户籍制度改革法治化路径探寻

汪小林

【摘要】改革开放以来，我国社会经济条件发生了重大变化，在城乡二元结构和计划经济条件下建立和形成的户籍制度，已经不能适应市场经济发展和人口城镇化的客观要求，甚至对经济建设和社会发展造成了严重的阻滞作用。户籍制度的改革已逐渐进入深水区，制度改造和完善的法治化规制越来越重要，加快户籍立法已成为现实之需。

【关键词】户籍制度 弊端 改革 路径  法治化

【中图分类号】G122 【文献标识码】A

新中国成立以来我国户籍制度发展的历史考察

户籍制度发展各阶段的时代特征。从我国户籍制度发展和更迭的历程来看，与经济制度和社会制度发展阶段有较强的同步性，户籍制度往往被作为各阶段实现社会资源再分配的杠杆和工具，承担了极其重要的社会管理任务。纵观新中国成立以来中国户籍管理制度的变化，大致可划分为三个阶段，即：户籍制度的初步形成时期（1949年～1957年）、户籍制度发展和强化时期（1958年～1977年）和户籍制度适度松化时期（1978年至今）。亦有人根据户口迁移政策控制尺度的不同将上述三个阶段归纳为自由迁徙期、严格控制期和半开放期。①

一是户籍制度的初步形成时期具备自由迁徙的历史条件。新中国成立之初的户籍政策主要承袭了民国时期的户籍政策，人民群众可以选择自由迁徙，相对于后来严格的二元结构户籍政策来说是相当宽松的。这一时期国家刚刚建立，百废待兴，此时面临的主要问题不是大力推进经济建设，而是要集中精力肃清敌对残余势力，随后又面临着任务艰巨的“三大改造”工作。这一时期中国还处于较为典型的农业社会形态，农民对于土地的依存度很高，城市化率极低，城乡差异也并不突出，即使是中心城市也并未遭遇较大的人口压力问题。诸多因素决定了当时户籍迁移的实际需求并不旺盛，因此具备自由迁徙的土壤和条件。

二是户籍制度发展和强化时期户籍政策急遽收紧。新中国成立初期在经济发展布局上选择了大力发展重工业路径，工矿企业从布局上形成了以农村为主的发展格局。而后由于自然灾害和高层决策失误导致我国在1959年至1961年初国民发生了严重的经济困难，城市粮食供给变得十分短缺，最终导致了以行政命令支配的“反城市化运动”，城市人口的被迫大量外迁导致城市化率不增反降。在经济发展水平较低的情况下，国家没有充足的资源做到普适性保障，就只能以“计划”的形式选择性确保部分社会群体（城镇居民）的保障水平，而另一部分更大的社会群体（农村人口）被摒除于保障体制之外。这种级差逐渐形成难以逆转的社会鸿沟，城市户口的“含金量”被人为推高，也使得两个群体间的跨越困难重重。这期间，原本在1954年《宪法》里得以固化的公民“自由迁徙”权逐渐被弱化甚至最终被摒弃。以1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》的出台为标志，我国开始了对人口自由流动的严格限制和政府管制，户籍迁移制度发生了根本性变化。户口迁移政策的逐渐收紧，恰恰是城乡差别、不同产业差别逐渐扩大的制度性体现。

三是改革开放迎来了户籍制度适度松化时期。随着改革开放推行并深入至而来，人财物的流转加剧，特别是人的流转空前频繁，原来的户籍藩篱的阻滞作用日渐凸显，户口迁移制度的松绑成为经济发展和社会进步时代需求户籍制度改革的呼声也越来越洪亮。同时，长期以来累积形成的身份级差被权利意识日渐觉醒的社会公众所质疑。毫无疑问，户籍制度这双“小鞋”再也没法装进经济和社会发展这双“大脚”，削足适履的负面影响逐渐放大。特别是社会主义市场经济建立和运行以来，户籍制度的滞后性越发明显，改革成为唯一出路。

1984年10月，国务院发《关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自理口粮进集镇落户，户籍制度的逐渐松绑成为新的发展方向。随后逐渐放开的户口迁移“指标”以及蓝印户口、自理粮户口等诸多过渡性政策不断推出。2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。2014年7月24日，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。

户籍制度的发展阻滞和社会隔断弊垢。户籍制度属于上层建筑范畴，理应服务于经济基础，与经济基础相适应。而户籍制度一旦背离经济基础，或者滞后于经济基础，必然造成严重的阻滞作用。

