中美政府运用经济手段调控收入分配比较与启示

李晓艳

【摘要】市场机制在给经济带来高效率的同时，并不能带来公平的分配结果，现代市场经济条件下，各国政府都采取一定手段对经济运行和收入分配进行调控，以纠正市场机制的缺陷。目前，我国政府调控收入分配的经济手段仍存在一些缺陷和不足，通过对中美政府运用经济手段调控收入分配的比较研究，启发我们应强化财政调控职能、健全完善符合我国国情的社会保障制度等。

【关键词】中国 美国 经济手段 调控 收入分配

【中图分类号】F812     【文献标识码】A

改革开放以来，我国城乡居民人均收入有了较快增长，人民生活水平有了很大提高。与此同时，居民收入差距也呈现出逐渐拉大的趋势，过大的收入分配差距会带来一系列社会问题，甚至会影响经济社会的可持续发展和全面建成小康社会奋斗目标的实现，必须探讨调控收入差距的有效途径，加大政府运用经济等手段对收入分配的调节力度，使发展成果惠及全体人民。

政府运用经济手段调控收入分配的主要内容

政府运用经济手段调控收入分配即政府为实现收入分配调控目标，运用经济杠杆、经济政策等经济手段控制、调控收入分配的过程。政府作为调控主体，可利用的经济杠杆包括财政、税收、社会保障、汇率、价格等多种形式，这些经济杠杆通过物质利益关系来诱导、调节、控制经济活动，以达到社会经济运行的总体目标，其中实现社会公平是重要目标之一。经济杠杆调节收入差距的作用主要是通过一系列经济政策来实现的，每一种经济杠杆和与之相应的经济政策构成了一种经济手段。政府在运用经济手段调控收入分配差距的过程中，必须综合使用多种经济杠杆和经济政策，使之协调配合才能收到理想的效果，其中，财政、税收、社会保障对调控收入分配的作用较为突出，是各国政府常用的调控手段。

财政是调节国民收入分配和再分配的枢纽，在政府的经济手段调控中起着十分重要的作用。财政手段的运用主要是通过政府制定的一系列财政政策来实现的，政府通过改变其收入和支出以实现特定宏观经济目标，如降低失业、稳定物价和实现经济增长等，主要有财政支出政策、财政收入政策、预算政策和公债政策。调节收入分配是财政的一项重要职能，因此各国政府都把财政作为调控收入分配的一个重要手段。

税收手段调控包括税种、税制、税目的设置、税率的设计等具体手段，这些手段的协调配合才能保证税收调控的有效性。在社会主义市场经济条件下，政府调控收入分配差距既应贯彻社会主义分配原则，适当拉开收入差距，又要避免收入过分悬殊，在我国当前收入分配差距逐渐拉大的情况下，税收调控的主要目标是调节高收入群体的收入，防止贫富两极分化。具有重要收入分配功能的个人所得税是税收调控中的重点，各国目前对个人所得税的征收普遍采用的是超额累进制，这种税收制度按照课税对象数额的大小，由低到高划分若干档次，规定多级递增的边际税率，课税对象数额越大，规定的税率越高，能更有效地调节纳税人的收入，正确处理税收负担的公平问题。社会保障是现代社会的稳定器，能够对全体社会成员的基本生活提供保障，对贫困阶层和弱势群体提供帮助，增加低收入者阶层的实际收入，缓解社会经济运行产生的冲突和种种不协调，从而达到维护社会稳定，促进经济社会有序协调发展的目标。在现代经济中，社会保障的内容一般包括社会保险、社会救助和社会福利三大部分，这些手段的协调配合构成了政府的社会保障体系。社会保障作为政府调控收入分配差距的重要手段，通过征收社会保障税（费）和支付各种社会保障金，实现国民收入的再分配，从而在一定程度上缓和收入分配差距。

中美政府运用经济手段调控收入分配比较

以美国为代表的西方国家在发展经济的过程中，也面临着收入分配不公的难题，在多年的探索与实践中，逐渐摸索出政府调控收入分配的较为有效的手段，其中一些有益的经验对完善我国政府收入分配调控体系具有积极的借鉴意义。

美国政府运用经济手段调控收入分配的实践。财政调控。美国依照其联邦制的行政管理体制，建立了联邦、州和地方三级管理的财政管理体制。这种财政管理体制是与各级政府的职责和事权相对应的，通过划分和确立各自的财政收入来源、征税权限、支出项目、程序等，使各级政府获得与其行政职能相对应的财政手段。总体上，联邦政府主要通过所得税的征收获取财政收入，州以下的政府以售税、营业税、消费税等经济行为的税收作为主要的财政收入来源。在财政支出方面，联邦政府主要体现政府宏观政策性的支出，包括针对宏观经济政策导向的拨款、对地方经济的专项扶持、补助等支出。在平衡地区差距方面，联邦政府可以依照法定程序，采取财政调控手段扶持落后地区的发展，体现其收入分配的重要职能。

