推进陕南秦巴山区“省直管县”改革面临的问题及对策研究

赵晓娥 张钧巨

摘要：陕南秦巴山区是国务院确定的11个连片特困地区之一，同时它还承载着“南水北调”“引汉济渭”等工程水源涵养的重大功能。深入推进陕南秦巴山区“省直管县”改革，是改变区域贫困面貌、丰富秦巴山区改革实践、落实国家扶贫攻坚战略的有益探索。本文在透视陕南秦巴山区经济社会发展现状的基础上，着重分析该区近年来“省直管县”改革的特点，指出了深化改革所面临的突出问题，并据以提出了加快推进“省直管县”改革的思路和对策建议。

关键词：“省直管县”改革；扶贫攻坚；陕南秦巴山区

中图分类号：F12741

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）11-0076-04

秦巴山区是指汉水上游的秦岭大巴山及其毗邻地区，地跨甘肃、四川、陕西、重庆、河南、湖北六省市，其主体位于陕西南部地区（以下简称“陕南地区”）。该地区特色鲜明，环境优美，历史文化底蕴深厚，但受多重因素影响，区域经济、社会发展较为落后，贫困问题突出，是《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》确定的11个连片特困地区之一。陕南秦巴山区连片特困地区（以下简称“陕南秦巴山区”）的贫困面貌严重影响着陕西省全面建成小康社会目标的实现，成为陕西经济社会发展的瓶颈。为了打破这个瓶颈，陕西省委、省政府近些年来先后针对此区域制定了各种优先扶贫开发措施，其中就包括在汉中、安康和商洛的11个县（区）进行省直管县改革试点。经过近十年的试点探索，在一定程度上对其脱贫与加速发展起到了积极作用。

2013年5月，习近平同志在华东7省市党委主要负责同志座谈会上指出，“要采取超常举措，拿出过硬办法，按照精准扶贫、精准脱贫要求，用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。”这对全国的扶贫开发工作提出了新要求，更为陕西省继续以推行省直管县改革加快陕南秦巴山区发展提供了新契机。

一、陕南秦巴山区经济、社会发展现状

陕南地区自西向东依次涵盖汉中、安康、商洛三个地级市，共计28个县（区）。国家界定的秦巴山区连片特困地区陕南部分与通常意义上的陕南地区略有差别，陕南秦巴山区的范围包括汉中市（除汉台区）、安康市、商洛市全部县（区）以及西安市周至县、宝鸡市太白县，共计29个县（区）。两个区域范围大致重合，构成了陕南秦巴山区的主体，见表1。该区域总体呈现出以下特点：

（一）发展速度快、经济总量小

近年来，陕南三市经济加速赶超，如表二所示，2010年至2014年，汉中、安康、商洛三市 GDP增速始终高于全省平均水平，特别是在2010至2012年，三市GDP实现了145%以上的高速增长，与关中及陕北的差距日渐缩小。

但是，对比经济起步早、发展基础较好的关中地区和煤炭、油气资源丰富的陕北地区，陕南秦巴山区必须面对经济总量小、基础差、发展底子薄的现实。本区域面积约762万平方公里，占全省土地总面积的3703%；人口100781万人，占全省总人口的267%；地区生产总值96636亿元，只占全省生产总值的1183%，与所占面积和人口总数不相匹配。

（二）贫困面广，贫困程度深

[JP+1]陕南秦巴山区是陕西省贫困人口的主要所在地，截至2014年，陕西省共有国家级贫困县50个，其中陕南地区25个，占全省的一半。城乡居民整体收入低，仅为全国平均水平的84%和73%。按照省政府制定的2500元贫困标准计算，2011年，陕南秦巴山区农民人均纯收入在2500元以下人口有30734万人，贫困发生率375%，比全省平均水平高93个百分点，扶贫开发任务十分艰巨。在最新“百强”“十强”县评比中，陕南诸县仍榜上无名（见表2）。

