欧洲地方政府的电子治理

易丽丽

笔者在意大利、英国考察时发现，地方政府电子治理创新2.0模式，促进政府架构从条块分割、封闭迈向开放、协同、合作，“政府—社会—技术”整体无缝式的治理成为可能。

当我坐在200多年历史的意大利普拉托市市政厅与当地政府部门官员座谈交流时，深深感叹，历史的厚重与现代技术应用结合得如此之好。当我来到英国工业革命的发源地曼彻斯特市，聆听主政官员介绍未来城市战略，体验着数字化发展战略给这座工业城市所带来的活力，预见“数字革命”将成为这座城市的新标签。以前那种以技术发展为导向、科研人员为主体、实验室为载体的“创新1.0”模式正成为历史；以用户为中心，以社会为依托，面向知识社会，以人为本的“创新2.0”模式正在兴起。创新2.0模式促进政府从条块分割、封闭的架构迈向一个开放、协同、合作的架构，“政府—社会—技术”整体无缝式的治理成为可能。

电子治理时代来临

在意大利普拉托市，市民杰克看到道路出现塌陷，于是拿出手机拍下照片并定位通过市政应用软件上传。开车巡逻的市政工作人员通过平板电脑实时收到信息，15分钟内到达现场，拿出工具迅速将道路修复好并上传图片，同时反馈给申报的市民杰克。和杰克一样，普拉托市每一个市民都可以通过市政应用软件参与到城市治理中，通过技术，政府与社会协同共治。

伦敦奥运会时期，美化伦敦市容（Love clean London）项目让走在街头的英国伦敦市民苏珊看到街角有一堆垃圾没人清理，于是她拍下照片上传到政府指定的网站。20分鐘后，就有人把垃圾清走了。这个项目让伦敦的垃圾清理速度更快、更有效，市容得到改善，并且有的放矢地处理各种类型的垃圾，让回收公司也开始尝到了甜头。

无论是在意大利普拉托，还是在英国伦敦，都展现了“我的城市，我的家”现代城市理念下新技术推动电子治理的一个侧面。信息技术环境和政府治理理念的快速变化推进了电子政务形态的变革，使得传统电子政务模式发展成为电子治理模式，传统单一主体政府的管理过程转变为以社会公众为主体，政府、市场、社会三方协同互动的公共价值塑造过程，在这一进程中，技术和社会工具充当重要的催化剂。

增加公共价值

成为政府治理新目标

欧洲地方政府正将开放数据作为一项公共服务。在英国和意大利，地方政府官员将开放数据比作开创性的舞台，例如佛罗伦萨市将绿地、文化遗产和旅游、投票结果、学校、公共设施、建筑、公用事业等十多类原始数据向社会开放，在公众查询使用中不断提高公开有效性和增加对公众的价值。对任何国家来说，数据是一种战略性资产。随着数据规模的扩大，数据收集、加工和分析技术的进步，数据变得越来越重要。美国通过数据公开和应用接口促进社会应用，释放上面种种应用接口供私人领域开发商使用，以创造新的应用和服务，推进全社会创新。西班牙有150个公司进行有关开放政府数据的服务。而我国商业领域的“滴滴打车”应用软件，源于社会的创新让资源利用最大化，多方参与并受益。正如普拉托市的市政官员形象地说：“政府开放数据相当于铺路修桥，方便所有人的通行。”通过开放数据增加公共价值正成为欧洲地方政府治理的共同目标取向。信息通信技术驱动下，一方面公众不再是服务的被动接受者，而是正转变成为公共价值的共同创造者，另一方面应对可持续发展实现全面的经济发展和资源最优配置，政府、社会、公众、企业共同努力。

英国始终秉承开放数据是有利的服务的理念，政府在开放数据资源和实现信息共享的基础上，通过大数据和云计算技术的应用实现城市的“全数字化”管理，将市民档案、企业档案、地理信息、图书档案等进行信息共享，实现了在线公共图书馆、在线行政申请、审批工作办理，特别是运用大数据技术将市民的收入记录、消费记录、纳税记录进行比对，稽查偷税、漏税情况，并通过社交媒体网站和移动技术实现和社会公众的全面互动。

英国第二大城市曼彻斯特市政府计划在未来5年内，利用大数据和云计算技术为每个公民开设个人专属网页，在未来4年内建成无纸化社会，届时公民可以足不出户，通过自己的专属网页，办理子女入学、申请护照、注册车牌、预约医生和找工作等业务。西方学者威廉姆·爱格斯早在2007年提出了政府2.0，倡导“我的政府”的理念，即以市民为中心的政府，政府可以根据公众不同的需求提供个性化的服务，并将需求者和服务提供者匹配起来。其把政府比作一种自动售货机：“我们输入自己的税收，得到服务。”曼彻斯特市政府将“我的政府”从概念走向实践。

以“顾客”为中心，

公私合作

在新公共管理运动中，政府向企业学习“顾客是上帝”的理念。公共服务供给体制改革以“顾客需求”为导向。正如在普拉托市，以“顾客”为中心体现在政务服务提供中，市政府通过公私合作，比如政府与超市合作，把政府的收费放到超市、零售店等地方；政府不再直接管理收费，公民可以在任何授权的超市交费，只要在授权的第三方办完手续后，政府就可以将类似出生证之类的证件寄送到市民家中，以此向市民提供便民高效的公共服务。如果是移民，通过网络申请居留证，从市议会获得申请状态短信提醒，在最近的烟草店获得需要的证明。如果车辆限行，可以去便利的点办理许可，便利店受委托发放通行证。

