠密的工业化国家而言，国家公园更多地被作为人文景观来对待，为了保证公众的参观游览需要，对其及其周边领域进行了一定人为干涉。北欧国家强调国家公园必须以原始的形态对其自然环境加以保全。但与之相应的是，与其他国家不同，多数北欧国家允许公众免费游览参观私人所有的污染居住区域。⑩

另外，北欧国家对濒危物种的关注也有较长的历史。1970年前后，斯堪的纳维亚半岛上的狼群受到了保护，至此，野生动物数量开始有所回复。此后，北欧国家广泛参与生物多样性保护国际公约，确定了濒危物种“红名单”。但是，如何对濒危物种进行有效保护仍是北欧国家面临的严峻挑战。

空间计划（Spatial planning）及环境影响评价。早在20世纪70年代以前，多数北欧国家便拥有了较为完善的城市土地利用的规范体系。但随后的城市扩张进一步导致了土地利用的紧张关系，有鉴于此，北欧国家开始采取空间计划的形式对土地利用进行严格的规划。空间计划又分为地区计划、市政计划及国家计划。公众参与在空间计划过程中起到核心性作用。公众通过参加听证会或其他同类活动，表达其对拟议土地利用方案的观点。当由于土地利用引起的矛盾产生时，比如对因实施大型的建设项目而遭受损失的利害关系人进行补偿等事宜当事人间难以达成一致，该冲突将被移交法院裁断。⑬

20世纪七八十年代，作为空间计划体系的一部分，北欧国家立法要求对大型建设项目进行环境影响评价。法律要求开发者对建设项目潜在的积极、消极影响进行全面地预测、评估，并提出消除消极影响的方案。在评价过程中，应当以公开会议或其他咨询程序的形式，保证有关利害关系人有机会参与评价、发表意见，并有权对环境评价报告草案进行建议。后来，为了符合欧盟战略环评指令（EU SEA Directive）的要求，北欧国家推动了战略环境评价制度。该制度要求在新的计划、政策或规划实施前对其潜在的环境影响进行全面评价，其有助于提高有关政策措施的环境关怀。⑭

环境政策在新领域的广泛发展（20世纪80年代）

通过前一时期的实践，北欧国家逐渐认识到，主要倚仗技术规制进行的传统规制方式，环境激励单一、预防污染有限、且经济代价巨大，局限性十分明显。到了上个世纪80年代，由于现实的需要，北欧各国对环境政策的经济性提出要求，因此，各国开始转向市场型政策寻求环境问题的解决方案。与此同时，许多环境问题表现出区域性乃至全球性的特点，这些环境问题的有效解决有赖于相应国际合作的开展。这些情况推动环境政策往新的领域及方向发展。

积极开展国际合作。在欧洲经济委员会远程跨界空气污染公约框架下签订的《赫尔辛基议定书》是排污削减方面国际合作的最早努力之一。该议定书要求各国在硫排放方面，至1993年削减至相当于1980年水平的30%。但是由于其无视各国排放规模、减排成本的不同而要求各国平均分摊减排任务，该议定书并未获得积极反响。其后，1994年的奥斯陆议定书针对前者的上述缺陷进行了调整，根据各成员国具体自然容忍程度及各污染排放国具体减排成本等不同情况，对各国的治理义务进行了区别规定。该国际合作的进步，体现了治理措施的经济性在国际条约中受到广泛强调。

另一个在欧洲经济委员会公约框架下的国际合作案例，是1988年在保加利亚索菲亚签署的氮氧化物议定书（NOx Protocol），其要求有关各国到1994年底将氮氧化物排放量控制在1987年水平。各国可以自由选择有效的政策工具以履行各自的议定书义务。值得一提的是，在此之前，对燃油硫含量征税已在北欧国家得到较为广泛的实践。但是，由于设立税收等财政手段被认为具有较高的行政成本及较为复杂的操作程序，硫、氮氧化物及其他大气污染物的排放治理主要采用的仍是直接控制的方式。

2000年签署的哥德堡议定书替代了前述议定书，集中为各国设定了有关排放目标，该议定书要求各国到2010年为止，二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、挥发性有机化合物（VOC）及氨（NH3）的排放量不得超过1990年的排放水平。

