财政民主视角下的财政幻觉及其应用

吕庆明

【摘要】财政幻觉的概念最早由意大利学者普维亚尼提出，经诺贝尔经济学奖获得者布坎南的阐述而引起关注，其产生的基本原理是认知偏差。不同类型的财政幻觉在传递税负痛苦的能力上有所差别。乐观的财政幻觉不利于传递税负痛苦，与财政民主间呈负相关;悲观的财政幻觉能够有效传递税负痛苦，与财政民主间呈正相关。当前税制改革过程中，我们可以通过有针对性的税制选择，建构有助于觉醒财政民主观念和权利意识的外部制度环境。

【关键词】财政幻觉 类型 财政民主 税制 选择

【中图分类号】F81       【文献标识码】A

财政幻觉概述

财政幻觉概念的界定。所谓的“财政幻觉”，是指基于不同财税制度安排在纳税人心理上产生认知偏差，强化或弱化纳税人对税负痛苦的主观心理感受，并对纳税人的行为选择结果产生影响的制度效果。财政幻觉的概念最早由意大利学者阿米卡尔·普维亚尼提出，但当时没有引起学界的重视，其有关财政幻觉的思想也被人们忽略。在英语世界中，詹姆斯·M·布坎南是最早讨论普维亚尼“财政幻觉”理论的学者，并将普维亚尼的财政幻觉理论推广应用于研究财政民主问题上。布坎南指出，“在充分的民主的背景下，不论最初的组织动机如何，财政制度均能够根据它们产生财政幻觉的倾向进行分析和排列。”①财政幻觉产生的机理是认知偏差。人们作出行为选择的依据是对行为结果的预期收益和预期成本的估算，这种估算是在信息不充分、不确定条件下进行的，加之主体自身的知识和认知能力局限，估测的结果与真实的成本和收益之间会产生一定的差距，产生所谓的认知偏差。在纳税问题上，认知偏差容易导致财政幻觉，并对纳税人产生重要的影响。“财政幻觉的一般观念是，存在某种没有被公民观察到或没有充分观察到的政府税收来源。如果这些来源的资金被花费了，那么一些或所有公民都会从这些花费中获益，而对于政府的支持就会增加。因为公民不清楚这些开支的来源，所以，他们看不到支付更高税收或错过税收削减而带来开支增长的痛苦。”②麦克卡福里指出，“人们关注税收并且根据那些政治上的、个人的、经济上的以及心理学上的考虑来行为。如果认知偏差将人们对税收的看法特征化，那么这种偏差就会渗透到所有的那些行为。”③

财政幻觉的类型。布坎南认为，财政幻觉可能采取预期的形式，这种预期可能过高估计了或过低估计了“真实”的情况，前者属于悲观的财政幻觉，后者则属于乐观的财政幻觉。

乐观的财政幻觉。乐观的财政幻觉是指能够弱化纳税人对税负痛苦的主观感受，容易使其接受、支持现行制度安排的财税制度效果。普维亚尼最早研究的就是这种财政幻觉，因此这种财政幻觉可以称为“普维亚尼式的财政幻觉”。乐观的财政幻觉有助于降低纳税人的税负痛苦，使其更容易接受现行的财税制度安排或财税决策。但这种财政幻觉也会降低纳税人对公共事务民主参与的热情，具有抑制民主参与意识的作用。在阶级对立的社会中，统治者经常借助乐观的财政幻觉维护其统治的稳定性，提高自身的财政收入汲取能力及被统治者的税负承担强度。普维亚尼指出，统治集团总是尽力创造财政幻觉，这种幻觉会使纳税人觉得所承受的负担比实际上的负担要轻，使受益人觉得提供给他们的公共商品和服务的价值比实际上的价值要大，其目标是有效而最大限度地减少被统治阶级的反抗，从而获取充足的收入。然而，借助麻痹幻觉推行的增税伎俩，终究会伴随纳税人勘破幻觉的醒悟而被识破，先前因为财政幻觉累积的税负痛苦会集中爆发，并最终成为暴力革命的导火索。纵观中外的财政史，历次革命的背后总有苛捐杂税所致暴政的原因。因此，对于统治者来说，依靠财政幻觉掩饰真实的税收负担无异于饮鸩止渴。真实的税负宣示虽可能招致纳税人的不满或抗税，但仍处于可控范围之内，不会危及阶级统治的秩序。而用财政幻觉掩饰的税负，既欺骗了纳税人，也麻痹了统治者。当幻觉破灭时，革命与反革命将成为唯一的选择。

