村民委员会行政诉讼被告资格探析

赵勇　曹海青

【摘要】村民委员会作为农村基层群众自治组织，在落实基层民主制度，实现村民自治、促进农村生产建设和经济发展等方便发挥着越来越重要的作用。然而，就村民委员会的性质和法律地位，以及村民委员会的行为能否被纳入行政诉讼等问题，学界存在较大争议，实践中村民权益未能得到有效地救济。

【关键词】村民委员会 行政诉讼 被告资格 村民权益保障

【中图分类号】DF74           【文献标识码】A

研究思路的理性构建

学界现有学说及其研究视角。一直以来，就村民委员会（以下简称村委会）的行政诉讼被告资格问题，学界存在着两种截然不同的观点。各方学者试图以行政主体理论、行政行为理论、村民自治理论等不同视角展开研究，对村委会的属性及其行为性质进行分析、研判，以期得出公允的结论。

“否定说”及其理论构建。持“否定说”的学者认为，村委会作为基层农村群众自治组织，不能成为行政诉讼的被告，不具备被告资格。

首先，从主体上来看，村委会既不是一级政府，也不是政府的组成部门，不享有法律赋予的行政权力，因此“村民委员会不属于行政机构，不享有行政主体的资格。”①同时，村委会是基于村民权利的委托和让渡而形成的群众自治性组织，“村委会的执行权和管理权来源于村民自治权，并且附属于村民自治权。村委会作为村民集体代理人，并不承担代理行为的法律后果，其代理活动产生的法律后果当然归属于村民集体”②。鉴于此，村委会显然不能以自己的名义参加行政诉讼，更不能独立地承担行政法律责任。

其次，从行为性质上来看，行政诉讼设置的初衷是通过审查行政行为，使公民一方的合法权利得到有效救济，并抑制行政权力的滥用。而村委会的行为则应归为“自我管理、自我教育、自我服务”自治行为，不具有国家行政属性，不应成为行政诉讼的审查对象。再次，在相当多的乡、村干部和村民的观念中，基层政府和村民自治组织之间就是“领导”和“被领导”的关系，在实践中本就存在基层政府过度、不当干涉村民自治事务的现象，如果将村委会定位于行政主体，会使其更加“行政化”，不利于村民自治制度的开展。

最后，有学者认为，“国家在行政诉讼中承担责任的主要方式是国家赔偿。国家通常将国家赔偿资金列入财政预算。村民委员会作为行政诉讼被告的案件，在确认村民委员会的行为违法后，如果涉及赔偿问题，其赔偿金表面上由村民委员会负担，实质上是由个体村民承担。”③

“肯定说”及其理论构建。持肯定态度的学者则认为，应当明确村委会行政主体资格，并通过行政诉讼的方式审查其公共管理行为的合法性，为村民提供救济。

首先，从主体上来看，村委会具有行政主体资格，能够成为行政诉讼的适格被告。特别是随着政府职能的转变和重新定位，行政由管理、控制转向服务、监督。对于能通过市场和社会解决的事情，就要坚决做到不越位，但同时也要积极对民生保障等方面的监管，不能缺位。于是随着公共行政的兴起，公共职能的社会化、分散化趋势日益明显，与此同时，行政主体也呈现出多元化特征。行政诉讼的审查对象不能仅仅拘泥于传统的行政机关，村委会、高校和其他社会组织必将承担更多的公共行政职能，理应明确其行政诉讼被告资格，以抑制其公共权力的滥用。

其次，从村委会的职能上看，村委会的行为并非完全的自治行为，“村委会公共服务扮演了双重角色，一方面要贯彻上级的方针政策，代表乡镇政府从事行政管理工作;另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。”④在现实工作中，村委会基于行政委托法律关系，以“政府代理人”身份实施了大量管理和服务行为，而此类行为并不能归于单纯的自治行为。有学者将此类行为表述为“非典型的行政行为”或“准行政行为”，并主张对这类行为通过行政诉讼加以审查。

再次，村委会相当多的职能直接来源于法律的授权而非基层政府的委托，理应被归为法律法规授权的组织，具有行政主体资格，能够成为行政诉讼的被告。村委会实施管理行为时，处于优势地位，具有不对等性。在某些方面，村委会与村民之间并不是平等的关系，而是一种管理和被管理的关系，在这种情形下就不宜通过民事诉讼的渠道解决。

最后，当村民和村委会发生纠纷时，“民事诉讼的受案极为谨慎，仅仅受理村民与村民委员会土地承包方面的纠纷，致使村民委员会的大量侵权案件不能纳入人民法院的司法审查范围，导致许多村民在其合法权益受到侵害时，告状无门，无法获得司法救济。”⑤

