“三事分流”：社区治理的南岸试验

包雅钧

在快速城市化的进程中，一个普遍性现象是，社区承担着包括行政性事务和社会性事务在内的大量事务。为此，社区减负已经成为社区的强烈呼声。但是社区减负不能削弱社会治理，社区治理作为社会治理的末梢，直接体现社会治理的水平和成效。

重庆市南岸区探索实行“三事分流”机制，将社区中的社会事务区分为“大事、小事、私事”三大类，把政府治理和社会治理有机结合起来，为社区治理注入了活力。民政部领导认为，作为一项标志性探索，它具有在更大范围内推广的意义和价值。

南岸区的实践

重庆市南岸区于2014年中出台了《南岸区健全村（居）民议事机制推进三事分流的实施办法（试行）》，意味着三事分流议事机制在全区全面铺开。事实上，“三事分流”此前已经在南岸区南坪街道和峡口镇进行了试点，成效较为显著，对于进一步发展基层民主，完善基层自我管理和服务能力具有重要意义。

“三事分流”的涵义很明了。群众诉求很多，要应对处理这些事情，就要合理定位，分为“大事、小事、私事”三类：大事涉及政府管理事项和公共服务，由政府部门负责解决；小事关涉社区的社会公共事务，由社区各类社会组织负责解决，其中社区的居委会（或村委会）发挥主导作用；私事关涉个人事务和市场服务，由群众自行解决或寻求市场服务。作为基层自治的业务指导部门，南岸区民政局的负责人就“事”举例说，比如市政设施的建设和改善，这属于大事的范围，居民可以提出建议，但应当由市政部门展开调查后进行相应的处理；如果是楼道清洁问题，那就是小事，就应由村（居）组织出面召集协商解决；如果是个人家庭问题，那就是私事，居民可以通过市场服务解决。

这样的“三事分流”实际上也是三事分责，即合理界定政府、社会和居民的职责边界，政府不大包大揽，居民也有责任担当，社区组织要动员居民互助。显然，三事的具体内容不是绝对固定的，而是要根据具体情况进行调整，在南岸区各个街镇也是分类实施。

“三事分流”离不开基层议事机制。不同事务适用不同处理机制，这本身是科学合理的，但前提是对不同事情的划分应当科学，这又离不开基层民主议事机制。南岸区提出了“三级议事会”、“社区组织议事”和“一事一议”3种基本议事制度。

“三级议事会”制度，是指依托村（居）自治组织体系，召开楼（院）议事会、村（居）民小组议事会、村（社区）议事会进行议事协商，这是当前最为经常的议事方式。在广阳镇的明月沱社区，曾忠祥是一栋七层老住宅楼的负一层住户，因为楼上住户使用厨房管道不当等原因导致负一层严重堵塞，他家的正常生活受到严重影响。为此，他希望修理后能与楼上住户分摊修理费用，但屡屡受阻。社区议事会为此而专题议事，做通了楼上住户的工作，最终大家平摊了相关费用。“

“社区组织议事”制度，是指依托村居建有的各类群团组织、居民小区业委会、农村集体经济合作组织等群众组织以及各类社区社会组织，在特定人群中开展议事协商。这种议事是社区社会组织的内部议事，目的是吸引各类社区组织参与到社区建设中来。

“一事一议”制度，是指在利益范围内的相关群众进行民主议事协商，这个在全国范围内很普遍。

通过民主议事机制划分三种事务属性，是南岸区推进基层民主的重要创新。

吸纳民众参与治理的机制

在南岸区，“三事分流”带来的最直接成效是一批老大难问题得以解决，众多无人管、无钱管、无法管的事有了着落，居民遇到问题动辄上访的“上访大院”变身成为环境整洁、管理有序的和谐家园。例如，2000年入住的崇文小区是开放式小区，80%住户是农转非人员，流动人口较多，收入普遍不高，每户交的清洁费低，清洁工因而每天只收一次垃圾，这导致楼道内垃圾堆放，居民反映强烈。社区在议事中确定为“私事”，大家认识到在当前情况下就是要依靠自我努力共同整治，要养成把垃圾带下楼的习惯。按通常的做法，社区会上报街道来解决，可能最终也能解决，但增加了财政压力，也不利于引导群众发挥自治功能。

因此，“三事分流”是有力吸纳民众参与社会治理的一种机制。在解决问题的同时，民众参与到社区公共事务中，有利于培养公共精神，他们对社区的认同感、归属感也都会提高。对居委会来讲，它也减负了，但减负不减效，做了减法得到的却是治理成效的提升；对政府来讲，也减轻了负担，同时可以腾出更多精力干大事。这种机制共同作用，就为政府和社会（包括社区和民众）的职责划分创造了条件。

为更好推动民众和社区处理“小事”和“私事”，区政府发挥引导支持作用，在社区培育带有基金会性质的公益站，区里出资成立社区基金会，保证民众的合理意见能够得到及时解决。

总的说，这样一种事务分类处理的机制，进一步突出了复合治理的特性，政府、社区、民众都能在社区事务中找到合理的定位，并且相互促进和强化各自的职责。

这其中，社区引导培养居民自治能力堪称社区职责的重中之重，授之以鱼，莫若授之以渔。一部分民众的等靠要思想，尽管有其客观性，但并不是天生的，而是与现存一些不合理治理机制联系在一起。破除等靠要思想，仅依靠政府的说服或者政府与社区置之不理都不是解决问题的合理选择。唯一的办法，就是要提高民众的认识，认为这种取向是不合理的，应当是自己的事情自己干，大家的事情一起干。作为民众自治组织，社区以议事会为平台，组织好大家议事，在此基础上整合力量实现公益，是其核心使命。“帮得了一次，帮不了天天。”南岸区东路社区的党委书记魏丽说，建立和完善机制，让居民逐步培养自我服务、自我教育、自我管理、自我监督的能力才是社区工作的本责，而“三事分流”便是社区探索实践的第一步。

三方共赢

对政府来讲，在社区治理方面，不仅要处置需要政府出面的“大事”，另一条工作主线是要发动群众、调动群众积极性。

政府出台有关“三事分流”的实施办法，加强规章制度建设，为“三事分流”营造体制机制环境，是这种努力的一个方面。

对于民众来说，民众自己承担自己应当做的事，展示了民众的自尊，也展示了社会的文明与和谐。事实上，大众的社会常识在这种机制中发挥着关键作用。这种常识就是一种合理的自主意识，对于一个成年人来讲，明了哪些事情应当由自己来承担，但往往鉴于一些人搭便车，鉴于一些不公平不公正事情便产生心理失衡，也就希望由政府或社区来承担应由个人承担的事务。而一旦有利于个人自主的机制开始发挥作用，这种常识也就支配其心理及行为。

“三事分流”是三方共赢的机制，但它最大的价值在于调动民众的积极性，让他承担他“应当”承担的职责。在南岸区，在“三事分流”机制下，民众的这种自主意识得到了大幅提升。

“三事分流”看似不起眼，但却能得到专家认可，由民政部在全国范围推广，其根本原因在于这样一种机制符合了社区治理发展的历史趋势：政府、社会、民众各归其位。事实上，即使在当代西方，进一步调动民众参与社区事务的积极性，也是其社会治理的一个趋势。

当然，“三事分流”机制也还存在完善的空间。主要在于两个方面：一是要避免政府由此甩手，二是对事的定性需要精准判断。这中间，政府、社区和民众之间要保持信息沟通、交流畅通，关键是政府职能要履行到位。

（作者单位：国务院发展研究中心）