意大利地方政府在推进的很多具体项目中都体现以公众需求为中心的理念。比如通过推广EU-PAY（多通道和多用途综合欧洲在线支付）项目，使市民方便、快捷、随时、随地就可以通过政府门户网站、就近授权的超市、信息亭、邮局、自助服务查询机、手机等向政府支付账单、查询社会保障情况、税收、罚款及有关服务等方面信息。

意大利普拉托市的市民，人手一张“一卡通”，“一卡通”具有身份识别和个人信息记录功能，市民获取一系列政府在线服务，不必再牢记大量认证码和用户名，提供不同服务的政府机构可以获取关于用户的一致信息。市民常用的实际应用如税单查询、车位申请、垃圾桶摆放、电子公共行政诉讼、合同合法有效的签名、公共合同投标、网上银行、电子开票等更加便捷，更加安全。

电子参与成为

公众参与的新形式

通信网络技术让公众参与形式更加多元。欧洲地方政府运用信息通信技术协助处理政务，信息通信技术正在改变政府与公众的关系。一方面可以更靠近公众，了解公众对公共政策与服务的需求与偏好；另一方面，也使得公众靠近政府机构，以表达他们的心声。电子参与正成为公众参与度高、包容性强、合作协同的社会共治重要手段。电子参与有电子信息、电子咨询、电子决策三个层次，依次从被动型向主动型转变。电子信息通过向公众提供公共信息，并根据公众要求使其获取相应信息实现公众参与；电子咨询是公众对公共政策进言献策，参与审议，实现深层次的公众参与。电子决策是通过与公众共同制定政策、共同提供公共服务来增强公众的权能。普拉托市议会实现了审议无纸化，电子参与调动了市民参政议政的积极性，在参与中形成共识。

无独有偶，英国曼彻斯特政府网站建设之前，搜集了3万份公众意见作为政府为民服务建设的参考依据，网站建设从一开始就让公众参与进来，网站整体设计、服务的信息内容和分类均根据市民的需求进行设定，网站共提供了20大类约800项服务事项，其首页一级栏目优先提供的服务均为调研后公众最需要的日常生活息息相关的便民服务，如“议会税收”、“垃圾处理”、“工作招聘及培训”、“图书馆”四大项最常用的服务被放在最突出的位置，用通俗易懂的图标示意，符合电子治理时代的阅读习惯，可视化一目了然。同时网站弱化了地方政府各部门新闻和事件信息，且放在公共服务板块之后，这与国内政府网站优先展示政府工作信息和政府办事事项的方式完全不同，真正将市民最常用、最关注、最亟需的服务摆在第一位。英国曼彻斯特政府网站改建后，公众都愿意用、积极用，真正体现了“我的城市、我的家”。

不让一个人掉队，

电子公平受重视

电子治理时代，有一批新的弱势群體产生，他们就是电子盲，主要分散在穷人、老人、受教育程度低的人群中。为了让这些新的弱势群体，在电子治理时代拥有电子公平，意大利普拉托市开展了“不让一个人掉队”项目（PAAS项目），在社区图书馆，有专人协助完成电子政务的相关服务处理，让不会上网的人获得一些职员的帮助，同时针对这个人群，开展培训普及计算机知识，不让任何一个人掉队。

在英国曼彻斯特市，为照顾不方便上网的特殊人群，曼彻斯特政府依然做好面对面服务，于2013年7月成立了政府顾客服务中心，面对面办理企业和个人的业务。曼彻斯特市政府顾客服务中心共办理租赁税房屋补助、出租车执照、建筑执照等六个项目，每个窗口都是综合窗口，六个项目在一个窗口全能办理。服务中心劈开一块给中央派驻的就业公共服务，现场帮助无家可归者和失业者，现场帮投简历，在市民中心会议室安排面试。曼彻斯特市政府顾客服务中心25个全职人员，提供不同职能部门的服务。

在曼彻斯特市政大厅进一步了解到，曼彻斯特的政府公共服务包括网上服务、电话服务和面对面服务三种类型，电话服务和面对面服务渠道并没有随着电子治理时代的来临而被取消。曼彻斯特市政府在权衡三类服务时，对三种服务方式进行测算和对比，根据不同阶段的情况进行侧重点的调整。例如随着信息技术的快速发展，过去面对面服务的成本约18镑、电话服务约13镑，现在网上服务只需1-2元人民币，因此网上服务逐渐成为未来的重中之重。为了鼓励公众使用网上服务，通过收费优惠等政策引导，同时通过网上政务服务应用的便民高效吸引公众。到2014年3月，已有更多市民使用网上政府服务，每周有1000人通过网上反映问题，电话服务使用人数由4万人降到2万人，减少了21个全职员工，2015年预计能缩减约50万镑的开支。为了方便不能到场办理者，提供电话渠道和预约上门至社区图书馆办理。为了方便不能上网者，考虑电子公平，社区公共图书馆提供电脑网络并专人辅助。

新技术推动政府转型升级，从公共管理走向协同治理，提供协同服务正在被广泛普及，政府、公众、社会组织与私营部门合作使用新技术来创新服务正成为常态。新兴技术，特别是信息通信技术能够进行高效的知识管理，促进地区、国家、国际间合作与经验分享。另一方面挑战是，技术人才不再由政府直接培养，而依赖于服务商。电子治理时代，政府需要合同管理人才、项目管理与评估人才、创意人才、协调统筹复合型人才。新技术背景下政府的人力资源变革面临挑战，前瞻性、战略性培养和储备适应时代发展的政府人才，是可持续的长远之计。

（作者单位：国家行政学院公共管理教研部）