类型化研究，研究视角的合理展开。“否定论”观点更多地着眼于实然状态，依托于传统的行政主体理论、行政行为理论，并试图从既存法律文本找寻可诉性答案;“肯定论”观点则强调应然状态，以公共行政的视角切入问题，以动态的发展趋势展开研究，重视监督实效和村民权益的救济。但两种非此即彼的学说均失之绝对和片面，不能有效地对司法实务起到必要、有效的理论支持。

村委会是否为“行政主体”，能否成为行政诉讼被告，在某种程度上是一个伪命题。应当看到，村委会的职能显然存在多元化、多层次的特征。实际上是学界应关注的问题，是村委会何时能成为行政诉讼被告，或者说哪些行为具有行政诉讼可诉性。因此，从逻辑上来讲，应当首先清晰地厘定村委会的职能，列出权力清单，并基于可诉性的考量，进行恰当的类型化处理，确保无遗漏、不交叉。在此基础上，从微观入手加以逐项分析，解析各项职能的性质和可诉性。而进行这一项工作，既要对散见于《中华人民共和国村民委员会组织法》的村委会职能进行归纳，还要从行政法律法规甚至规章中找寻相关授权，同时还应聚焦基层政治生态和权力运作机制，对基层政府和村委会的实然互动状态进行实证分析和理性判断。

在考量村委会行为的可诉性时，还要注重价值选择的平衡。一方面，可诉性乃法律的脉搏，诉讼是激活法律、践行法治精神的必由之路，应设置顺畅、合理的纠纷解决机制，确保公共行政行为置于司法监督之下，而此时，行政诉讼途径就成为了最有效率的选择，通过此路径能够让村民的权益得到最大程度的救济。另一方面，如前所述，受案范围越大村民获得救济的机会就越多，但确定村委会行政诉讼可诉性时，还应充分地尊重和保障基层民主自治，明确界定村民自治保留的事项，不能盲目地以司法判断不恰当地干扰和取代村民自治。

村民委员会的基本职能及可诉性分析

村委基于“协助职能”而实施的行为。从历史渊源和制度沿袭上来看，长期以来村委会“在行政层级关系上从属于人民公社，体现了国家行政机构向乡村的延伸”⑥，直到1982宪法后，才首次将村委会定性为基层群众性自治组织。村委会作为中国农村最基本的社会单元，直接面对村民和村务，服务于经济生产和劳动组织，在管理和服务方面具有得天独厚的优势，发挥着不可替代的作用。另外，基于传统的宗族观念、紧密的地缘和生产、协作关系，村民自我认知和归属感进一步固化，使得村委会的管理和服务行为较之基础政府而言，更易信服和得到接受。正是基于上述原因，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第二款规定村委会“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。实践中，税收、征兵、优抚等众多政府职能均需村民委员会负责具体实施和完成。

有些学者认为，“协助职能”直接来源于村民委员会组织法的授权，实施的是“法律法规授权的行为”，因此村委会当属“法律、规范授权的组织”，并具有行政诉讼被告主体资格。笔者认为对此不应作扩大化的解释，从理论角度讲，为了防止被授权主体僭越或失职，法律授权均应范围清晰、事项明确，而村民委员会组织法则仅仅笼统地规定了“协助职能”，这一情形不能理解为法律授权。从“协助”本身的字面意义上去理解，这一职能则显然是辅助而非独立担当。

事实上，要求村委会协助的职能已经被赋予行政机关承担，只是基于前文所述的原因，通过委托的形式由村委会辅助承担部分职能，而委托事项多少及管理权限，尚有赖于惯例沿袭或委托、领受关系方可进一步明确。可见，村委会基于“协助职能”实施的行为应定性为行政委托行为。此时村委会并不具有行政主体资格，不能成为行政诉讼被告，而应由委托的行政机关作为被告承担相应责任，同时这也有助于行政机关推诿责任，逃避司法审查。

村委会基于法律法规授权而为的行为。由于行政职能的广泛性及复杂性，某项行政事务可能由非行政机关的社会组织承担，从而形成行政主体多元化的局面。特别是随着政府职能的逐步转变，政府职能开始由组织、管理变为服务、协调、监督，大量公共服务和管理职能转由市场自行调节或行业组织、自治组织承担，从而使其成为“法律法规授权的组织”。然而现行法律和司法解释并未界定“法律法规授权的组织”的明确内涵，也未作出列举式的规定，学界对其范围、性质、权力来源等问题尚存在不少争议，实务中的认定也比较模糊和混乱。

我国行政法学理论一般认为，行政授权是法律法规将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。诚如上文分析，《村民委员会组织法》对于村委会相关职能的界定，只能视为是对设立村委会的法律依据、组织性质、设立目的的宏观把握，而非特别法律授权。所谓法律法规的授权，应理解为除此之外的法律法规为达成特定的行政管理或服务目的，而将某项行政职能或某项行政职能的独立环节，全权并排他性地赋予村委会行使。此时，就这一职能，村委会将取得行政主体资格，以自己的名义实施管理与服务行为，并独立地对外承担行政法律责任。