而1974年签署、1980年生效的《赫尔辛基公约》，将波罗的海及其周边地区的所有污染源置于统一国际条约的调整之下。1992年，各国订立了《波罗的海地区海洋环境保护公约》（Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area），涉及与波罗的海接壤的所有国家。对有关人类活动进行生态规制的《波罗的海行动计划》（Baltic Sea Action Plan，BSAP），是该一揽子行动中的一部分。北欧国家是前述波罗的海水体质量综合治理措施的积极推动者。

作为“奥斯陆—巴黎”委员会（OSPAR Commission）框架下的宣誓，1984年启动的《北海宣言》（North Sea Declarations）宣示了丹麦、挪威、瑞典等北海沿岸国家削减对北海的农业、污水业及工业磷、氮排放的意愿。前述国家此前普遍运用直接控制手段限制此类排放。1984年，瑞典开始对氮肥、磷肥征税，同时采用价格费。同时期，丹麦也开征了肥料税。这些税目最初的主要目的在于减少地下水污染，后期则在北海污染防治领域发挥着重要作用。后来，《北海宣言》的规制对象被扩大到了部分危险物质。

长期以来，北欧国家签订了许多环境保护国际条约，这些国际条约在很大程度上影响了本国环境政策的发展。⑮

废弃物处理措施的开展。“押金—返还”制度。大多数北欧国家早在上个世纪五六十年代即开展了针对玻璃制饮料瓶等的“押金—返还”制度。到80年代，塑料瓶被纳入该措施的适用范围内，个别国家还对铝制容器采取该措施。其后，“押金—返还”措施进一步发展，被广泛用于废油、报废车辆回收处理领域。

使用费制度。收取相应使用费也被北欧国家广泛用于城市垃圾回收处理，以作为开展此类公共服务的经费来源。使用费一般采用统一费率，但也有个别产品按照规格或质量收取不同的使用费。⑯

行为许可制度。上个世纪80年代，诸如垃圾焚烧引起大气污染、垃圾填埋引起土地、水体污染等源自都市、工业废弃物的环境问题引起了国际社会的广泛关注。就此，各国参照大型工业排放源直接规制的经验，针对垃圾焚烧及垃圾填埋设定相应的行为许可。具体而言，该类措施的表现形式主要有，针对垃圾焚烧设施产生的一些危险物质设定排放限值、针对垃圾填埋设定污水收集及甲烷排放的技术要求等。

“源头削减”措施。关于“从源头削减废弃物”的观点引起了普遍重视。各国发展出了一些鼓励物质回收利用、节能利用的基础措施。据此，为减少产品包装的使用，丹麦和瑞典先后对其征税。

物质能量循环利用。一些欧盟指令成为制定垃圾处理政策的重要依据。这些欧盟指令设定了相应的物质、能量循环利用目标，并禁止以填埋方式处理可降解垃圾。近些年来，温室气体减排代替地方环境问题治理，成为了垃圾处理措施的主要关注点。

生产者责任制度。80年代间，北欧国家政府与其国内的生产者、进口商就生产者责任问题进行了多次谈判，并形成一系列协议。这些协议要求报废车辆、轮胎、电池、包装、报纸、电子电器产品等领域的生产商，在其生产的产品被弃置后，对之进行回收处理。这些措施旨在减少垃圾体量，促进物质回收利用以及鼓励产品可持续化。生产商或进口商一般会在销售产品时，向购买者收取一定的收集处理费用。

垃圾处理税。北欧国家普遍对垃圾焚烧及填埋征收垃圾处理税。丹麦在1990年开征此类税费，是采取行动的第一个国家。芬兰紧随其后，于1996年启动相应措施。挪威和瑞典则在1999年完成该方面工作。在丹麦、挪威与瑞典，该税目既针对传统垃圾，也针对工业垃圾。个别国家基于填埋地点环境质量、废弃物碳含量或焚烧设备的实际排放等方面的区别进行分型化征税。

