政府信息公开制度拓宽与完善

罗红

【摘要】政府信息公开是一项民心工程，是依法治国理念的具体表现，是善治的表现形式，更是努力建设阳光政府的内在要求。它既维护了社会公众的利益，也提高了政府公信力，是让政府做事更加公正、透明的集中体现。文章就善治视野下的政府行政信息公开，分别从逻辑进程、主要问题、举措三个层面进行探究。

【关键词】政府信息公开 拓宽 完善

【中图分类号】D912       【文献标识码】A

善治不仅是经济发展、社会福利的提高，同时也是公民政治参与和政府透明方面的改善，而政府信息公开正是善治的表现之一。政府信息公开现在已经成为一种国际趋势，“让政务公开在阳光之下”越来越成为现代治理中的共识。从当前来看，全社会各阶层对各级政府的行政行为特别是权力的运行以及实际运用，总体聚焦在三类事情：一类事情是与公众切身利益密切相关的全社会公共产品及管理机构公共服务的质量和公平问题（诸如教育、医疗、住房等物质生活和精神生活产品分配是否公平问题）;第二类事情是政府的廉洁问题（诸如政府的行政管理成本以及行政权力等），这也是当前棘手的问题;第三类事情就是社会的公共安全问题（诸如环境污染、社会治安、食品药品质量安全以及重大灾情等问题）。而政府信息公开则是政府的法定职责，这是确保公民知情权，建设阳光、透明政府最为根本的一点。对关系公众利益的事绝不能走过场，政府必须站在客观事实的角度，通过多种渠道、平台让公众了解政府的运作程序、事情的真伪。公开一小步，民主建设一大步，因为信息公开是民主的氧气。

我国政府信息公开的探索进程

我国对政府信息公开的探索开始于改革开放之后，在党的十三大报告中，党站在历史的节点上，首次提出：重大的问题必须经过公众的讨论;重大的情况必须告知公众;而且对于各级管理机构而言也必须提高和扩大开放程度。伴随着我国政治体制改革向纵深推进，不仅是理念上政府的行政公开意识在不断增强、公民意识在不断觉醒，而且在实践上各地方的公共管理机构也开始了积极推进公开办事程序、制度等公开实践活动，并取得了初步成效。1998年信息公开条例开始酝酿。2002年中央第17号文件从推进信息化和电子政务的角度出发，第一次明确地提出制定政府信息公开条例。地方政府也积极跟进，并进行了有针对性的实践探索。2002年11月广州通过了我国第一个市级地方政府信息公开的规章《广州政府信息公开规定》，而省一级的《上海市政府信息公开规定》也时隔一年即2003年经过市政府常委会审议正式予以通过。2007年1月《中华人民共和国政府信息公开条例》通过，2008年5月1日开始正式实施。时至今日，我国对政府信息公开的探索步伐从没有间断，始终没有停息，特别是新一届政府全力推进这一工作的开展，已经显出成效。

当前政府信息公开存在的主要问题

从目前看，有些地方对政府信息公开的要求还处于政策层面，在某种程度上执掌信息公开主动权的是行政部门，公众只是被动的接受者。信息公开的随意性大，信息公开程度也不高。而公开也不是以权利的需求作为主导，多半还是以公共管理机构的权力作为主导。缺乏连续性，走形式的问题较为严重。相对于老百姓的期待、社会的期望来讲，仍然存在一定的差距，具体表现在：

