新加坡中央公积金制度探究

方成　胡峰

【摘要】新加坡的中央公积金制度是新加坡社会保障制度的核心，是新加坡国民满足生活各方面需求的基本保障，是维护新加坡社会稳定和经济持续健康发展的坚实基础。文章详细介绍了新加坡中央公积金制度的现实情况以及成功经验，以期借鉴新加坡公积金制度的成功经验，探讨中国社会保障系统的改革完善途径。

【关键词】新加坡 中央公积金 社会保险

【中图分类号】F1 【文献标识码】A

新加坡中央公积金制度概况

中央公积金筹集方式及缴费率。新加坡中央公积金制度实行会员制，所有参与缴纳的雇主和雇员都是中央公积金局的会员，雇员和雇主按月薪收入的一定比例向公积金局缴纳公积金，公积金局再以此为基数加上每月应得利息存入会员个人账户，专户专储。截止到2013年，新加坡总人数540万人，其中公民331万人，永久居民53万人，公积金会员350.8万人①。公积金的缴费率并不是一成不变的，而是由政府根据新加坡的经济水平、居民消费需求、用工成本等多方面因素决定的。不同年龄段具有不同比例的缴费率，目前50岁以下雇员的缴费率为36%，往上以5年为一个分界点，缴费率逐步下降，65岁以上的雇员缴费率都为11.5%②。

中央公积金的主要功能。根据新加坡《中央公积金法令》，55岁以下公积金会员的个人账户分为三部分：普通账户、特别账户、保健储蓄账户，缴费率分别为：23%、6.5%、6.5%。公积金会员在55岁时，政府为其开设退休账户，会员要将特别账户和普通账户的存款按规定的最低存款数额（目前为15.5万新元）转入退休账户，其中特别账户随即被撤销。普通账户主要用于购置政府组屋、亲属教育支出、获准情况下的投资等；保健账户主要用于支付本人及直系亲属和配偶的医疗费用；特殊账户只限于养老和紧急情况下支出，一般不可以支取。概括起来，中央公积金的功能主要体现在养老、医疗保障、教育和购房这四个方面。

第一，中央公积金的养老保障功能。新加坡的养老保障制度是比较典型的自我储蓄型保障模式，核心特征是参保者按照储蓄方式积累养老保险基金，以作为退休后的主要经济来源。

公积金会员到55岁时，根据最低存款计划，将一笔最低存款额保留在退休账户中，达到法定退休年龄的时候就可以从退休账户中领取养老金，最多领取20年，目前领取年龄为63岁。比如说，有一名2014年7月1日年满55岁的公积金会员，如果其最低存款达到15.5万新元，那么他退休后每月可以领取1200新元的退休金。考虑到期望寿命的不断提高，公积金会员根据不同年份的出生时间，领取年龄也不同，新加坡当局计划于2018年时将领取年龄提高到65岁③。公积金会员也可以选择一次性取出退休账户中的公积金，转入经政府允许的银行，每月从中领取款项直至领完为止。再或者也可以自愿向经政府允许的商业保险公司购买年金，每月从保险公司领取固定的款项直至去世。为增加退休人员的养老金收入，新加坡政府还制定了“反向抵押贷款计划”和“屋契回购计划”，即公积金会员可以将自己拥有的政府组屋贷款抵押或者卖给政府，以换取每月一定数额的款项补充养老费用。

随着人均期望寿命不断延长，新加坡政府推出了“终身入息计划（National Lifelong Income Scheme）”，此计划为会员提供了终身养老保障。公积金会员可以在55岁时加入此计划，将最低存款的现金分为两个部分，其中约3/4存入退休账户，剩余部分用于向中央公积金局购买可退还保险费。中央公积金局将会员可退还保险费的利息归结在一起形成基金，并以此来资助终身入息计划。公积金会员自退休后直到80岁，每月从退休账户领取养老金，80岁以后开始领取终身入息，领取标准不变，直至去世。若去世后，会员退休账户存款及可退还保险费有结余，剩余款项可由继承人继承。考虑到会员和继承人的多种可能的需要，新加坡政府将终身入息计划细化成4种方案，分别倾向于照顾会员和继承人的利益，公积金会员可根据自身需要进行选择，4种方案中有一项是预设的首选计划，即终身入息平衡计划，此计划最大地兼顾了公积金会员本人和后人的需要。