治理危险化学物质污染。北欧国家具有领先世界的化学品管理水平。在上世纪80年代，针对生产者在生产过程中产生的对诸如重金属或其他有毒物质的危险固废进行管理控制是前述北欧大型工业排放源排污许可制度的重要内容。尽管该举措曾产生较大的积极效果，然而，也存在着管理盲区，源自消费者使用行为的危险物质无法通过对生产设施的规制加以有效控制。举例而言，生活中，对含铅电池、含铅汽油、猎枪铅弹以及含汞温度计等的使用或弃置，均可能导致释放内含的有毒有害物质，极易造成地方性、区域性乃至全球性环境污染，危害不容忽视。

为治理危险化学品，北欧国家提出了两项基本原则：

其一，积极开发环境友好型产品替代具有潜在危害的产品。

其二，即使在风险性质、危害程度尚未确定的情况下，也必须采取预防措施。基于此发展出了一系列具有针对性的命令性、志愿性的规制措施，内容涉及教育、技术指导、税费、禁令、淘汰等多个方面。这些措施的实施有助于从长远角度削减由危险化学物质造成的环境危害，并加速确定危险化学品削减的优先顺序。除此以外，在该领域也采取了一些诸如含铅电池的强制回收、牙医诊所汞化物收集事务强制托管等特殊举措。

另外，通过编制化学品清单帮助政府或商业主体进行有关决策，也是北欧环境政策的一个特色。政府与商业主体、收购机构合作，帮助后者在工作过程中避免接触、使用列载于清单上的有毒有害化学物质。同时，部分国家通过提供技术支持或启动示范项目的方式，帮助企业开发环境友好型替代产品。这类制度也对禁令及淘汰措施的实施有很大帮助。再者，为保护本国环境、并与国际标准相协调，北欧国家积极参与诸如“欧盟化学品管理框架”（EU chemicals management scheme，  REACH）下开展的国际合作。

治理交通、农业污染。多数国家在很早之前便对机动车购买、保有及燃料使用征税，可见，交通是消费税的早期目标之一。20世纪七八十年代，随着机动车数量的增多，采取措施控制此类排放变得十分必要。虽然，由于北欧国家在国际汽车市场上仅占较小的份额，该地区对全球新增机动车排放的影响有限，但是，控制燃油中的有害物质、限制机动车使用仍是北欧环境政策的关注重点。瑞典对生物燃料的开发、混合动力汽车生产销售进行了大力投资。而多数国家对含铅汽油征税，对含硫柴油、汽油设定税目并规定规范，对私家车的氮氧化物排放设定排放标准、并要求安装符合环保标准的尾气处理装置。

农业活动、家庭生活及个别工业活动容易产生诸如含氮化合物、含磷化合物等营养物质，这些物质被排放入淡水或海洋将对当地乃至区域环境造成严重损害。调查显示，如今波罗的海缺氧区域的面积是上世纪60年代的4倍，海水富营养化的形势表现出前所未有的严峻。为了改善这一情况，各国通过立法对农业活动进行了相应调整，并通过直接限制及税收的形式控制杀虫剂及化肥的使用。

环境标记（Environmental labelling）机制。1989年，北欧理事会启动了北欧生态标记计划（Nordic Ecolabelling Scheme），即天鹅标记（Swan label）计划。该计划由挪威与瑞典首倡，芬兰、冰岛及丹麦分别于1990年、1991年、1998年加入。相对的，欧盟生态标记计划则在1992年开展，其目的之一在于取代既存的国家或区域生态标记，成为欧盟地区统一且唯一的生态认证。但这一目标并未实现。

至2008年，在欧盟领域内，共存在包括欧盟生态标记、天鹅生态标记在内的15个国家生态标记体系。这些生态标记体系旨在对一些相对于普通产品而言产生环境不良影响较少的商品或服务颁发生态标志。所有的生态标记计划都是自愿性的，其向消费者传达的信息是，通过本措施科学、严格程序认证的产品或服务相对于同类而言更为环保。该措施有助于推动产品、产业的环境友好化转型，减轻环境压力。