认识不足，缺乏紧迫感。理念是行动的先导，一部分地区和行政部门并没有真正意识到政府信息公开是一项刚性的要求，对于政府信息公开的现状还缺乏清醒的认知。与其说是透明，不如说是模糊;与其说是开明，不如说是糊涂，把政府信息公开当作是例行公事。从纵向上看，有些国务院部门以及省、市、县、乡行政管理机构缺乏责任意识，“晒问题意识”不尽人意，概括笼统，实质性东西欠缺。让人看不清，看不明，给公众以雾里看花的感觉，令人心生疑虑，增加了对政府的不信任度。从横向看，各部门间互相观望、攀比、谨小慎微的状况也不能小视。政府行政部门在信息公开上的稳就是对公众的不负责，也是官本位思想的特殊表现。而且公开过程中冠冕堂皇的说辞以及字里行间中透出的八股气息，这都是认识不到位、没有紧迫感、敷衍塞责的表现。事实和问题是客观存在的，我们不能用形式上的东西去代替事实和问题;否则就会掩盖事情的真相，甚至是背道而驰，这不仅给善治的推进造成阻力，更对法治政府的推进造成羁绊，使公众与政府间的距离渐行渐远。

政府信息公开缺乏原则和科学的规范。政府信息公开是落实群众路线和建设透明政府的基点和抓手。目前，各地都在积极推进公开办事制度、行政程序和行政决定，这在一些地区和行政部门已取得实效，得到了公众的认可和赞同。但在实际探索中，在接触到的实质性问题中，涉及到的政府信息公开却缺乏一定的原则性规定，从表现上看就是，不同地区行政部门各自为战的现象较为突出，欠缺广度和深度，不仅尺度标准各异，形式上也各式各样，而且回旋的余地大，没有找到一个平衡度，难以把握，没有普适性，借鉴的空间小，失去了条例的初衷，也很难体现条例的刚性。正是这种信息公开缺乏原则和科学的规范，最终导致的只能是给实际工作带来不必要的麻烦，使正常的工作难以推进和全面展开。从而加大了整个政府建设的运行成本甚至是整个社会的治理运行成本，结果造成了不必要的浪费和损失，也增加了公众对政府的不满和不信任，进而也损害到了政府的形象。

政府信息公开内涵缺失，公众态度不积极。政府信息公开条例规定虽然明确，各级政府也在积极配合中央的指示精神，而且在具体的工作作风上也有了巨大的改进，得到了公众的一致认同，特别是在数量上照比以往有所增加，而且也增加了宣传的力度。但是实际效果与预期目标相差甚远，最突出的就是信息公开内涵缺失，与公众的实际需求有差距，带有一定的局限性甚至是冲突。并且公共管理机构自行决定公开的全部内容，这在一定程度上表明，政府掌握主动权，广大公众没有真正意义上的选择权及参与权，对事实真相的了解仍然是步履维艰，困难重重，公众仍然是游离在公开条例的精髓之外。这样就造成：一方面是公开的内容所带来的惠利与老百姓的期望值存在着实质性的差距，使得公众心理上失衡;另一方面就是公众的参与态度因不能真正行使自己的权力—参政议政以及监督政府的权利，而在某些公众身上表现出不积极甚至是消极。

政府为社会和公众提供信息的方式和渠道有限。目前依法主动公开和依照申请公开是国外政府信息公开最主要的两类方式。政府和公众完全依据法定的程序进行，体现出它的合理性和规范性。但在我国，由于诸多因素的影响，从客观上看，信息公开的方式方法还是比较单一甚至是简单，由于信息公开机制的不健全，一般来讲，社会组织和公众想向相关的公共管理机构咨询信息或是向一些行政机关申请提供信息也是很难实现的，这就使公众的不满情绪扩大化。虽然各级政府都在推进上网工程的建设，在硬件上以满足信息公开对技术上的要求，这也激发起了公众的热情。但在实际运行过程中，暴露出一些问题，公众的质疑声不断。政府网站不论是中央还是地方动态性表现都很滞后，有些信息更新慢比较陈旧，与事实脱节，不能及时回应咨询者，导致网站的信任度急剧降低。而且极个别网站出于自身利益的考虑，或多或少地承担和发挥起商业网站以及专业门户网站的功能和效用。那种重复、覆盖媒体的发布，无疑造成了新的浪费，也加重了政府的负担。甚至有个别政府网站成为空头网站—看不到实质性的内容，只存有主页上的网址及相关栏目的名称，实际就是一个应对上级考核的网上亮相工程，在做表面文章。从总体上看，我国政府上网的作用并没有完全体现出来，仅有量缺乏质，现在公开的政府信息大多仅限于办事制度，而对一些深度信息，如决策程序、决策依据的数据与资源、官员的选任等方面的信息或公众关心的信息涉及的不多，这些都与政府手段单一的局限性有着很大关联。