（三）自然资源丰富，生态环境脆弱

陕南秦巴山区水、热、林、草资源及土特产品、矿藏等自然资源极为丰富。其中，陕南是长江最大的支流——汉江的发源地，水资源总量为31458亿立方米，占陕西全省的707%。人均拥有水资源量是全国的18倍，是全省的243倍，是关中地区的99倍。水资源已经使陕南成为破解陕西乃至我国北方地区供水问题的焦点，从陕西省内的“引乾济石”“引红济石”“引[HTSS]湑[HTXH]济黑”和更大规模的“引汉济渭”工程，到国家战略层面的南水北调中线工程，陕南秦巴山区的水资源为受水地城市居民用水做出了巨大贡献。但与此同时，陕南秦巴山区的生态环境却正面临着严峻考验，生态状况持续恶化。一方面，由于天然林的严重破坏，森林覆盖率减少，水土流失面积扩大，不少珍稀物种已经消失或濒临消失，“南水北调”中线工程的水质安全受到威胁。另一方面，由于地理特征和气候原因，该区域生态环境脆弱，自然灾害频发，特别是泥石流、洪水等灾害严重，易使当地遭受巨大经济损失。

（四）交通发展迅速，但基础薄弱

受自然环境和历史因素影响，陕南秦巴山区交通不够发达。铁路运输方面，由于山区铁路建设投资较大，陕南大部分地区至今无铁路通过；公路运输方面，虽然近几年陆续贯通了西汉、西康和西商线，汉中、安康和商洛市政府所在地目前也均有高速公路通过，但是与平原地区相比，陕南秦巴山区的县乡公路乃至省道、国道的等级偏低，且养护成本巨大，当地很多经济作物、矿产品和农产品等无法及时运出，严重制约着地方经济发展。

（五）产业发展困难重重

为了保护南水北调中线等重大工程的水源质量，国家、省市对陕南地区提高了环护标准，很多其他地区可以发展的项目，在陕南无法开建，大批的矿产、造纸、化工等高污染企业被关停，较高的环保成本导致引资难度很大。

在工业发展受限的同时，陕南秦巴山区第一、第三产业的发展也面临诸多问题。陕南多山，土地供给不足，缺乏发展大规模集约型农业的自然条件；陕南特产众多，茶叶、核桃、木耳、板栗等品种优良，但至今尚未围绕这些优势农产品形成具有规模的产业链。陕南旅游资源丰富，自然环境优美，文物古迹众多，然而多数景点少为人知，资源优势远没有转化为产品优势与经济优势。

二、陕南秦巴山区省直管县改革现状及当前面临的主要困难

2006年12月，陕西省政府下发《关于实行省管县财政体制改革试点的通知》，陕南秦巴山区的太白、佛坪、留坝、宁陕、岚皋、镇安、丹凤等7个县成为首批省直管县改革试点县，占全部15个试点县的47%；2009年7月，省政府下发《关于扩大省管县财政体制改革试点范围的通知》，该区域的周至、镇巴、紫阳、山阳等4个县成为第二批试点县，占全部12个试点县（区）的33%。该比例远高于关中和陕北地区，足见陕西对陕南地区省直管县改革的重视。

2006年和2009年的两次省直管县改革目标明确，针对性强，核心是逐步实施财政上的省直管县，目的是缓解县级财政困难。特别是“六到县”“五不变”的具体举措，极大地缓解了部分陕南特困县的财政状况，使其财政保障能力大幅提升，资金需求矛盾得到初步化解。如偏处陕南山区的宁陕，继陕北的神木、吴起、志丹之后，成为陕西省第四个实行12年免费义务教育的县，被称为“宁陕现象”。

