强化检察机关基层行政执法监督权

赵蓓　任祖荣

【摘要】乡镇检察室作为检察机关法律监督延伸的触角，对基层行政执法进行监督是法律的应有之义，也是检察机关参与社会管理创新、化解社会矛盾的重要路径之一。文章通过探求乡镇检察室监督基层行政执法的法理依据及现实深度，提出构建乡镇检察室强化基层行政执法检查监督权的法治路径，以规范基层行政执法活动。

【关键词】法治思维 乡镇检察室 基层行政执法 社会管理创新

【中图分类号】D926 【文献标识码】A

“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”，①这是党的十八大提出的治国理政方式新论述。这一理论从法治价值、法治逻辑的高度，提出了对执政主体在行使权力活动中依法行政、依法办事的新要求，也为检察机关强化行政执法监督权提供了理念导向，尤其为破解当前乡镇检察室监督基层行政执法的工作困境指明了方向和出路。本文拟从新时期检察机关参与社会管理创新的立足点出发，对乡镇检察室如何运行基层行政执法检察监督权，提出探索和构建基本路径。

乡镇检察室行使执法检察监督权的依据及目标

行政执法失范引发社会矛盾对权力制衡提出要求。农村基层社会矛盾控制是政法机关推进三项重点工作中面临的一个重大课题。近年来，大规模的拆迁纠纷、土地征收补偿纠纷、村民维权上访事件频发，其背后原因往往可以追溯到行政执法机关的监督机制缺失。作为保障国家经济秩序秩序正常运行、保障社会良性循环的重要力量，行政执法机关既是国家法律法规的捍卫者和执行者，又是国家与人民群众密切相连的桥梁。因此，行政执法的状况如何，直接关系到人民群众切身利益和社会稳定发展。目前，我国的行政执法行为存在许多不尽人意之处，超越权限执法、执法随意性大，执法人员徇私舞弊等现象较为突出，不可避免地产生了由于权力“异化”而导致“官逼民反”的社会矛盾。出现这种症状，主要症结是对行政执法行为缺乏有效的监督和制约。

权力制衡是乡镇检察室对行政执法实行监督的法理根基。从当前行政执法现象来看，对行政执法权的制约和监督基本内限于自身，缺乏外部的监督机制。事实表明，仅限于内部监督的的权力必然会膨胀，进而导致各种违法犯罪现象发生。长期以来，我国对行政执法违法现象所实施的司法监督充其量只能被动地发挥事后监督功能。这种被动式监督方式显然无法弥补因违法行政所造成的损害，何况，就算这种有限的事后监督能够真正起作用，目前实施现状也是令人堪忧的。要从源头上防止行政执法权力被滥用，必须将监督关口前移，检察机关是唯一能够发挥事前监督功能的法律监督机关，使检察监督从事后监督变成事前监督，正是乡镇检察室在中国法治语境下存在的前提和基础。

权力制衡的最终目标是化解农村基层社会矛盾、推进社会管理创新。在乡镇基层政权中，行政执法权伴随着工商、税务、国土等行政执法派出机构的设置延伸到了农村基层，随之而来的是各个领域的行政执法主体出现不同程度的有法不依、执法不公和滥用职权等问题。由于乡镇检察室建设的停滞不前，大多行政执法活动难以纳入法律监督视野，成为法律监督的盲点，造成了部分法制观念淡薄的行政执法者无视群众利益，侵害群众合法权益的行为时有发生。乡镇检察室作为与基层派出所、派出法庭、司法所共同组成的基层政法工作体制的主体之一，因法律赋予其监督权力而跃升为基层行政执法监督的“排头兵”。实践证明，通过乡镇检察室与基层政权零距离接触的天然优势，弥补了检察机关与基层工作脱节的缺陷，扩大了检察工作在农村的覆盖面，使检察资源配置落实到农村，并与其他基层司法机构形成合力，共同掌握行政执法权力运作的具体情况，进而规范行政执法行为在参与社会管理过程中出现的“缺位”现象，及时有效地化解社会矛盾，规范基层社会管理秩序，推进社会管理创新。

乡镇检察室运行行政执法监督权的制约因素

行政执法检察监督权的法律依据不明显。虽然宪法赋予了检察机关享有法律监督的权力和职责，但除此之外，没有一部法律明确规定赋予检察机关有权对行政执法行为进行法律监督。这种只停留在宪法依据、却在法律层面缺位，特别是关于对行政执法行为过程的监督几乎是空白规定的先天不足，决定了检察机关对行政执法行为的监督一开始就止步于立法的“起跑线”上。即使司法实践中检察机关对行政执法开展了一定程度监督活动，其手段和形式也是十分单一的，最具代表性的“检察建议”就是因本身不具有法律强制效力而遭到相关行政执法机关敷衍塞责的典型。另外，按照现行法律规定，检察机关只能通过对行政执法者涉及职务犯罪后进入诉讼程序的活动进行法律监督，诉讼外的行政执法活动本应归入监督范围内，却因现行基本法中未作规定而无法全面监督，导致一般的违法行为因缺乏事前监督而恶化为犯罪行为。