第二，中央公积金的基本医疗保障功能。1984年，随着保健储蓄计划的实施，保健储蓄账户单独设立。根据该计划，公积金会员可以用此账户的资金支付本人和家人的住院医疗费用、部分手术费和门诊的费用。

政府还在保健储蓄账户的基础上推出了健保双全计划以及增值健保双全计划等。健保双全计划于1990年7月开始实施，是为公积金会员设立的一种大病医疗保险，会员和其家人均可自行决定是否参加，参加此计划的投保病人因病住院只有住在B2级或C级病房，才能获得保险机构的赔付。年满16岁的新加坡公民和永久居民首次缴纳公积金时即自动加入健保双全计划④，除非自行选择退出。2013年8月，新加坡政府宣布拟将健保双全计划全面提升为终身健保双全计划，新计划将取消之前只保到90岁年龄上限，覆盖面也将包括所有新加坡国民，并由原来的自愿性变成强制性，预计于2015年底全面推行。此计划的另外一个重要特点是受保人可选择更高级别的病房，但是仍只能索偿B2及C级津贴病房可索偿额相等的费用。

增值健保双全计划是在健保双全计划的基础上推出的一种具有更高保障水平的大病医疗保险，可以承担部分住院费，公积金会员可自愿为其本人及家人参加此计划，政府规定了会员账户缴纳保险费的上限，超出上限部分只能由现金缴纳。

综合来看，保健储蓄账户既可以支付部分医疗费用，也可以用其购买医疗保险，从而使公积金会员获得基本的医疗保障。

第三，中央公积金的购房和教育保障功能。在“居者有其屋”的理念下，中央公积金账户从养老这个单一的功能拓展出来的第一个功能就是购房。1968年新加坡政府修订《中央公积金法》，允许公积金会员用公积金购房。新加坡当局大规模兴建政府组屋（类似于中国的经济适用房），通过控制建房成本来控制组屋的价格，对于家庭月薪收入在一定范围以内的允许购买组屋，以2012年三房式的组屋为例，售价约在新加坡家庭平均年收入的6至7倍之间。有稳定收入且收入在一定范围以内的家庭即可以申请购买组屋，首付房款10%，其余向新加坡建屋发展局或银行贷款，此后每月用公积金或现金还款。政府还为购买组屋的家庭提供特别公积金购房津贴以及额外公积金购房津贴，这些津贴在购房时直接计入房款。通过这些措施，新加坡超过80%的居民拥有政府组屋，基本实现了“居者有其屋”的目标，正如媒体所言：新加坡是全球惟一一个民众拥屋率接近100%的国家，这也成了新加坡人留给世界的惊叹号。

新加坡是一个非常重视教育的国家，为减轻一些家庭子女教育费用支出的压力，1989年6月，当局开始实施中央公积金教育计划，依据这个计划，公积金会员可以将扣除最低存款后的40%的公积金用于支付在指定的新加坡全日制大学的学费，这一限额在1994年调整到80%，但同时规定这笔费用必须在10年之内连本带息归还到会员的公积金账户中⑤。