但是，从形势变化发展的要求来看，陕南秦巴山区省直管县改革仍然比较滞后，且面临诸多难题，亟待加速深入推进。近年来，陕西省直管县改革持续深入推进，举措频频：2012年5月，韩城市成为全省首个计划单列市；2014年6月，神木县、府谷县被赋予与设区市同等的经济社会管理权限。与上述县（县级市）的“强县扩权”改革相比，陕南秦巴山区的省直管县改革依然停留在财政补助的层面，未见行政、人事及其他领域的改革举措。因此，加快省直管县改革创新的步伐，引导秦巴山区尽早脱贫乃至实现突破发展，弱化陕西区域经济发展不平衡现象，是陕西省直管县下一步改革的重中之重。

根据我们的调研分析，当前陕南秦巴山区省直管县改革面临的主要困难有以下几点。

（一）省级财力有限

近年来，陕西经济保持了高速增长，各级政府的财政收入也大幅增加。但相比较全国而言，陕西经济总量和地方财政收入仍属中等水平，2014年全省地方财政收入1890亿元，不到东部发达省份广东、江苏、山东等省的一半，也少于同属中西部的四川、湖北、重庆等省市。特别是近两年受经济下行影响，全省煤炭、石油行业税收连续两年减收，加之实行结构性减税政策，增值税、所得税等主体税收持续负增长，使相对有限的省级财力既要保证社会保障、医疗卫生、文化教育等刚性支出的需要，又要统筹规划秦巴山区脱贫、陕南移民搬迁、“引汉济渭”调水等重点工程的实施，确实有很大难度。

（二）地级市带动能力弱

市管县的目的是通过中心城市的优势地位来拉动所辖县乡的经济发展，但是陕南的汉中、安康、商洛三个地级市自身经济实力不强，集聚与辐射能力较弱，对所辖县、乡的扶持和带动作用难以实现，形成了“小马拉大车”的尴尬局面。作为衡量一个地方财政实力大小的主要指标，2014年汉中、安康和商洛的地方财政收入分别为4089亿元、28亿元、2904亿元，均低于陕北的神木县2014年地方财政收入的5402亿元。就全省而言，如图2所示，陕南三市2014年地方一般预算收入合计9793亿元，分别是陕北地区的22%和关中地区的12%，仅为省会西安的17%，差距十分明显。

同时，当前陕南的三个地级市驻地均为中小城市，该区域其他县级城市均为小城市，城区面积小、人口少、配套不足，辐射能力十分有限。伴随西汉、包茂及沪陕等高速公路陆续开通，西安乃至成都、武汉等大城市对该区域的影响力加大，导致城镇化发展落后的情况日益明显。而且，随着未来西成高铁和西渝高铁的开通，陕南地区成为劳动力净输出区域，县域发展空心化将会更加严重。

（三）省、市、县关系亟待理顺

陕西省直管县改革实施至今已有近10年，其核心在于将“省——市——县”三级财政调整为“省——县”二级财政，为此，陕西在资金上加大对省管县的支持力度，特别是不断加大转移支付力度，下达市县一般性转移支付从2002年的606亿元增加到2007年的813亿元，五年增长了124倍。2014年，陕西省对市县税收返还和转移支付已达12574 亿元。省直管县改革在很大程度上改善了陕南秦巴山区贫困县的财政状况，但是由于其自身造血能力不足，对省级财政的贡献十分有限，因此改革持续推进的结果是省级财政支出的压力不断增大。

对于地级市而言，一方面，由于县财政上收省直管，地级市可支配的财政收入规模相应减少，从省级获得的财政也有缩减；另一方面，改革导致市、县两级政府的财权与事权有较大变化，市级财权被限定在一定范围，县级在获得财政自主权的同时，行政上仍归市级政府管辖，人事仍由市级任免，从而导致市、县级财权事权的矛盾十分突出。

