切实推进乡村治理法治化依法保障农民权益

马宝成

【摘要】尽管相关法律法规赋予了村民在政治、经济、社会生活等方面广泛的自治权利，这些自治权利对维护农民的合法权益，包括农民的政治权利、经济权利具有重要意义。但是，乡村治理仍然存在一些突出问题。这些问题不仅表现在“三项制度”上，也表现在“四个民主”的推进过程中。这些问题不仅影响甚至侵害了村民的政治权益、经济权益，而且也在一定程度上弱化了农民的主体地位。

【关键词】乡村治理 法治化 农民权益

【中图分类号】D9 【文献标识码】A

推进乡村治理法治化是保障农民权益的内在要求

乡村治理的主要内容就是“三项制度”、“四个民主”。所谓“三项制度”，就是村民委员会直接选举制度、村民代表会议制度和村务公开制度。所谓“四个民主”，就是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。“三项制度”和“四个民主”是相互联系、相互支持的，乡村治理的主要目的就是如何维护农民的合法权益问题。

当前，法治不彰在乡村治理方面的表现尤其突出，乡村流通市场假冒伪劣产品盛行，土地纠纷中农民权益不被保障，在土地制度变革、农村建制变化、撤村并居等社会变迁中农民话语权虚弱，而在法治层面，基层法治受到行政利益人际关系等的影响也使得农民权益受损。一方面，随着城市化进程的加快，在农村土地征用、宅基地置换过程中，部分农民的合法权益被侵害。另一方面，随着党和政府一系列惠农政策不断强化，乡村治理的内容越来越丰富，中央惠农补贴越来越多，如何把这些惠农政策真正公平合理地落实到每个农民手中，是大家越来越关心的问题。特别是在一些经济比较发达的农村地区，土地流转使得农村土地的价值越来越高，直接关系到每个农民的切身利益。对此，必须通过有效的民主监督来保证村庄公共利益合理公正的分配。否则，就会出现村庄腐败。

事实上，由于乡村治理的法治缺失导致的农村干部腐败问题在很多地方程度不同地存在，我们可以看到一些典型案例，有些案例让人触目惊心。比如，近期乡村治理中的“小村官大腐败”问题不时见诸报端。广东佛山市禅城区南庄镇紫洞村党支部书记、村委会主任刘子荣利用担任该村党支部书记、村委会主任的职务便利，多次从名创公司账户中挪用征地补偿款共人民币2370万元，用于个人投资、偿还债务或赌博。据统计，近年来查处的农村基层干部违纪案件占案件总数的55%以上，纪检监察机关受理反映乡科级及以下基层干部的信访举报，占信访总量的70%以上。①

从全国范围看，近年来，农村党风廉政建设的形势十分严峻，亟待解决的问题仍然很多。这些问题的存在，都在不同程度上侵害了广大农民的权益。表现为：第一，农村基层违纪违法案件持续多发、数量居高不下。一是绝对数量上升，二是处分农村党员干部人数占全国处分总人数的比例上升。第二，农村基层党员干部作风问题十分突出。不作为、以权谋私、拉票贿选、决策不民主、作风简单粗暴的问题确实不同程度地存在。第三，损害农民利益的问题还比较严重。问题比较集中地反映在四个方面：一是侵害农民土地权益问题，主要表现在土地承包和土地征用两个方面。二是村级财务管理混乱问题。一些村干部随意签批、随意列支、挪用私存公款等问题突出，白条入账现象屡见不鲜。一些村集体资产家底不清、产权不明，侵占、低价承包和变卖、随意改变权属或无偿占用集体资产资源。三是侵犯村民民主选举权利问题。一些地方村委会换届选举中，宗教、宗族势力干扰和操纵选举、拉票贿选等问题严重。四是惠农政策落实不到位问题。在惠农补贴发放、支农资金和项目管理使用中的虚报冒领、挤占挪用、贪污私分、低效浪费问题时有发生，等等。②这些问题需要我们深思：按理说，这些村干部都是经过合法的程序由村民直接选举产生的。但是，为什么会出现侵害村民利益的问题呢？这与我们目前乡村治理过程中的法治缺失直接相关，法治在乡村治理中的作用没有得到应有的发挥。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”同时，在发展基层民主方面也明确指出：“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了推进基层治理法治化的具体目标。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。根据党的十八届三中、四中全会精神，2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确指出，“善于运用法治思维和法治方式做好‘三农’工作。”