发展至今，北欧天鹅生态标记体系与欧盟生态标记体系非常相近。二者由同一秘书处操作运行，且认证对象中包括了18种重叠的产品类型，此外，二种体系对同一产品类型的认证标准非常接近。必须指出的是，北欧天鹅生态标记体系中包括的产品类型较欧盟生态标记体系的两倍为多。

北欧多次对其生态标记体系进行评估，最近一次评估发生在2008年。评估结果表明，总体而言，该体系运行良好，采纳生态标志的产品及其业者从中获得较大收益。北欧天鹅生态标记包含了健康、质量、环保等要素，在引领北欧地区实现可持续消费的过程中发挥着积极作用，产生了实际效果。

2001年，“共同生态管理与审计计划”（Community eco-management and audit scheme， EMAS）启动。该计划同样也是自愿性的，旨在帮助企业优化生产流程，减轻环境不利影响并提高资源利用效率。

气候治理的兴起（20世纪90年代）

碳税制度的实施。20世纪80到90年代期间，许多国家开始关注人为温室气体排放所导致的全球变暖问题。北欧国家较早启动温室气体减排工作。在90年代初期，除冰岛以外的所有北欧国家都开始对化石燃料征收碳税，其中，芬兰于1990年征税，是第一个落实该行动的欧洲国家。其后，在经欧盟批准后，瑞典与丹麦分别于1991年、1993年及时跟进。在冰岛，水力及地热是能源利用的主要形式，但如今，该国也在交通等有关领域对化石燃料征收碳税。

碳税一般以家庭或通行活动中使用的油类产品为征收对象，在此情况下，为避免税负过重，既存的相应消费税往往被下调。另外，由于北欧之外的国家并不欢迎此类做法，为避免对国际竞争造成不良影响，在开征之初，碳税税率一般较低且存在多种税收免除情形。在经过一段时间的实践后，瑞典下调了税率较高的针对工业的“碳—能源结合”税（combined carbon-energy taxation）;自1993年开始，丹麦对工业二氧化碳排放的征税十分慎重，直到2000年才渐渐提高税率;至于挪威，其自始未对源自工业的二氧化碳排放征税。但由于应对全球变暖的紧迫性日益凸显、且碳税制度在北欧以外的其他国家表现出一定成功经验，从总体上来说，自90年代以来，北欧四个实施碳税的国家的碳税税率呈现逐步上升的趋势。必须指出的是，碳税的征税对象并不总是燃料中的碳含量，而且某些燃料及排放源仍是该税目的豁免对象。

北欧国家：共同行动的倡导者。北欧国家推动温室气体减排全球合作的意愿十分强烈。由于在本区域内部进行减排效率低下，北欧国家很早就开始资助发展中国家的减排行动，并研究以北欧部长理事会或其他平台为媒介推动共同减排行动的方法。

1992年签署、1994年生效的《联合国气候变化框架公约》为减缓气候变化国际合作奠定了重要基础。其框架下的《京都议定书》对工业化国家设定了各自的阶段性减排目标。对于丹麦、芬兰、瑞典这三个北欧的欧盟成员国而言，其减排目标通过欧盟内部谈判被进一步分化。而冰岛和挪威尚不必承担强制减排义务，两国被允许在2008年至2012年期间，温室气体排放量相对1990年水平分别增加11%与1%。

为执行减排目标，议定书允许各国通过联合履约机制（Joint Implementation Mechanism）或清洁发展机制（Clean Development Mechanism），赞助、协助他国的减排行动。这对履行条约义务而言具有十分重要的意义，而北欧国家正是这些机制幕后的缔造者、支持者。

此外，京都议定书允许附件一国家间进行排污权交易，该机制也为北欧国家所提倡。作为世界上最早建立碳排放交易体系的国家之一，2000年到2003年间，丹麦在发电业实施碳排放交易系统，并逐年削减许可制度设定的行业排放总量。