悲观的财政幻觉。悲观的财政幻觉是指能够真实传递或强化税负痛苦，使纳税人产生足够的激励去关注和参与公共事务和集体决策的财税制度效果。布坎南最早将普维亚尼财政幻觉理论推广至民主背景下的财政制度研究。布坎南指出，“财政组织的准则应当是，允许个人通过集体决策制度的结构‘购买’公共商品和服务，购买的方式应使他们在公共商品和服务与通过私人市场过程生产的商品和服务之间的选择尽可能地保持‘中性’和‘不被扭曲’。”④因此，这种悲观的财政幻觉也可以称为“布坎南式的财政幻觉”。悲观的财政幻觉能够强化纳税人对税收负担的主观痛苦，此种境况下的纳税人对税收安排更为敏感，通常会更为审慎地对待有关财税的集体决策。现代民主、法治社会尤其需要这种悲观的财政幻觉。当前，我国民主、法治建设所遭遇的阻力，大部分来自于民主、法治传统缺失造成的路径依赖。两千多年的专制、人治的历史塑造了民众根深蒂固的“官本位”观念，而民主、法治的本土资源极度匮乏，即使经过30多年的市场经济洗礼，仍无法有效改变上述现状。应对此种问题，在进行旨在普及民主、法治知识、塑造民主观念和权利意识的宣传教育的同时，也可以借助于财政幻觉的悲观效应，通过有针对性的财税制度设计放大税负痛苦，将民众对个人利益的关切转化为对公共事务民主参与的热情，从而提升民众的民主观念和权利意识。

财政幻觉与财政民主的关系厘定

财政幻觉与财政民主关系的媒介：税负痛苦。“税收是国家或其他公法团体为财政收入或其他附带目的，对满足法定构成要件的人强制课予的无对价金钱给付义务。”⑤赋税征收的对象是个人合法的私有财产，纳税意味着私人财富的耗损及自身需求满足能力的下降，尽管这种当下的损失是必要的并且会得到公共物品和服务的反馈。布坎南指出，“税收是国家的一种强制性工具，有价值的资源或购买权从民众手中转移到国家。纳税人从国家那里获得公共产品和服务，作为对价私人必须放弃国民经济体系中某些资源和价值的私人要求。”⑥尽管如此，但“没有人乐意纳税。然而，税收却带来了财政收入，带来了由政府提供的商品和服务，从而反过来给纳税者带来收益。尽管这是事实，但是纳税人在分析税收对他们福利的影响时往往不考虑税收收入的使用给他们带来的好处。”⑦纳税人在分析税收对他们福利的影响时往往不考虑税收收入的使用给他们带来的好处。这种对纳税时可支配财产损失的偏见在精神上即表现为“税负痛苦”。税负痛苦是指纳税人基于缴纳赋税导致预期可支配收入的降低、满足自身需求能力下降而在心理上产生压力，并由此导致的精神上的焦虑感。税收作为对纳税人私人合法财产的强制性剥夺，在降低纳税人满足自身需求的支付能力时，必然会在纳税人的主观上有所反映，进而产生税负痛苦，因此税负痛苦具有一定的客观性;税负痛苦作为一种主观上的心理感受，如果主体在认知方面存在偏差，也会在主观上将其放大或缩小，因此税负痛苦也具有一定的主观性。