乡镇检察室的地位未得到国家法律层面的认可。由于监督的法律地位和权威性未获得国家法律层面的认可，给监督工作的开展带来了相当大的困难。“机构设立及工作职能均缺乏法律依据，这是乡镇检察室建设面临的最大问题和困难。”②囿于现行法律的羁束，在行政执法检察监督权未真正以国家法律明文规定之前，要求乡镇检察室依附检察机关以一家之言来规制基层行政执法行为，既无凭证，又有越位之嫌。故而，这种建立在无法律认可基础上的行政执法检察监督，就因缺少了必要的约束力而被束之高阁。

乡镇检察室的职权配置不明确，导致行政执法检察监督成为盲区。乡镇检察权是检察权在乡镇检察室权力配置的总称。然而，乡镇检察权到底属于何种性质，包括哪些权能，不禁出现了一些疑问：第一，检察权是乡镇检察权的原权利，但乡镇检察权并不必然拥有检察权的全部职能。目前，乡镇检察室很大程度上只被认定为检察院的派出机构，因此，它并不拥有检察院的全部组织机构，这种不完整的组织机构决定着它的权能不可能一应俱全，而行政执法检察监督权是否包含在内呢？第二，当前检察机关的内设职能已完全齐备，乡镇检察室权并非基于检察职权的分工而产生的又一新的原生职能，各地在探索建设乡镇检察室的过程中，也只是根据自身实际需要而做出了不尽相同的规定，这些规定笼统，造成乡镇检察室工作职能发挥片面，如有的倾向于法律宣传，检察室仅仅是一个类似于司法所的宣传室；有的则片面强调控告申诉、信访接待，检察室被异化为信访接待室，等等。③这种职权配置不明朗的现状，导致行政执法检察监督成为乡镇检察室不敢轻易逾越的“雷区”。

乡镇检察室运行行政执法检察监督权的引领方向

法治思维的基本内涵。关于法治思维的定义，目前尚无统一规范的界定与表述。无论是侧重于对执政思维还是执政手段的论述，都在以遵法为价值追求的框架下共同揭示了法治思维的基本要义：法治思维是运用法治理论、法治逻辑、法治价值来解读、剖析、研判各种社会问题，并根据法治原则、法律规范的指引，理性处理各种社会问题的思想活动及过程。这种在法律框架内执政的要求体现了法治中权力控制和权力有限的基本目标。以权力制约权力既是现代法治的基本原理，也是法治思维的题中之意。

法治思维下乡镇检察室发挥基层行政执法检察监督权应遵循的基本原则。目前，乡镇检察室监督基层行政执法的现状及存在问题深刻揭示了其开展的监督活动与法治思维要求存在不相符的地方。因此，开展乡镇检察室监督基层行政执法工作不能盲目，应当遵循法治思维语境下的几个原则：

第一，有利于司法公正原则。公平正义是人类社会的终极目标和价值追究，也是法治实现的最终目标。④乡镇检察室在监督基层行政执法行为过程中必须以有利于实现司法公正为基本准则，围绕保障司法公正来设计各项具体制度。

第二，有利于推动社会管理创新原则。基层行政执法行为是参与农村基层社会管理的重要方面，其权责的重大与监督的薄弱之矛盾为乡镇检察室提供了对行政执法行为实施法律监督的基础和空间，同时也对其提出了监督所产生的法律效果、整治效果和社会效果相互统一之期望。乡镇检察室应把握群众公平公正之朴素观与行政行为追求效益效率之政治观相协调的处理原则，依法妥善处理行政执法行为与群众合法利益引发的冲突和社会矛盾，减少纠纷，推进社会管理创新。

第三，立足检察职能，遵循有限监督原则。这种谦抑和克制表现在其对行政监督的范围和手段的限定上。首先，监督的尺度不能跨越到干涉行政执法的界限，做到参与不干预，引导不主导，不是职能范围内的不能扩大监督权。⑤第二，乡镇检察室并非唯一的监督主体，在这个多元监督体系下，除了检察机关的法律监督外，党的监督、人大监督、政协民主监督等同样对行政执法监督发挥着重要作用，检察机关不需要监督所有的行政执法行为。

第四，规范乡镇检察室自身监督程序与加强对行政执法监督相统一的原则。检察室应把健全和完善对行政执法的监督程序作为强化行政执法监督权的切入口和落脚点，建立健全行政执法违法线索受理通道、监督事项快速启动监督机制、违法行为调查机制，使监督工作开展的有节有理，互动协调，相互促进。

乡镇检察室强化行政执法检察监督权的构建机制

乡镇检察室并非新兴事物，如若现行的检察机构设置能够解决所有的检察实务问题，乡镇检察室则无设立之必要，要证明其存在的必要性，就得证明其设置的特有功能和亮点。基层行政执法实践中行政违法却不构成犯罪的现象广泛存在，单纯依靠职务犯罪型监督无法对行政执法行为进行全面有效监督。乡镇检察室则是在此大背景下发挥着得天独厚的监督优势，通过检力下沉到行政执法一线，掌握所在区域的行政执法基本情况，及时介入监督，规范行政执法，使行政执法的错误成本能够得到有效抑制。可见，乡镇检察室在发挥行政执法监督职能端口前移、向基层延伸中发挥着不可替代性的作用。