因此，在新形势下，必须切实推进乡村治理法治化，保证村庄的公共利益，使得每个农村居民的权益得到法治保障，这是当前和今后一段时间乡村治理迫切需要认真思考的问题。

现阶段乡村治理法治化面临的主要问题

经过30多年的探索和发展，乡村治理已经取得了重大进展。乡村治理制度不断演进，制度所包含的基本内容在逐步深化。从民主选举到民主决策再到民主管理和民主监督，体现的是一种关于乡村治理的深思熟虑。这些不同的内容之间固有的逻辑顺序表明，这些村级治理内容的扩展不是随意的，而是根据村级治理的实际要求作出的，是对中国农村村级治理的认识升华的结果。民主选举是村级治理的开端，民主决策体现了村民在村级重大事务上的决定权，民主管理反映了村民在村级公共事务上的参与权，而民主监督则体现了村民对于自己的代理人的监督权。可以看出，这三项制度与四个民主是相辅相成的。村委会直接选举制度、村民代表会议制度和村务公开制度的分步实施，体现了乡村治理深入发展的客观要求。制度设计的演进不仅扩充了乡村治理的内容，而且也反映了治理结构的逐步优化，而这种变化所反映的理论蕴涵则是治理理念的不断转变。

尽管相关法律法规赋予了村民在政治、经济、社会生活等方面广泛的自治权利，这些自治权利对维护农民的合法权益，包括农民的政治权利、经济权利具有重要意义。但是，乡村治理仍然存在一些突出问题。这些问题不仅表现在“三项制度”上，也表现在“四个民主”的推进过程中。这些问题不仅影响甚至侵害了村民的政治权益、经济权益，而且也在一定程度上弱化了农民的主体地位。

在民主选举方面，村委会直接选举还存在形式主义、走过场和违法选举问题。选举权是宪法和相关法律赋予广大农民的一项重要的政治权利，《村委会组织法》明确规定了村委会任期3年，到届后要依法举行换届选举。不少地方对村委会换届选举不感兴趣，甚至认为三年一届的换届选举就是自己给自己找麻烦。所以，为了完成这一法定任务，有些地方在选举问题上搞形式主义、走过场，在换届选举上敷衍了事。或者为了让选举产生的村委会主任能够按照基层政府或农村党组织的意志办事，在选举时按照基层政府或农村党组织的意见确定候选人，违背了村民意愿。有的甚至违背法律法规，搞违法选举，直接侵害村民民主权利，在选举过程中，不依法推选村选委会、不依法进行选民登记、不依法提名确定候选人、不依法投票选举、不依法进行罢免活动等等，还在不少地方比较多地存在。如违背或漠视选举程序，擅自变更选举时间，以请客送礼等手段拉选票，选举会场秩序混乱、缺乏秘密画票室不能保证选举人表达自己的真实意愿以及出现“抢票”等现象。

在民众决策方面，《村委会组织法》明确规定了需要经过村民大会或村民代表会议才能够确定决策的具体事项，但是，在实际的村级治理决策过程中，还存在一些明显违法的现象。如对有关村级重大事务，习惯“两委”说了算，不征求村民意见。在土地征用、宅基地置换、土地承包等涉及村民重大利益的问题上，违法违规操作，侵害村民经济权益，引起农民的强烈不满。在征地补偿问题上大搞“暗箱操作”，甚至侵吞、贪污大量征地补偿资金，引发村民强烈不满，造成群体性事件，前几年，发生在广东的“乌坎事件”就是一个典型的案例。有的地方基层政府和基层组织违背市场经济规律，在农民的具体生产经营活动中，大包大揽，不考虑市场行情，强迫农民统一种植，粗暴干涉农民的生产经营自主权。