美国实行分级管理的税收制度，联邦、州和地方政府分别制定自己的税法，分别组织征收和管理，各级政府都有自己独立征收的税种。在联邦政府的税收收入中，占据最大份额的是个人所得税的税收收入。对个人所得税的征收采取综合制，综合考虑纳税人全年各种不同来源的所有收入，从中扣除法定的免税额后，按照五级累进税率进行征收，体现了税收与个人收入水平相结合的原则，有助于缩小贫富差距，达到社会公平。州政府的税收中主体部分是销售税的收入，由于每个州的产业结构、经济发展水平不同，获得销售税的能力也存在较大差距。州以下的地方政府以体现居民既有财富状况的财产税为主要税源。在居民收入差距的形成中，既有财产的占有状况具有较高的贡献率，因此，财产税的征收对缩小收入差距具有重要意义。

社会保障调控。美国社会保障体系主要包括社会保险和社会福利两大部分组成，美国是目前世界上政府保障支出比例较高的国家之一，作为发达的资本主义国家，已建立了多层次、宽领域、广覆盖的社会保障体系。在美国的社会保险体系中，养老保险是主体，属于强制性保险，也是美国公民退休后的主要收入来源。失业保险为失去工作或处于不充分就业以及择业状态的公民提供生活的补助，以使失业者得到经济上的帮助，为顺利再就业创造条件，失业保险也属于社会保险中的强制险。健康保险主要包括医疗保险、医疗援助，其目标是帮助患者应付昂贵的医疗费用，避免人们由于患病而陷入贫困。各种社会福利是对社会保险的补充，以保证社会全体成员都能有基本的生存保障，避免了贫富的过分悬殊而带来社会震荡。

我国政府运用经济手段调控收入分配的现状。财政调控。财政是各国政府进行宏观调控的主要手段，在收入分配调控体系中占有重要地位。财政手段调控收入分配是通过财政收入和财政支出两方面的协调配合发挥作用的。财政收入方面的调控。在政府的财政收入中，税收是最主要的来源，因此，税收收入对收入分配的调控作用非常关键。我国政府通过税收调控收入分配，主要有两个层面的问题，一是财权与税权的体制设计，这主要关系到中央政府与地方政府的财政收入比例;二是税制本身的设计，包括对企业生产和市场行为不同环节的征税、居民个人收入流量与存量的征税等。从财政调控的意义方面，中央与地方的税权设置是最关键的，我国政府自1994年建立分税制以来，地方政府拥有了较大的税制设置和征税管理的自主权，有力地激发了地方政府经济社会发展的积极性，同时，也较好地保障了中央政府的财政调控能力。

通过财政支出调控收入分配。我国政府运用财政支出调控收入分配，主要通过财政转移支付、财政的公共支出两大部分实现的。目前我国的财政转移支付包括中央对地方转移支付、税收返还和体制性补助三大部分。其中最能体现平衡收入分配职能的是中央对地方的拨款、补助、专项补贴等转移支付。由于我国地区间的发展差距较大，中央财政对落后地区的转移支付对缩小地区经济发展差距起到了较为重要的作用。作为财政的重要职能，政府在公共基础设施、公共服务等方面的支出，使全国各地公共服务水平逐步趋于均衡，促进了全体社会成员实际生活水平和收入水平的均等化。

税收调控。税收是政府调节收入分配的重要手段，科学合理的税制结构、税率设计可以对收入分配的多个环节进行调控，从而有效地调节收入分配差距。目前我国的税制结构中共设置了29个税种，分为七类，它们是流转税类、所得税类、资源税类、财产税类、特定目的税类、行为税类、农牧业类。进入20世纪90年代以来，由于居民收入总额迅速增长，个人所得税发展相对较快，成为各税种中增长最快的税种。我国目前针对个人财产征收的主要有土地使用税、车船使用税，尚未对个人的非营利性房产、出售资产或转让财产等项目征税。

社会保障调控。我国现在的社会保障制度，从缩小收入差距、调控收入分配这一层面来看，主要包括两大部分，一是以养老保险、失业保险、医疗保险为内容的社会保险体系，这是我国社会保障调控的主体。二是以最低生活保障制度为主体的社会救助体系，其作用主要体现在为贫困阶层提供基本生存保障和为有特殊困难的群体提供相应的救助。

我国养老保险制度主要包括两部分：其一为城镇企业职工基本养老保险制度，制度结构为社会统筹加个人帐户，其中社会统筹部分实行现收现付，属待遇确定型制度，主要体现社会公平;个人帐户部分属缴费确定型制度，以体现效率。第二部分为国家机关和事业单位退休制度，适用于国家机关和事业单位职工，个人不承担缴费义务，属待遇确定型制度。在我国社会保险体系中，失业保险主要适用于各类企业和部分事业单位的非自愿性失业人群，保险金的缴纳由社会、单位和个人三方承担。当参保者处于失业状态时，可以依法得到失业保险金的补助支持。

医疗保险方面，20世纪80年代以来，政府对医疗保障制度进行了多次改革，到20世纪末，已初步建立了我国的医疗保险制度。目前，我国已建立了以城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗为主要内容的医疗保障体系，有力地保障了人民的健康权。