由此，要真正发挥乡镇检察室对基层行政执法的监督作用，则必须遵循法治思维指导下的基本原则，构建一套完整的机制，以促进基层执法机关依法履职，防止和纠正违法或不当的执法行为，保护人们群众和社会公共利益。

完善立法，确保乡镇检察室开展监督活动有法可依。立法是摆脱乡镇检察室正当性、合法性质疑，确立和完善乡镇检察室监督基层执法地位的必由之路。另外，可通过最高检出台相应的司法，解释完善乡镇检察室工作的规章制度和工作内容、范围等，尤其是通过司法解释完善乡镇检察室监督的细化方式，这样既可以使乡镇检察室做到有法可依，又能确保监督工作履职有据，规范开展。

明确乡镇检察室职能定位中的基层行政执法监督权。根据有限监督和谦抑性原则，乡镇检察室监督基层行政执法机关的监督范围应当严格限定在以下几个方面：一是监督的对象，只限于各种行政执法的具体行政行为，而不包括抽象行政行为；二是监督的内容，包括监督行政执法行为的执法主体、执法权限、执法程序等方面是否符合法律法规规定；三是监督的重点，主要针对危害民生，造成集体、社会公共利益重大损失的，涉及群体性利益的行为。这些行为往往涉及面广，社会影响大，如果监督不力会造成无法弥补的严重后果。

构建完善的基层行政执法与检察监督相衔接的工作机制。第一，推动行政执法监督纳入党委政府工作部署，增强行政执法监督的效应和执行力。党委政府是对行政执法机关实行监督的统一领导机构，借力党总揽全局、统筹各方的核心力量，将推动行政执法与检察室监督衔接工作纳入党委政策，将增强监督运行所需的“能量”和“态势”，形成行政执法监督合力和执行力。

第二，在乡镇检察室建立行政执法信息库，建立信息通报制度。要实现乡镇检察室对行政执法机构的同步、动态监督，必须要保证检察室对基层各个领域的行政执法信息的知情权，使基层行政执法活动的各个环节置于乡镇检察室监督的视野之下。在行政执法单位、乡政府和乡镇检察室之间开通信息通报渠道，制定基层行政执法单位信息通报制度，要求主动将日常行政执法工作信息、重大工作决策和计划、专项执法活动情况定时分类报送乡政府中的法治建设办公室，并由法治建设办公室反馈到乡镇检察室，从而实现信息共享，保证监督的知情权。对于未履行信息通报义务的相关执法单位，及时通报其上级主管部门以作为年终考核依据之一。

第三，强化乡镇检察室的监督手段。针对行政执法人员在执法过程中存在的不当行为、失职行为或违法行为但又不构成犯罪时，可以通过提出检察建议督促其纠正，同时将该建议报送到被建议单位的上级主管部门，并报送县人大及其常委会进行备案，使被建议单位在多元监督主体的重视下切实落实检察建议。对于不接受检察建议的被监督执法单位，将通过纠正违法通知的刚性监督手段对其进行纠正违法行为，否则将就此承担法律上的不利后果。

第四，将乡镇检察室执法监督结果作为对行政执法单位及人员的考核重要依据之一。乡镇检察室对行政执法单位监督不力的很大原因在于没有刚性的约束机制。应加强乡镇检察室和纪检监察机关、行政执法机关内部、人事管理部门的配合，将检察室考核结果作为对执法单位和执法人员工作考核、提拔晋升的重要依据，保障乡镇检察室的监督工作落到实处，树立检察室监督的权威性。

强化法律监督是当前检察改革工作的重要内容。乡镇检察室作为检察机关的派出机构，虽然对基层行政执法行为的监督是法律监督的应有之义，目前各地也存在不同程度的探索实践。但由于法治缺失而导致乡镇检察室的监督工作处于缺乏法律依据的尴尬局面，各种尝试性的做法均遭遇了重重阻力。可见，制度层面上的监督措施和程序再完美无瑕，也因立法上的失语而变得空泛无力。期望相关立法部门能够尽早出台法律法规及司法解释，使检察监督工作能够理直气壮的进行，真正发挥乡镇检察室延伸法律触角到广大农村基层的服务作用。

（作者单位：南通开放大学）

【注释】

①《十八大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2012年，第28页。

②王学成，曾翀：“我国检察权制约行政权的制度构建”，《行政法学研究》，2007年第4期，第31～34页。

③鲍峰，孙振江：“法治思维视野下完善派驻检察室工作运行机制的若干建议”，《第九届国家高级检察官论坛论文集：法治思维与优化检察权配置》。

④万世界：“法治思维视角下的检察权行使问题研究”，《第九届国家高级检察官论坛论文集：法治思维与优化检察权配置》。

⑤程相鹏：“行政执法检察监督制度的基本原则与内容”，《人民检察》，2010年第15期。

责编/丰家卫（实习）