第四，中央公积金的其它功能。为防止公积金会员因突然意外逝世，其家属陷入生活窘境。新加坡政府分别于1981年6月和1989年5月推出家庭保障计划和家属保障计划。

家庭保障计划是指，公积金会员在购买住房时，一般都会有剩余尾款需要通过贷款支付，如果购房者过早去世或丧失劳动能力，其家庭则面临房产被抵押的风险。对此，政府允许公积金会员使用普通账户中的公积金购买家庭保障计划的保险，对购房贷款额进行投保，如果投保会员在60岁以前逝世或丧失劳动能力，政府将替其还清剩余的贷款。家属保障计划是为60岁以下的公积金会员而设的定期人寿保险计划，投保会员可通过普通账户中的公积金支付保险费，如果会员在保险期间逝世或终生残疾，其家属可根据投保额获得一笔赔偿金，以助其应对一段时间的生活问题。

新加坡政府允许公积金会员动用公积金投资。这个政策始于1978年，这年新加坡政府改组成立的新加坡巴士服务有限公司上市，政府允许公积金会员使用不超过5000新元的公积金购买该公司股票。随后政府逐步放宽公积金投资限制，允许会员利用公积金投资住宅、房地产、信托和黄金等。

新加坡政府对中央公积金的投资管理

新加坡每年90%的公积金用于购买政府为其专门发行的公债，中央公积金在新加坡的金融体系扮演重要角色，因此新加坡政府对公积金有着严密的监管体系。

相对独立的管理机构。中央公积金的主管部门是新加坡人力部，负责研究制定公积金发展战略和具体政策。人力部下设中央公积金局负责具体经办事务，并对公积金账户活动中牵涉到的保险业务的实施情况进行监督，依法相对独立。中央公积金局财务上独立核算，自收自支，年度预算直接报新加坡总统审批。

严格制定和控制公积金利率。根据《中央公积金法》的规定，公积金的年利率最低为2.5%。公积金的三个账户中，普通账户的存款利息是根据新加坡当地主要的国内银行的一年期定期存款利率和月末储蓄利率计算的算术平均数制定的，并且定期调整。如计算的利率低于2.5%，则执行2.5%。保健储蓄账户和特别账户比普通账户增加1.5%，为4%。特别账户、保健储蓄账户和退休账户的利率与政府10年债券利率挂钩，在此债券利率上再增加1%，如果低于4%则执行4%。为了增加公积金会员的退休存款，对于公积金账户存款总额的首6万元（其中普通账户首2万新元，保健储蓄账户和特别账户首4万新元）再增加1%的利息。

灵活的公积金投资机制。为了避免公积金贬值，新加坡政府专门向公积金发行特别的政府债券，将超过90%的公积金转交给政府所属的投资公司进行运营，以此作为公积金高利率的保障。政府将发行这种债券所得的资金纳入财政预算，并以预算拨款的方式拨给国有投资公司，包括政府投资公司（GIC）和淡马锡控股投资公司，由这些国有投资公司对这些资金进行运营，包括在资本市场上的风险投资。为了保障中央公积金的投资安全，政府规定只能将公积金存入银行或购买专门发行的债券，公积金局不能直接负责公积金的其他投资运营，在公积金与资本市场之间建立了一层隔离，使中央公积金不存在直接的投资风险。同时，中央公积金局委托专业公司对公积金投资计划下的各种投资产品进行评估，建立风险分级体系，以便社会能够了解投资的风险程度，调整投资结构和方向。

对新加坡中央公积金制度的评价和思考

中央公积金制度以“利民”为根本。严格来说，公积金制度在建立之初并不算是一种社会保障制度，只是一种通过强制储蓄来实现自我保障的体系。随着新加坡经济的发展，公积金制度的内涵逐步扩大，覆盖到医疗、住房、教育等方面，依然主要是自存自用的方式。

但是近年来，新加坡政府针对低收入群体的补贴和社会救济投入越来越大，比如2009年实行终身入息计划的时候，对于参加该计划的会员，政府会给予一笔数额不等L红利（Life Bonus），具体数额取决于公积金会员的年收入和房子的价值。对于首5批纳入计划的会员，退休账户最低存款要求由4万新元下降到2万新元；55岁以上无法享受“建国一代”配套者，未来5年可获每年100至200新元的保健补助等；对于低收入群体，新加坡政府分发给他们国民财政盈余的增长分红用以填补公积金；对医院普通病房住院治疗的患者，政府提供住院病房医疗费用津贴。