最低生活保障制度经过多年的发展，已逐步走向完善和规范化，在中国城乡社会经济发展中起了巨大作用。1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》，标志着这项制度已成为我国社会保障体系中的正式组成部分。目前全国668个城市和1638个建制镇已经全部建立了最低生活保障制度。我国已初步建成了针对特殊困难群体的分类救助体系，救助项目包括医疗、住房、教育等方面，为贫困居民解决了很多实际困难。

中美政府运用经济手段调控收入分配比较。从以上对中美政府运用经济手段调控收入分配的比较可以看出，在中美政府收入分配调控体系存在一定共性的同时，也存在一些差异，这主要体现在：

调控的制度基础不同。从20世纪90年代以来，西方资本主义国家纷纷出台了一系列加强国有化的政策，以增强政府对宏观经济运行的调控能力，但是与我国相比，美国等资本主义国家国有经济的影响力和控制力是较低的。在收入分配制度方面，由于公有制经济在我国经济中占主体地位，与美国相比，我国政府更能够对总体经济运行进行干预，在不损害效率的前提下更好地体现社会公平。

调控的市场基础不同。美国已建成了较为完善的市场体系，市场机制运行的各环节已相对规范，政府对收入分配的调控，主要是对市场机制本身的缺陷进行纠正。我国市场机制的运行仍存在一些不成熟、不完善之处，收入分配的各环节都需要政府加以引导和规范，在具体调控手段的运用上，政策性手段措施仍在发挥无法替代的重要作用。

政府调控的目的不同。社会主义的本质是共同富裕，我国是社会主义国家，政府调控收入分配各种手段的选择都以最广泛人民的利益为出发点。而在西方资本主义国家，政府调控收入差距的根本目的是为了缓和资本主义固有的经济社会矛盾，以维持资产阶级的统治。

完善我国政府经济手段调控的对策建议

强化财政调控职能。进一步完善财政调控要把实收入分配公平、公正作为重要目标，重点从中央与地方政府之间的纵向平衡、不同地区之间的横向平衡这两个方面完善财政调控收入差距的职能。纵向平衡方面，进一步完善各级政府的财政责权分配，明确各自权责的界限，建立具体可操作、可监控的财权、事权分配体系，保障中央的宏观调控能力。横向平衡方面，重点是发挥好财政支出的收入分配调控作用，加大财政对公共基础设施、公共服务、民生领域的支出，提高财政用于教育、科研等方面的支出，缩小各地区在基础设施和公共服务方面的差距。借鉴西方国家的财政转移支付方式，逐步加大均等化转移支付数量，把目前的多种转移支付形式逐步简化为均等化转移支付和专项拨款两种，加大对落后地区和重点群体、重点事项的支持力度，发挥好财政调控收入差距的职能。

健全税收调控。从进一步完善税制的思路上看，在个人所得税的征收方面，要逐步采取综合制为主、分类特征为辅的综合计征制。借鉴西方国家的相关做法，对个人一年内所得的不同来源的收入进行汇总，综合计算应征数额。完善财产税体系，逐步加大财产税调控收入分配的力度，适时开征遗产税、赠与税，从多环节对居民财产差距进行调控。在税收征管环节，当前，我国个人收入的数据综合信息采集体制尚未建立，难以有效监管个人的各类收入和财产信息，使个人所得税的征收难以全面真实地反映居民收入的实际情况，影响了个人所得税调节收入差距的效果。党的十八届三中全会《决定》提出“建立个人收入和财产信息系统”，这是全面监控个人收入、有效加强税收征管和发挥税收综合调节收入差距的有力手段。只有将合理的税制设计建设与严格规范的税收征管体系结合起来，才能有效地发挥税收调节收入分配差距的重要职能。

完善社会保障调控。公平可持续的社会保障体系是完善政府调控收入差距职能的重要内容，实现缩小收入差距的目标，必须建立机会公平、标准公平、权利公平的社会保障体系。进一步完善我国社会保障的总体思路，把握好社会保险体系和社会救助体系这两大支柱，其中社会保险体系建设以养老保险、失业保险、医疗保险为主要内容，社会救助体系以最低生活保障和补充性救助体系为主要内容。

改革养老保险制度，建立多层次的养老保险，其中基础性保险应列入强制执行范围。在现行制度的基础上，逐步建立全国统筹的城镇基础养老保险制度，提高基本养老保险的统筹层次。完善失业保险，进一步扩大失业保险的覆盖面，使之覆盖到不同类型企业和不同就业形式的劳动者。完善医疗保险。针对目前存在的医疗保障统筹程度低、个人支付额仍偏高的问题，进一步完善的重点应从医保基金的管理、医疗费用的涨幅、相关检查监督等多方面入手，逐步降低个人支出占整个医疗费支出的比重，保障广大人民的医疗服务需求。完善社会救助体系。加大投入，强化政府责任，加强对社会救助体系的引导和管理，在保证各项救助资金及时到位的前提下，动员号召全社会共同参与，多渠道解决资金来源不足问题。加强对最低生活保障执行标准的监督管理，使这一制度更好地体现社会救助的性质。

（作者单位：中共中央党校、信阳职业技术学院）

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