欧盟在2005年到2007年间规定了一项优先于京都议定书承诺期的排放交易期间。该体系隶属于欧盟排放权交易系统（European Emission Trading System， EU ETS），对象包括电力行业等能源密集型产业，其目标是使这些产业相对“正常运营”的情况降低排放量的15%。另外，欧盟的“三个20%”的目标，要求欧盟截至2020年减少20%的温室气体排放量、可再生能源在能源结构中占20%、能源效率增加20%。前述政策对未来北欧国家国内有关政策的制定与实施具有重要意义。此外，欧盟可再生能源指令对各成员国、甚至挪威与冰岛设定了可再生能源在本国能源供应结构中所占比例所应达到的目标。

市场型政策措施是最主要的温室气体减排手段。北欧国家主要采用市场型措施进行本国温室气体减排。排放权交易机制是欧盟排放权交易系统提供的主要政策工具。而对于燃油或其他能源的固定设施使用、交通等不适用排放权交易的领域，则主要依靠碳税进行相应规制。

税收调整的领域也包括了二氧化碳以外其他温室气体排放。2001年，丹麦对全氟化碳、六氯化硫、氢氟碳化物等温室气体征税，以减少其排放。而早在1989年，该国就对氯氟烃征税。挪威自2003年起对氢氟碳化物及全氟化碳征税，征税对象是包含这些成分的物质及产品。而再利用的氢氟碳化物、全氟化碳是税收豁免的对象。

此外，挪威对特定工业部门的全氟化碳、六氯化硫排放实施谈判议定（negotiated agreement）机制。这部分温室气体排放并未被欧盟排放权交易体系所涵盖，而且为确保竞争力、当局也不愿对此设定税收。谈判议定机制是对该类物质排放许可及税费空白的补充。由于同样的原因，源自诸如铝制品生产等能源密集型行业的二氧化碳排放也既未被施以税负，也不在欧盟排放权交易体系的适用范围之内。这样的情况直到2013年这些排放类型中的多数被纳入欧盟排放权交易体系之中才有所变化。而针对可再生能源产品及高能效利用方式的各种补贴对于碳减排具有十分重要的积极作用，被广泛采取。

新市场型政策措施时期（21世纪至今）

在运行之初，市场型措施更多的是命令控制型措施的补充或附庸。自20世纪90年代以来，市场型措施受到了越来越多的关注，并在温室气体减排等领域进行了越来越多的实践，发挥着愈渐重要的作用。然而，通过开发新措施、改良既有措施的方式，市场经济性措施仍有发展的空间。欧盟排放权交易体系在21世纪开始运行，这对包括北欧国家在内的参加国都具有十分重大的意义。

瑞典、挪威的氮氧化物税费。1992年，为治理酸化及超限排放问题，瑞典对大型固定火力发电设施的氮氧化物排放收取费用。该氮氧化物费对设备运营排放限值制度具有补充作用。1997年起，该项费用的收费对象扩大到了所有年产能超过25千兆瓦时的火力发电设施。制度实施之初，其收费标准是每公斤氮氧化物排放收取40瑞典克朗，2009年该项费率上调至50瑞典克朗每公斤。收取的资金将以基金形式，以各设施产能在总产能中所占比例为依据返还给缴费设施，也就是说，产能效率高的设备运营者将会从此“收费—返还”机制中受益，而产能效率低的设备运营者是净支付方。该基金的设立有助于缓解可能对市场竞争造成的扭曲。由于其具备良好的、创新性的鼓励减排及技术研发效果，瑞典氮氧化物排放费在国际社会中广受好评。

为了在既存政策措施的基础上，通过新设经济高效的制度履行哥德堡议定书所载本国义务，挪威于2007年对氮氧化物排放征税。其征税对象主要包括：装备功率在750千瓦以上发动机的工程机械、产热10兆瓦以上的引擎、锅炉或涡轮、海岸或海上油气开采燃烧装置;纳税人的纳税义务在氮氧化物排放时产生。但是，对挪威与外国海港、空港间直航的船舶或飞行器、在国外海域进行捕捞作业的船只、与政府就氮氧化物减排达成环境协议的排放源等，免纳氮氧化物排放税;2008年，挪威环保部与14个同业公会共同签订环境协议，设立专项基金支持经济高效型减排措施，据此，那些投资开发执行减排措施的设备及其运营者可以免缴氮氧化物排放税;现在，该项税收的税率水平为每千克氮氧化物收取16挪威克朗，远低于前述瑞典氮氧化物排放费的收费水平。为了使税收不对行业发展造成太大冲击，曾有大约4亿挪威克朗被用于补偿受征税影响的企业。而随着前述环境协议的签署，此类补偿费的额度相对以往有所下降。