以税负痛苦为媒介的财政幻觉与财政民主之间的关系。税负痛苦是基于私人利益耗损而产生，而支撑这种损害的合理性基础在于公共利益的维系，即以私人财产性利益的损失为代价交换公共物品或服务，从而形成纳税人与公共物品或服务供给者之间的利益平衡。对于纳税人而言，税负痛苦之所以可以忍受，就在于能够得到自身无法实现的公共性需求的满足。当公共性需求无法有效满足或公共物品和服务的供给没有体现纳税人的需求偏好时，作为契约双方的纳税人和政府的利益平衡被打破，此时的税负痛苦将是无法容忍的。贡斯当指出，“人民不仅由于税负超出了他们的财力而痛苦，而且为他们所纳税款的用途而痛苦。”⑧纳税人面对税负痛苦有两种不同的选择：一是消极的逃税或抗税;二是积极的行使公共权利参与公共事务，使赋税能够生产出更符合其需求偏好的公共物品。在税收的强制性所致的抗税或逃税具有较高成本的情况下，理性的主体会选择通过行使公共权利来参与公共事务和集体决策，以保证公共物品和服务的供给体现其需求偏好，而逃税或抗税则只是作为最后极端情况下的备用手段。因此，在财政民主条件下，纳税人的税负痛苦可以转化为行使公共权利、民主参与公共事务的精神动力。这一转化的条件是税负痛苦能够达到必要的强度以产生足够的激励。但不同的财税制度安排传导税负痛苦的效果各异，进而产生乐观或悲观财政幻觉的差别。对于悲观财政幻觉而言，它能够将税负痛苦的信息有效传递给纳税人，使其在私利动机的驱动下积极参与公共事务和公共决策，从而推动财政民主机制的有效运作，与财政民主间呈正相关的关系;对于乐观的财政幻觉而言，它容易导致税负痛苦传递过程中的耗损，进而弱化纳税人民主参与公共事务和公共决策的动机，不利于觉醒纳税人的权利意识和民主观念，与财政民主间呈负相关的关系。

借助财政幻觉促进财政民主的税制选择

不同的税制传递税负痛苦的能力各异，产生了不同类型的财政幻觉。财政民主的语境下，悲观的财政幻觉是更理想的制度选择。在当前的税制改革中，我们可以进行如下制度选择以创造有助于财政民主观念生成的悲观的财政幻觉：

价内税与价外税的选择。价内税由于将税收金额计入私人所购买的商品和服务的价格之中，具有一定的隐蔽性，容易令纳税人产生乐观的财政幻觉，不利于觉醒纳税人的权利意识和民主观念。普维亚尼指出，一旦税收实际上被计入个人对私人商品和服务所作的支付中，就会产生幻觉，个人很可能在相当程度上忽略甚至不知道所支付的税收额。相比较而言，价外税能够将税收负担清晰呈现出来，更容易将税负痛苦传递到纳税人身上，从而产生悲观的财政幻觉，进而有效觉醒纳税人的权利意识和民主观念，为财政民主的实现奠定观念基础。

直接税与间接税的选择。普维亚尼指出，“在税收方面创造幻觉的最后一个也是最重要的一个方式，是在个人不能实际了解谁是最后支付的情况下课税，即在不知道税收归宿的情况下课税。”⑨间接税制度之下，对于直接的纳税人而言，因为税负能够转嫁他人而无需自己承担，不会产生税负痛苦，并产生乐观的财政幻觉;对于税负的最终承担者而言，因为其不是直接的纳税人，在税负转嫁具有一定的隐蔽性的条件下，同样容易产生乐观的财政幻觉。相比较而言，直接税因其不能转嫁税负，税负的最终承担者与直接纳税人两种角色重合，税负的痛苦会直接传递到纳税人身上，容易产生悲观的财政幻觉，进而有助于激发纳税人财政民主的观念意识。因此，从财政民主的角度看，直接税是更为理想的税制选择。