在民主管理方面，存在村民民主管理虚化问题。《村民委员会组织法》规定的民主管理主要包括：村民会议对村委会成员的撤换、罢免和补选；听取、审议村委会工作报告；讨论涉及村民利益的重大问题；村务公开；监督村委会工作等。但是，这些法律规定在一定程度上还没有完全落到实处，很多农村的民主管理制度仅仅是挂在墙上的条文，使得民主管理流于形式。在贯彻落实中央惠农政策的过程中，无视农民的真正需求，惠农补贴发放、支农资金和项目管理使用中的虚报冒领、挤占挪用、贪污私分、低效浪费问题时有发生。前一时期，农村最低生活保障制度落实过程中发生了保障对象的界定不规范问题，有的因人情关系的，没有按照低保标准认真核定核实，草率估算，随意填报，将不属于低保对象的人确定为低保对象，使那些真正需要低保的人群却得不到有效保障。

在民主监督方面，也存在一些不规范、不完善的问题。当前的民主监督主要是通过村务公开制度、村务监督委员会制度和村民代表会议制度来实现的。当前，在这些制度具体落实中还存在一些突出问题。如村务公开制度还存在着村务公开不及时、假公开、难监督等问题。当前，大多数农村的村务公开栏都比较简陋，一般都设立在村委会办公室外面的墙上，有的地方连基本的遮雨设施都没有，公开的信息很容易被雨水冲刷掉。或者，就算是公开的内容有存档，但是一般都是挂在墙上，写在纸上，村民有疑问、有意见也不能及时向村委会反馈和沟通，导致村务公开制度没有发挥应有的民主监督作用。如村民代表会议制度的监督功能还没有得到充分体现，一些地方村民代表产生的方式极不规范，不少代表未经严格的选举程序；村民代表开会走形式，村民代表会议成了举手会，没有取得应有的作用和效果。如村务监督委员会制度还存在一些不完善的地方。

乡村治理法治化切实保障农民权益的努力方向

进一步提升民主选举的法治化水平，使村庄选举真正代表村民利益。如前所述，在村民委员会选举过程中，还存在种种不利影响因素和不少形式的违法违纪现象。对此，必须采取相应对策，提高村民民主选举的质量和水平，使得村级民主选举真正代表村民的意愿。为此，应该主要做好以下几方面工作：第一，进一步规范村委会民主选举。要着手制定关于村委会选举的专门性法律，用相应的程序法从国家层面对民主选举进行法律引导，做到有法可依；各级地方政府要加强行政立法工作，参照有关法律制定相应的可操作性强的实施条例，创造更好的法治实现条件；各村要在有关政策法规指导下，制定各具特色的选举方法，规范选举程序，村选举方法一要符合相应法律法规精神，二要具有确定性，一经村民会议或村民代表会议通过，就不得随意变更。第二，要加强法制宣传和教育，努力让广大村民知道村民自治特别是村委会民主选举的相关法律、法规和办法，在有法可依的基础上做到知法、懂法。第三，要自觉守法和严格执法，把相应的法理精神贯彻到实处。选举中产生的无序现象与有法不依密切相联，因此，必须关注自觉守法和严格执法问题。尤其是基层干部应做自觉守法的模范，在指导工作中严格遵照法制进行。对于违犯法律和制度规范的人，坚决给予处罚，借以保证法令的畅通。总之，只有健全法制，提高选举的规范性建设，才能为民主选举和村民自治的顺利开展打下扎实的基础。第四，加强村委会选举工作人员的培训，使他们加深对村委会民主选举相关精神和原则的认识，使他们掌握相应的选举知识和操作方式，促进选举工作在最终落实时的有序开展。第五，通过多种途径加强对村民民主素质的训练和提高，通过发展市场经济和法制建设，培育他们的主体意识、权利意识、竞争意识、自由精神和平等观念等，使他们逐步增强对“政治人”的定位，提高参与意识；通过宣传和教育，使他们加强对民主选举的认识，逐步熟悉民主的原则、规范和程序，丰富他们的参与知识；通过民主选举的实践，积累民主经验，提高他们的参与技能。