无论是挪威或者瑞典，其做法都在努力避免传统税收可能损害经济效益的缺点。通过一定方式，在不过度损害减排意愿的前提下将费用以特定形式返还给缴纳者，有助于使这类税费获得全体利害关系人的支持。但必须指出，二者的做法还存在一定区别：对瑞典而言，排放费与直接规制规范对氮氧化物减排共同发挥作用;而挪威仅通过此类税收对氮氧化物排放进行规制。2010年，丹麦也引入了氮氧化物排放税。

瑞典的交通拥堵税。斯德哥尔摩实施交通拥堵税以缓解斯德哥尔摩市中心附近周边公路、街道的交通拥堵状况，并减轻由于拥堵造成污染物排放可能对健康、环境造成的损害。这方面财政收入主要被用于补贴公共交通。该机制于2005年8月试运行，并在经2006年进行的城市居民表决后、于2007年春正式运行。政府就一天中的不同时段规定了不同的税率。2009年以前已完成注册的环境友好型汽车直到2012年8月1日前能享受税收豁免;而从2009年起新注册的环境友好型汽车不再成为免税对象。交通拥堵税在纳税人申报个人所得税时一并扣除，这样的做法减轻了税收可能对驾驶行为产生的影响。

分型化汽车税。多年来，基于财政目的，除瑞典以外的北欧国家普遍对乘用车辆的购买或登记设税。如今，该措施的目的转为引导、鼓励消费者购买能源效率、碳效率高的车辆。挪威在这一变革中处于领先位置，其经历为“如何通过调整财政税收的设计达到环境目的”做出了良好注脚。

为减轻由汽车造成的环境不良影响，从1982年起，挪威汽车购买税的计税依据逐渐由车辆价格变为价格与车重相结合，这一转变在1991年最终完成。1996年，机动车购买税的计税依据完全变为包括车重、功率、排量在内的车辆环境特性。

在2006年，汽车登记税通过按车重、排量及引擎规格计税的方式，间接对二氧化碳排放征税。而2007年，二氧化碳排量取代发动机排量成为计税依据之一。自2009年起，登记税对每公里里程二氧化碳排放量低于120克的低排放车辆进行税收减免，而对每公里里程二氧化碳排放量高于250克的高排放车辆则征以重税。此外，由电池或燃料电池驱动的电动汽车、氢燃料驱动机动车、氢燃料——电力混合动力车则不需缴纳登记税。而以浓缩乙醇为燃料的机动车及将来的混合动力车可以享受一定额度的税收减免。针对摩托车、滑雪车的登记税与机动车类似，也较为先进。

机动车购买税则在2007年进一步改革，并直接导致柴油动力汽车在新增客车中所占比例增加、新增机动车单位里程排放量大量减少。有关当局指出，为了鼓励低碳汽车的购买使用、增加高碳汽车的使用成本，在未来几年将进一步推进有关税收的税率区别化发展。该变革同样为混合动力车、电动汽车等提供了良好的使用环境。在未来，像电动汽车这样的“零排量”机动车的生产使用水平将大大提高。

绿色证书。瑞典自2003年开始在本国电力行业推行绿色证书制度，要求可再生能源发电比例至少要达到一定程度。发电业者持有一定的绿色证书，其实际可再生能源发电产量、销售额占总发电量、销售额的比例，必须达到证书所载水平。为完成证书规定义务，可再生能源发电比例不足的业者可以向超额完成可再生能源发电目标的业者购买证书指标。2012年，挪威加入该体系，“瑞典—挪威”共同绿色证书体系宣告成立。