代扣代缴与纳税申报的选择。个人所得税的征收有代扣代缴与纳税申报两种方式。布坎南指出，如果个人在支出之前并没有得到收入，那他是不会像在得到收入以后再把它支付出去那样“意识”到公共服务的成本的。因此，代扣代缴方式由于纳税人不用亲自支付税款，而是在税源处由他人代为缴纳，悲观的财政幻觉难以产生，不利于纳税人权利意识和民主观念的觉醒;相比较而言，自行纳税申报属于纳税人自觉主动纳税，其所缴纳税款属于自身现有财产价值的一部分，在禀赋效应作用下，容易产生税负痛苦和悲观的财政幻觉，有助于纳税人权利意识和民主观念的觉醒，是财政民主语境下更优的制度选择。

简单税制与复合税制的选择。税制有简单型税制和复合型税制之分。普维亚尼指出，如果可以分解一个人的总纳税负担，使他面对无数的小税而不是若干大税，就会产生幻觉。就简单型税制而言，由于税收种类相对较为单一，纳税人的税收负担会集中于某一税种之上，这有利于放大税负的痛苦感应，有助于产生悲观的财政幻觉，进而促进财政民主观念的觉醒;而复合型税制的税种繁多，会将等量税收负担分散于不同的税种之间，随之分散的还有税负痛苦，这会弱化税负痛苦对纳税人权利意识和民主观念的刺激效应，进而产生乐观的财政幻觉。因此，从财政民主的角度看，我们更倾向于简单型的税制，减少税收的种类，将税负主要集中在有助于财政民主观念和权利意识觉醒的价外税和直接税上，例如所得税、增值税等，相应的减少间接税和价内税的数量。

税收法律、法规名称上的选择。普维亚尼指出，统治集团借以制造幻觉的最后一种手段是作出假的许诺，使个人认为各种各样的支出计划是暂时的和短期的，而实际上这些计划一旦开始实施就会维持下去。因此，临时性的财税制度安排容易产生乐观的财政幻觉，不利于纳税人权利意识的觉醒和民主观念的生成。从财政民主的角度看，有关财税的法律、法规应尽量避免使用带有“临时性”或“暂时性”含义的字样。我国现行的税收法律、法规多冠以“暂行”的名头，例如《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国消费税暂行条例》、《中华人民共和国营业税暂行条例》等，上述三项法规于1994年开始实施，2008年修订时依然没有去除“暂行”二字，且不说运行如此之久的税收法规与暂行二字的含义相去甚远，而且这样的称谓容易让人们产生乐观的财政幻觉，不利于财政民主观念和权利意识的觉醒。

结语

综上所述，财政幻觉与财政民主之间具有密切的内在关联，乐观的财政幻觉和悲观的财政幻觉分别能够弱化和强化纳税人的财政民主观念和权利意识。在推进财政民主的过程中，应当充分利用财政幻觉的悲观效应，以税负痛苦为媒介，通过财政制度的建构和完善由外及内地强化公众的民主观念和权利意识，塑造与当代中国民主制度相适应的精神内核。

（作者为河北大学政法学院讲师、河北大学思想政治教育专业博士研究生）

【注释】

①④⑨[美]詹姆斯·M·布坎南：《民主财政论》，穆怀朋译，北京：商务印书馆，1993年，第146页，第147～148页，第141页。

②[英]丹尼斯·C·缪勒：《公共选择理论》（第3版），韩旭、杨春学等译，北京：中国社会科学出版社，2010年，第244页。

③[美]爱德华·J·麦克卡福里：《认知理论与税收》，载[美]凯斯·R·桑斯坦主编：《行为法律经济学》，涂永前、成凡、康娜译，北京大学出版社，2006年，第476页。

⑤熊伟，刘剑文：《税法基础理论》，北京大学出版社，2004年，第10页。

⑥[美]詹姆斯·M.布坎南：《制度契约与自由—政治经济学家的视角》，王金良译，北京：中国社会科学出版社，2013年，第190页。

⑦[美]大卫·N·海曼：《公共财政：现代理论在政策中的应用》（第六版），章彤译，北京：中国财政经济出版社，2001年，第380页。

⑧[法]邦雅曼·贡斯当：《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文、刘满贵译，北京：商务印书馆，1999年，第177页。

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