进一步推进民主决策的法治化，使村级决策真正符合村民利益。要依法充分发挥村民代表会议的民主决策功能，建立明确的民主决策议事规则。要作好以下几个方面：第一，要依法明确村民会议和村民代表会议在民主决策中的不同作用，明确什么决策必须经过村民会议，什么决策需要经过村民代表会议。第二，明确村民代表的权利和义务。规定除享有公民应有的权利外，还享有参与决策、管理和监督村务大事的权利。村民代表除履行公民应履行的各项义务外，还要通过积极参与民主决策，维护全体村民的根本利益，团结、教育村民关心、支持、配合村委会抓好村务大事，反映村民意见、要求，并提出建议，积极参政议政，发表个人意见，参与民主决策。第三，明确村民代表会议议事的内容范围，主要包括：财务收支、“一事一议”款项收取、生产经营、农田水利建设、计划生育、宅基地安排、社会保障和其它关系村民重大利益的事项等。第四，明确村民代表会议可根据村级管理的需要，制定有关民主决策的村规民约相关制度。

推进民主管理法治化，使村级管理有效保障村民权益。要严格按照《村民委员会组织法》关于民主管理的规定，保障好农民的政治权利，真正落实村民会议对村委会成员的撤换、罢免和补选；村民会议或村民代表会议听取、审议村委会工作报告；村民会议会或村民代表会议讨论涉及村民利益的重大问题；严格落实关于村务公开、村务监督等工作，在村庄真正实施民主管理。同时，要严格按照有关法律法规，切实保障好农民的经济权利。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确指出，要健全农村产权保护法律制度，完善相关法律法规，加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护。完善农村土地承包经营制度，延长土地承包经营权期限，明确期满之后的续约规则和土地承包经营权的继承权，赋予农民承包土地以抵押权；改革政府土地征收制度，对政府土地征收的“公益性”作出明确限定，明确政府土地征收的市价补偿原则；建立城乡统一的建设用地市场，修改相关法律法规关于建设用地市场城乡分割的条文，建立农村集体建设用地有偿使用制度；建立农村集体资产现代产权制度，做好农村集体经济组织成员资格认定工作，认真完成农村集体土地及其他集体资产的确权工作，建立权责明确、运行规范的集体资产经营管理制度。

进一步推进民主监督法治化，使村务监督真正能够维护农民利益。主要做好以下方面的工作：加强民主监督基本法律法规制度建设。应该从制度上明确村民代表会议是村民民主监督的基本制度、基本形式，这是村民代表会议建设的基本要求。在村民代表会议制度建设中首先应以村民自治的相关法律法规为依据，根据本村的实际情况，通过制订村规民约的形式，明确规定村民代表会议代表的条件、村民代表的权利和义务、村民代表的产生办法、村民会议对村民代表会议授权范围、村民代表会议的议事内容和职能、村民代表会议的召集等保证村民代表会议正常运转的基本制度，使村民代表会议的工作有法可依。