环境信息制度。环境信息有助于帮助人们在决策过程中考虑消费或生产的环境成本。在北欧，多种信息交流工具被广泛采用，其中主要包括“产品沟通”（product-related communication）、“公共信息战”（public information campaigns）以及“媒体沟通”（communication via the media）。而向生产者、消费者提供的有关如何增加能源储备、提高废弃物分类及循环利用程度等方面的信息，是沟通交流的主要对象。此外，有关新立法新规则、新“支持计划”（support schemes）的信息也十分重要。信息措施往往与诸如补贴、立法等其他政策工具共同运用。

绿色政府采购（Green Public Procurement， GPP）。各级政府是产品与服务的重要购买者。近几年，利用这种“采购权力”支持环境友好型产品与服务的做法在各国被广泛推广。北欧国家的政府采购量占到了其国民生产总值的16%。而对一些产业而言，公共主体是其最主要的买主，其中营业额巨大且可能对环境造成严重影响的主要有建筑工程、信息技术、清洁剂制造销售、交通服务及机动车等产业。根据有关报告，所有北欧国家都已制定有关绿色政府采购或可持续政府采购的行动计划。其中一些行动被立法所固定。在北欧国家，绿色政府采购是中央政府的强制性义务。对其他公共组织，比如地方当局而言，实施绿色采购属于强烈推荐事项。在地方层面全面实施绿色采购，对各国而言都是个漫长而曲折的过程。

北欧部长理事会组织了多项有关绿色政府采购的调查研究。这些工作的着眼点包括归纳绿色政府采购优点、为绿色政府采购提供实用的指导方针及标准、以及向欧盟及其成员国提供较为成熟的有关北欧经验。

北欧国家就绿色政府采购形成了一些“共同标准”。2009年，北欧部长理事会绿色政府采购指导小组（NCM steering group for GPP）建议欧盟委员会，在未来编制“面向更好环境的政府采购”通讯的过程中，在“共同绿色政府采购标准”章节参考北欧作出的这些标准集合。随着绿色政府采购的广泛实践，为避免统一市场及泛欧盟竞争力减弱可能带来的矛盾冲突，在未来应协调欧盟成员国与非成员国的采购标准，使二者相互兼容。对相同的产品采用相同的采购标准，有助于在很大程度上减少执行绿色政府采购的行政成本以及投标公司的负担。

生态服务付费（payment for ecosystem services， PES）。为保全并改善环境生态服务能力，有条件自愿付费机制早在20世纪90年代即被北欧国家所采用。举例而言，旨在增加生物多样性、防治营养物质渗漏的农业行动计划在北欧国家被普遍采用;生物多样性保全及地下水保护行动计划在丹麦、挪威、瑞典和芬兰普遍存在;瑞典采用创新性支付行动计划，利用紫贻贝（blue mussel）清理海岸水体中的营养物质;为缓解渔业压力，渔船买断行动计划在丹麦、挪威实施;在芬兰，还有为保护森林开展的森林采购行动，以及为治理水污染而对农用土地开展投标行动。

生态服务付费机制的实质，是一种附条件的行动承包活动。生态服务付费机制中，一个或以上的“买家”向一个或以上“卖家”支付一定费用，要求后者进行特定的环境质量保证。费用上限取决于生态系统收益者的支付意愿，而土地管理者放弃其对土地享有的合法权利的代价、土地管理者执行生态服务付费行动的成本则决定了付费的下限。具体“价格”可以由买卖双方直接协商确定，而在政府或非政府组织基于公共墓地而充当卖家时，也可以采取固定支付法。

北欧绿色增长经验的借鉴意义

命令控制型治理的注意事项。命令控制型政策代表着最为传统的环境治理方式。该类措施对管理水平的要求较低，且作用直接，见效快速，对于治理亟须改善的环境问题具有一定优势。但是，这类政策的局限性也较为明显，其行政成本较大，经济代价显著，容易对行业发展造成干扰。由于这些原因，治理环境问题不可专任命令控制型政策。在初步缓解环境问题后，应当降低对命令控制型政策的依赖程度，引入其他类型的政策措施对其进行辅助。但必须指出，命令控制型政策的特性决定了其在今后较长的一段时间内仍将是环境治理手段的主流。而对于一些不存在斡旋余地的“零容忍”环境违法行为，仍应以强制手段对其进行控制。