上述列举出的问题，更多透露和折射出的就是某些公共管理机构在依法行政和公开透明之间的混沌和纠结。

拓宽和完善政府信息公开的举措

以公开促公正、以公开促效率、以公开促廉政，始终是我们努力的方向，公开是硬道理。针对这些，各级政府不仅要把群众普遍关注的热点、焦点、难点问题及时公开，凡是涉及到公众自身利益的信息必须按法规的要求及时、准确、全面地予以公开，这是我们的原则。同时也要不断拓宽、完善公开的渠道，并把这上升到政治的层面加以规范。

提高认识，端正态度，积极跟进。认识决定方向，态度决定行动，从敢于和善于敞开的更深层意义来说，做好政府信息公开工作必须在思想上有一个清醒的认识。公共管理机构必须形成一个共识—敞开意识，政府为公众提供更方便、更快捷、更高效的信息服务就应该是“打开天窗说亮话”，没有秘密可言，政府与公众完全是对等的，政府站在公正的角度及客观的高度，完全把行政管理行为置于公众眼中，从而满足公众的知情权。从目前看，公民的权利意识和参政意识随着社会的进步、政治体制改革的加快在日益增强，公众能够更加理性地对待政府的行为，甚至对政府的行为会产生理性的质疑，甚至形成争论。如果让遮掩加剧的话，那只会激化矛盾，助长公众的焦虑情绪，造成政府工作上的被动，不利于矛盾的消除和解决。所以，我们必须提高认识，端正态度，积极跟进。因为，这既是践行党的群众路线教育实践活动的重要举措，是加强党的执政能力建设、推进社会主义民主进程的重要方面，也是推进行政管理体制改革的重要环节，更是加快法治政府建设，加大从源头上预防、监督、惩治腐败的重拳。所以，我们必须站在思想的高位，并做到身体力行。

坚持便民原则，将政府信息公开制度向基层延伸。向基层延伸的要义就是要把公开的形式特别是内容与事关公众切身利益的问题联在一起，从现实出发，按照方便群众办事、便于群众知情、有利于群众监督的要求，切实把政府信息公开作为政府施政的一项基本制度，贯穿于政府权力运行的全过程。同时政府信息公开还必须以问题为导向，以解决群众关注的热点难点问题为重点，公开制度向基层延伸。认真落实服务本位，多一些敞开风度，多一些坦荡风度，多一些大胆透明，多角度地贴近公众，给予群众信任、信赖和理解。通过倾听群众呼声，了解群众需求，努力提高服务群众的能力，改善群众的生产生活条件，真正让党心民心融合在一起、跳动在一起，真正做到服务群众、方便群众。拉近政府与公众之间的距离，为政策积极有效地推进以及解决利益纷争提供保证。