依法规范民主监督主体。合法公正的民主监督主体的产生程序、合理的民主监督结构，直接关系到民主监督机构的质量和水平。首先，要规范民主监督主体的产生程序。选好村民代表和村务监督委员，直接影响民主监督的质量。因此，要对村民代表和村务监督委员的产生认真加以规范。一是掌握好比例。村民代表和村务监督委员由村民小组民主推荐产生，一般每10～15户推荐1名为宜，一个村民小组应不少于3名，一个村的村民代表和村务监督委员一般宜在40～60人之间。二是坚持条件。选举产生的村民代表和村务监督委员应具有一定的政治觉悟和参政议政能力，能够坚持原则，秉公办事，热爱集体，关心群众，在群众中有一定影响、威信较高。三是严格程序。各村在选举村民代表和村务监督委员时，要广泛发扬民主，经充分酝酿、民主协商，由村民直接选举，得票数过半方能当选。其次，要完善民主监督主体结构。对村民代表和村务监督委员的年龄、性别、文化、职业、宗教、政治面貌等方面提出适当要求，能代表不同群众的利益，尽量做到人员结构合理。针对目前代表年龄老化、性别比例失调等情况，对这些方面要作出刚性规定，代表中35岁以下年轻人应不少于30%，女性代表应不少于20%。再次，要经常对村民代表和村务监督委员进行培训教育，提高他们的科学文化政策法规素质，为他们参政议政提供条件。

依法健全民主监督程序。首先，要规范民主监督的运作程序。其次，完善村民代表会议和村务监督委员会的民主监督程序。在具体运作上，对如何运作要提出统一要求和操作步骤。一是开好预备会，村委会根据党支部的意见，研究确定村民代表会议和村务监督委员会的议事内容、议程、时间和地点等事项。二是下发会议通知，一般应在3天前预告会议主题、内容，提出相应的要求，为村民代表和村务监督委员联系村民、征求意见留有余地。三是正式召开会议时，会议的主持、讨论、表决等环节都要按规定安排和进行。四是公开会议有关事项，通过村务公开栏、有线广播等形式向全体村民公开。

依法处理好民主监督机构外部关系。所谓外部关系主要是指民主监督机构与其它村级组织的关系，主要包括与村民会议、村委会以及村党支部的关系。第一，处理好民主监督机构与村民会议的关系。村民代表会议与村民会议之间的关系只是委托关系，村民代表会议行使的职责必须经过村民会议授权，对村民会议负责。对关乎村民切身利益的重大问题、村规民约的修改和订立、村委成员、村民小组长、村民代表的选举和罢免等，只有村民会议才有决策和选举权。第二，处理好民主监督机构与村委会的关系。村委会与村民代表会议的关系相当于村委会与村民会议的关系。村委会要向村民代表会议负责并报告工作，村民代表会议由村委会召集并主持。对村民代表会议议事范围内的关乎村民利益的问题，村委会要提请村民代表会议讨论决定，村民代表会议作出的决定，则由村委会组织实施。他们之间一个是决策权利机关，一个是执行机关，应处理好他们之间的关系。第三，处理好村民代表会议与党支部的关系。在处理村民代表会议与村党支部的关系时应注意村民代表会议决定的事，党支部不能更改，如需变动，党支部需提请村民代表会议重新议定；在执行村民代表会议的决定时，村党支部和全体党员应发挥模范带头作用，带领村民认真实施；同时在村民代表会议制度建设中必须坚持党的领导，搞好各项工作。第四，处理好村务监督委员会与村党支部、村委会的关系，新修订的《村委会组织法》没有对这个关键问题作出明确规定，对此，建议出台相关司法解释，明确村务监督委员会与村党支部、村委会的关系，使村务监督委员会在开展民主监督工作时能够有法可依，真正发挥民主监督的功能。第五，切实保障村务监督委员会的独立性，在这个问题上必须做好以下几项工作：一是必须由村民大会选举产生，无真正的民选则无真正的民主；二是必须抓住村务公开这个重点，无真正的公开则无真正的监督；三是必须坚持不兼任“两委会”成员原则，无真正的异体监督则无真正的有效监督。

【注释】

①曹许明：“关于基层民主的建议”，http：//www.21ccom.net/articles/zgyj/ggcx/article_2013032880119.html。

②张毅：“关于加强农村党风廉政建设的形势和任务”，《行政管理改革》，2011年第3期。

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