一系列措施体现出新加坡政府在社会保障体系理念上的细微变化，从最初的自我保障体系中，逐步地引入了社会统筹，目的是扩大社会保障体系的覆盖面，对弱势群体提供多方面、多样式的补贴政策。虽然这种统筹方式在新加坡整个公积金体系中所占的份额很少，覆盖的人群和年龄段也有限，但是还是解决了不少亟待解决的问题，受到了新加坡人民的欢迎。

中央公积金制度是“强国”的保障。稳定健康的经济环境是公积金制度正常运行的保障。财政政策和财政预算政策健全，是中央公积金成功的先决条件⑥。新加坡经济长期一直保持着稳定快速增长，1965至2007年，新加坡GDP年平均增长8.1%，同期世界各国经济平均增长水平为2.8%，而新加坡CPI长期一直控制在1%至3%左右。政治经济稳定，为中央公积金的正常运转奠定了坚实基础。

中央公积金也是新加坡政府调控宏观经济的重要手段。鉴于公积金制度的本质是自我保障，给新加坡政府在养老、医疗和住房等方面减轻了很多负担，且政府可以利用公积金进行投资获利，这都使新加坡政府拥有了大量的可支配财富来稳定和发展经济。根据中央公积金局年度报告，2013年新加坡中央公积金累计结余2529.69亿新元，而新加坡2012年的GDP为3455亿新元，公积金的累计结余占上年度GDP的总量达73%，可见公积金总量之庞大。

新加坡政府多次通过调整公积金缴费率来控制人力成本，帮助企业增强竞争力。如1998年受亚洲金融危机影响，新加坡第三季度和第四季度经济持续负增长，政府于1999年将雇主缴纳公积金费率从上年的20%下调至10%，对刺激经济起到积极作用，1999年新加坡经济GDP增长率回升到7.2%。

关于借鉴新加坡中央公积金制度经验的思考。对于中央公积金的诸多经验，笔者只指出，可学习其充分考虑社保缴费率与经济发展水平挂钩，减轻企业负担，激发企业活力的做法。目前我国单位社保（包含公积金）缴费比例约为45%左右，比例较高，影响了部分企业的积极性，客观上也影响了社会保险的覆盖面。国务院已决定自2015年10月1日起，将工伤保险平均费率由1%降至0.75%，将生育保险费率从不超过1%降到不超过0.5%。实施上述政策，预计每年将减轻企业负担约270亿元。这从一定程度上减轻了企业负担，但是企业更为关心的养老和医疗保险缴费率还应统筹考虑，制定出更为合理的缴费率。

除此，要充分考虑我国目前欠缺养老保险基金投资运营经验，养老保险基金入市投资股票，务必要考虑资本市场的巨大风险，在政府政策、投资结构、投资运营和监管等各方面完善的情况下，才可谨慎入市。

（作者分别为北京大学医学部助理研究员、人事处副处长，广西大学商学院副教授）

【注释】

①③“CENTRAL PROVIDENT FUND BOARD ANNUAL REPORT 2013”，参见新加坡中央公积金网站http：//mycpf.cpf.gov.sg/Members/Gen-Info/Con-Rates/ContriRa.htm。

②周孙铭：“新加坡社会保障政策和新加坡大学的薪酬制度”，讲座文稿，2014年。

④冯鹏程：“新加坡健保双全计划及启迪”，《上海保险》，2013年第11期。

⑤金维刚：“新加坡社会保障体制研究”，参见《连瀛洲纪念奖学金中国学者研究报告丛书（一）》，2008年。

⑥李光耀：《李光耀回忆录》，新加坡联合早报社出版，2000年。

责编/于岩（实习）