村委会自治事务。对于自治行为的行政诉讼可诉性问题，有些学者认为“具有国家意志性、公共利益性和优越性的特征，属于公共行政的一种，……村委会的行政主体资格是可以确定的”⑦。有些学者则认为“村委会作为村民集体代理人，并不承担代理行为的法律后果，其代理活动产生的法律后果当然归属于村民集体”⑧。

学界关于自治事务的行政诉讼可诉性分歧，表面上看是源自价值观念差异和法律解读不同，实则是源自对于自治事务内涵和外延的界定不一致。于是，人们彼此之间表面上是在使用一个共同的概念来论述一个共同的问题，可是对这个概念的理解却存在着相当大的差异。“自治事务”应排除行政委托或法律法规的特别授权的行为，特指村委会基于村民基层自治组织的性质所实施的“自我管理、自我教育、自我服务”事务。从权力来源的角度去界定“自治行为”，可以同法律法规、授权的行为和基于协助职能而实施的行政委托行为清晰的区分开来，不至于发生交叉和涵盖而导致的冲突。更重要的是，对于行政诉讼可诉性问题研究的展开具有建设性的意义。

对于自治行为的行政诉讼可诉性作出非此即彼的判断是不科学的。一方面，村委会享有广泛的自治权力，既有消防安全、社会治安、公共卫生、民间纠纷调处等公共事务管理职能;还有基于新农村建设而承担的“建设规划、兴修水利、道路、学校等基础设施”等公益事业管理与服务职能;还有基于农村集体土地所有权和经济组织运作、发展而产生的财政管理职能。因此，对于诸项自治职能还需微观地解析，个别化地分析其行为性质，并进行可诉性的研判。

另一方面，还需进一步判断村委会实施自治行为时的角色和身份。村委会作为村民自治组织，被赋予了大量管理和服务职能，其中众多日常性职能不可能通过直接民主的形式来完成，而是由村委会自行决策、实施。而对于一部分重要的自治事务，诸如公益事业的兴办和筹资筹劳方案等八种事项以及村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，则由村民会议讨论决定，村委会负责执行、办理。

结语

判断其行政诉讼可诉性时，应理性分析村委会的众多自治职能，更多地着眼于行为的性质和村委会的角色，特别是后者。对于村委会自行决策和组织实施的事项，由于村委会具备了独立的判断和管理意志，如涉及的事项可归于农村公共职能，并且是以不对等的身份实施的管理行为，理应纳入行政诉讼受案范围。严格地讲，村委会并非村民自治权的直接享有者，其自决权是源自自治事务的众多性和复杂性，其所做出的任何决定均不应凌驾或背离村民集体意志，否则理应赋予村民诉权使之获得必要和充分的救济。特别是由于该行为并非村民会议的决议而是村委会的独立意志，其违法和过错不能归于村民会议，以村委会作为行政诉讼被告是恰当的。对此，有学者倾向于通过加强基层政府监督和协调的方式予以解决而排出法院的介入，但这一行政干预机制势必导致村委会和基层政府之间的关系过度紧密化、行政化，贬损和干扰村民自治的施行，同时也违背了司法最终的原则。

而对于村委会执行、办理经村民会议讨论而决定的事项，村委会只有执行权，而非决策权。在此种情况下，由于村委会作为执行机构，没有自身独立意志的添附，且并无过错，一般不应以其为被告。但是，如果村委会在执行过程中，擅自变更了村民会议决议的内容、对象、强度、方式、时限等，就其变更的部分，可以以其被告启动行政诉讼。就村民会议决定的可诉性问题，不在文章讨论之列，不宜不加甄别地随意启动行政诉权，盲目地用司法意志取代村民集体意志，否则将背离村民自治制度的设置初衷。

（作者分别为中央司法警官学院副教授，中央司法警官学院讲师）

【注释】

①罗豪才：《行政法学》，北京：中国政法大学出版社，1996年，第200页。

②黄彩丽：“村委会法律主体资格辨析”，《云南大学学报》（法学版），2004年第4期。

③李金龙，朱松泉：“村民委员会行政诉讼被告资格探究”，《学习论坛》，2008年8月第24卷第8期。

④王方东，沈瞿和：“公共服务背景下再议村民委员会作为行政诉讼被告资格”，《行政与法》，2010年第2期。

⑤王夕瑞：“试论村民委员会管理型侵权行为的可诉性—以行政诉讼为视角”，《山东审判》，2010年第4期第26卷。

⑥赵丹：《村委会行政诉讼被告资格探析》，西南政法大学2008年硕士学位论文。

⑦黄荣英：“村民委员会的性质、职权及其在行政法上的定位”，《经济与社会发展》，2009年第8期。

⑧黄彩丽：“村委会法律主体资格辨析”，《云南大学学报》（法学版），2004年第4期。

责编 / 张蕾