积极推进政府信息公开配套制度建设。政府信息公开条例制订的本意是提高政府工作的透明度，发挥政府信息公开对公众生产和生活以及经济社会活动的服务作用，特别是要为公民、法人和其他组织能够依法获取政府信息提供保障。所以，从制度层面上，我们一方面要严格落实好政府信息公开相关规定的工作，具体做到政府信息公开的考核评估标准要体现出合理性、科学性，考核的评估内容和程序要明晰化，有针对性。对在公开过程中存在的侵害群众切身利益的行为，对那些缺乏公开全面性、不公开、公开不彻底，以及假公开的不规范行为必须严肃追究和查处，杜绝查一漏十，保证惠民政策及早地送达到公众，使政策的出台与执行能够形成一个良性的互动。与此同时也要把公众的参与、合法性审查，以及专家论证、风险性评估和集体讨论决定作为必经的程序加以严格规范并发挥合力。另一方面还要拓宽公众的监督渠道，把民主评议、听证投诉和质询等形式进一步加以完善，以确保各项监督的举措能够扎扎实实地落实到位，相应地还要对政府信息公开举报受理和责任追究办法进一步细化和整理。除此之外，还必须辩证地处理好信息保密与公开的关系，除了涉及国家秘密和受到法律法规保护的商业秘密及个人隐私外的那些各类行政管理和公共服务事项，都要按照规定的制度和程序如实地给予公开。事实证明，政府信息公开只有全面地公开透明，并切实保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权，确保权力在阳光下运行，政府信息公开才会跃上一个新的高度。

创新和强化政府信息公开渠道和平台的建设。对政府来讲，强化信息公开载体的建设是广大公众与政府沟通交流顺畅的前提保证。而要实现进一步规范信息公开的科学标准和程序，进一步搞好信息发布的协调、严格的保密审查、更加快速的反应制度以及健全的政府信息公开机制，拓宽公开渠道和平台就是一个全方位立体的考量，而通过创新，就可以使政府信息公开更加务实、更加便民和高效。从一方面来说，电子网络政府的建立是政府信息公开的很好窗口。政府要想向社会和公众传递正确的信息（诸如政府的政策导向服务、政府的信息咨询服务、对公众开展的信访服务以及各方管理服务等信息），促进公共服务的改善，实现公共机构管理手段的现代化，提升政府决策的科学性及行政工作的效能，加强政府电子网络的建设和规范就是最直接的推手。对此，推进网络政府建设就要求各部门将应该公开的全部信息按照统一的详细分类目录在本部门网站上公开，并能够与市政府门户网站进行链接，真正实现政府与市民的无缝对接，化繁为简，使网站成为便民网站、贴心网站和透明网站，并全天候地帮公众解难事和困事。而且政府还要在本部门的服务大厅设置电子触摸屏，按照统一的分类目录，公开本部门的行政许可事项及其他一切办事事项的内容、依据、程序、时限以及申请人应该提交的材料目录、格式及数量等。同时，对其中比较普遍的事项要按事项分别印制宣传单放置在服务大厅供群众取用。从另一方面来看，还必须进一步完善政府新闻发布会制度。政府应该通过新闻发布会向报社、电视台等发布有关重大决策、重大突发事件及其处理等信息。新闻发布会不但要定期，也要在必要时随时举行，让公众在第一时间获取真实信息。

对此，我们必须把畅通发布渠道，完善信息发布、推进在线办事，把形成政府与公众的良性互动作为目标，并把政府网站信息公开主渠道与政务微博、短信平台相结合作为与现实接轨的立足点，同时也要充分发挥广播电视、报刊、新闻网站、商业网站等媒体的作用，使主流声音和权威准确的政府信息在网络领域和公共信息传播体系中广泛传播，进而形成多角度全方位立体的公开平台。通过这些方式和平台的大力宣传，让群众普遍知晓政府行为相关信息。

总之，拓宽和完善政府信息公开，是诚信对待群众，主动走进群众的载体，政府信息公开，实际上是公民自治社会的必然需求，是国家实现善治的体现，是“我们政府、我们人民”理念的实现，更是提高政府依法行政水平建设透明政府的迫切需要。实践证明，政府信息公开的深入推进，密切了政府同人民群众的关系，也极大地调动起了全体公众参政议政的迫切性和积极性，确保了广大人民群众享有更多的民主权利和监督权力，促进了政府职能转变和管理创新。这既适应了社会发展新形势和实现中国梦的新要求，也顺应了人民群众的新期待。

（作者为中共抚顺市委党校副教授）

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