市场型政策对实现绿色增长具有重大意义。市场型政策是实现减排目标及开发环境友好型产品、技术的有效工具。该类政策一般以特定形式的经济利益为承诺，吸引市场主体自愿采取符合环保要求的市场行动，经过细心合理的设计与执行，其将以最小的经济代价，给规制对象提供有效的激励。其有助于促进资源的有效利用，并相对命令控制型政策而言更能为经济增长提供持续性的动力。此外，市场型措施能够鼓励市场主体通过开发环保技术达到减排增效的目的，为绿色技术革命奠定坚实的基础。

在被规制对象完成强制规范所载目标之余，命令控制型政策往往无法提供进一步的激励。可见，在这一方面，命令控制型政策是存在局限的，其无法“自行完善”以适应日渐严峻的环保需求。而市场型政策则不然，更高水平的环保行动意味着更大程度的经济利益，其对环保行为的鼓励不设上限。可以说，北欧国家的经济社会增长对环境改善，与各种市场型环境政策的采取有着密切的联系。

排污费与资源费是实现绿色竞争的重要手段。通过税收、自然资源开发利用费、可交易许可等方式，对排污行为或资源过度开发行为收费，是实现绿色增长的重要手段。此类收费措施具有一定普适性，在抑制环境违法行为的同时，还能为政府治理环境筹集必要经费，减少其财政压力。另外，通过一定的再分配机制，这部分经费还可以弥合由于税收等规制措施造成的市场扭曲。而对新兴经济体而言，这样的机制还有着特殊的意义，这些财政收入可以被投入到需求迫切的社会发展优先领域，诸如教育、健康、气候变化适应与缓解、消除贫困等。

采取行动消除公众对市场型政策的顾虑。有观点认为，交通拥堵的成因之一，是由于工作或生活的需要，在交通高峰时段人们除了驾车出行以外别无选择。拥堵税增加了人们的出行负担，但却难以减少用车数量。为消除这样的反对意见，有必要对拥堵税的设立目标以及实施效果进行说明：首先，拥堵费的实施在事实上缓解了高峰时段的拥堵状况;其次，此方面的财政收入被用于发展公共交通。如果政策推行者对政策的利弊进行全面的分析、科学比较以及客观积极的宣传，那么，其将在很大程度上消除公众对政策推行的顾虑。

积极尝试补充性政策措施。应当积极尝试能够对命令控制型政策、市场型政策起到补充作用的其他政策措施。这类措施主要适用于未采取前述政策的领域或市场型政策无法发挥应然激励作用的领域，其表现形式主要有环境信息制度、生态标记及其他认证制度等。这类措施一般与市场机制相互配合，有助于改善当事人间的信息失衡，并可以通过一定方式为自愿完成环保目标的市场主体在市场竞争中确立优势地位。

注释

包锡南：《北欧国家的环境问题和农业环境保护概况》，《环境科学动态》，1989年第12期。

～、～、～、Greening the economy： Nordic experiences and challenges， TemaNord 2011：532， Nordic Council of Ministers， 2011.

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～Greening the economy： Nordic experiences and challenges， TemaNord 2011：532， Nordic Council of Ministers， 2011.

The Use of Economic Instruments in Nordic Environmental Policy 1999～2001， TemaNord Report 2002：581， Nordic Council of Ministers，2002.

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Innovation effects of the Swedish NOx charge. Joint Meetings of Tax and Environment Experts. COM/ENV/EPOC/CTPA/CFA（2009）8/FINAL. Environment Directorate， Centre for Tax Policy and Administration. Organisation for Economic Cooperation and Development， Paris， France， 2010.

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Towards sustainable consumption and production-Nordic contribution 2006- 2009. Examples of and conclusions on project results relevant for EU and other international policy processes. Nordic Council of Ministers' Working Group for Sustainable Consumption and Production （NCM-SCP）， 2010.

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Environmental Communication to consumers - a Nordic manual， TemaNord Report 2006：750， Nordic Council of Ministers， 2006.

Payment for ecosystem services， TemaNord Report 2009：571， Nordic Council of Ministers， 2009.

责 编/杨昀贇