三、深化省直管县改革破解陕南秦巴山区贫困难题

破解陕南秦巴山区省直管县改革中日益显现的深层次矛盾，必须以陕西省情和陕南地区的经济、社会、文化、历史为出发点。以省为主导、地级市为辅助、县（区）为支点。

（一）坚持省级政府的主导作用

1统筹使用中央扶贫资金。陕西省位于西部地区，省级财政并不宽裕，除了省级扶贫资金外，陕南秦巴山区的脱贫还须充分利用国家在政策、资金、项目等方面的倾斜与支持。根据《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》（参见《关于印发秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（20112020年）的通知》，国开办发[2012]37号），中央将加大中央财政均衡性财政转移支付力度，提高转移支付系数，增加转移支付额度。作为承上启下的关键层级，省级财政必须高度重视统筹国家拨付资金的运用，利用省直管县改革的契机，进一步强化省级财政的均衡调剂能力，通过合理的划拨、一对一的帮扶等措施实现省内资源的相对均衡配置，用好专项扶贫资金。

2扩大省管县范围。自2006年以来，陕南秦巴山区的省直管县改革取得了一系列成果。但是，两次改革列入名单的只有11个县，占区域内全部县（区）的比例仅为33%，多数县在财政上仍然实行省——市——县三级财政体制。笔者认为，将更多的贫困县纳入改革范围，才能够更有效通过省直管县增强其财政实力，进而实现连片贫困区的连片脱贫。

3实行差异化管理。就陕西省内而言，关中和陕北的经济实力明显优于陕南，完全可以在韩城、神木、府谷后，选择其他先进县继续推行以“强县扩权”为重点的省直管县改革，使强县更强，其成功经验将对陕南秦巴山区的相关改革起到示范作用。

就陕南秦巴山区而言，既有南郑、城固等经济起步较早、实力较强的县，也有佛坪等面积大、人口少、环境保护任务艰巨的贫困县，必须针对不同情况，区别对待。一方面，引导基础较好的县利用好国家优惠政策，增强自身造血能力，将脱贫目标与当地政府的政绩挂钩，与官员的考核挂钩，要求其限期脱贫。另一方面，针对基础较差的县，坚持以扶植为主，确保中省扶贫资金落到实处，逐步实现到户、到人的“精准扶贫”，以移民搬迁、小城镇建设为契机，改善贫困人口的居住环境、就业环境。

（二）充分发挥地级市的积极作用

1适当调整行政区划。除汉中市的汉台区外，安康、商洛市区所在地汉滨区、商州区均未实现脱贫，市区面积小、人口少、辐射能力十分有限。针对中心城市弱、城镇化进程落后的现状，应当尝试对行政区划做适当的调整，如通过实施“南郑县改区”“商丹一体化”等举措，使汉中、安康、商洛等真正成为区域中心城市。

2加速职能转变。就现行体制而言，在财权被剥离的情况下，地级市仍然是下属各县（区）的行政主管，必须通过转变地级市的角色定位和职能，调动地级市的积极性。地级市在省直管县改革中失去了对全市范围内财政资金的分配权和管理权，财政调控能力有所降低，应逐步将主要精力转移到发展市区经济，增加市本级财源和培育中心城市的重点上来。对于全市性的社会事业，应由市、县两级按照比例共同分担；对于县域范围内的事权，市级财政应逐步退出，由县级财政保障。

（三）增强贫困县的自身造血能力

作为省直管县改革基础行政单位和最终受益方，各贫困县实现脱贫和跨越式发展的根本途径是推进县域经济的发展，进而提升综合实力和人民群众的生活水平。首先，作为“南水北调”中线工程的核心水源地，在避免“先污染、后治理”的基础上，可以因地制宜地推进工业项目建设，保持经济增速；其次，利用丰富的自然资源，发展特色产业，打造知名旅游项目，依靠循环经济、旅游经济和绿色农业提高农民收入；最后，以陕西省深入推进市、县政府机构改革为契机，构建沿汉江、丹江主副城镇轴带，建成一批环境优美、特色鲜明的精品县城。

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【责任编辑：黎峰】