改革开放以来的社会经济发展实践过程中，户籍制度对经济发展的背离性特征十分突出。计划经济条件下户籍制度阻滞了人口流动，人为区分出城市人口和农村人口两大群体，通过在户籍上逐渐附加价值功能，形成城乡二元割据和对立，身份等级森严，城乡贫富差距鸿沟越来越大，严重影响了我国的经济发展和社会发展。为此，近年来，关于户籍制度弊端的批评意见不绝于耳，改革呼声一浪高过一浪。具体来讲，户籍制度的弊端主要体现在以下几个方面：

一是加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。户籍制度与社会保障、就业、教育等利益直接挂钩，导致了部分群体不能充分享有经济和社会发展成果，造成城乡割据现象，加大了城乡间贫富差距。二是削弱了经济要素的自由流动，阻碍了经济的可持续发展，不利于形成全国统一的劳动力及人才市场，抑制了人才和劳动力的合理配置。三是造成人口管理困难。户籍制度的弊端造成了大量人户分离现象，西部农村出现了严重的“空心化”问题，而部分中心城市却集中了大量流动人口。流动人口这个庞大的群体不仅给当地社会管理和社会治安造成诸多问题，也导致了人口管理的极度困难。四是阻碍了城市（镇）化进程。对农业现代化及农村人口的转移形成体制性障碍，不利于我国农业人口城市化顺利进行。我国城市发展步伐缓慢，城市在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求，使城市自我调节控制的功能弱化，市政及城市管理难以满足市场需求。②

现行户籍制度改革的路径抉择

目前户籍制度改革进入深水区，关于户籍制度本身的发展路径成为改革中首先需要明确的问题。废除户籍制度的声音如今喧嚣尘上，并被视为“代表民意”的声音。然而废除户籍制度只一种认识上的片面，至少在当前我国户籍制度改革中是不可行的。

力主废除说的人最有力的论据就是采用例证的方式，举出西方部分发达国家“没有户籍制度”而还能够较好地做到人口有序流动和社会公共产品的合理分配，这种论断是简单肤浅的。可以说户籍制度是任何一个国家都必须具备的制度设计，缺乏户籍制度设计的国家社会管理从功能上是不健全的。只是说西方国家没有像我国这样过度利用户籍制度参与行政管理，甚至一开始就没有将其拿来作为社会管理的工具，没有赋予其本身功能以外的价值负担，但其基本功能是具备的，只保留了以人口登记为核心的民事功能，甚至对于户籍变动的关注仅限于采取嗣后登记管理。而由我国户籍制度承担的社会管理功能被其他社会管理和社会保障体系等所取代，这种“化整为零”的社会治理模式是同资本主义市场经济相适应的。可见，所谓的“废除说”是站不住脚，是对西方户籍制度的片面曲解。这种“废除”论调对我国户籍制度改革产生了严重干扰，模糊了户籍制度改革的方向。

改革过程中户籍统一和户籍功能剥离的共生互促。从我国当前户籍制度改革的路径来看，一方面全力推进户籍统一改革步伐，另一方面逐渐着手对户籍功能的剥离。户籍统一和户籍功能剥离并不是孤立的两个环节，也不是一个冲突对立的过程，而是一种合理共生、相互促进的过程。我国各地现行户籍制度改革过程中逐渐确立了在户籍统一基础上、逐渐剥离户籍制度中不合理的价值负担的改革路径。这是目前户籍制度变革相对稳妥的路线抉择。

就户籍制度改革的最终目标而言，目前从认识上没有任何异议，即最终实现自由迁徙。但是，鉴于我国户籍制度长期以来逐渐累积的种种弊端很难在短期内彻底根治，户籍制度改革实际成为一个庞大的系统工程，户籍改革不可能一蹴而就。所以，比较现实的做法就是确立阶段性的改革目标，然后分步实施，分步解决问题。

2014年07月24日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，指出：“进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。”实际上确立了户籍制度改革的近期目标。在上述《意见》指导下，各地纷纷开启新一轮户籍制度改革浪潮，已有多地建立起了城乡统一的户口登记制度，也提出了全面实施居住证的时间表。

应当看到，国务院提出实行“统一城乡户口登记”和实施居住证制度等改革项目的意旨在于从根本上消除城乡二元对立户籍结构、提高政府公共保障覆盖面和保障能力，逐渐消除户籍制度上附着的不当价值负担。然而，通过户籍制度改革强化利益格局调整的初衷面临着政策落空的危险，部分地方政府将上述改革作为“完成改革任务”的手段，或者是“完成改革任务”的目标，片面理解或执行《意见》规定，并未有实质性的后续配套改革措施，公共服务均等化目标被忽视甚至忽略。一些地方政府表面上积极响应国务院的号召“强化”改革举措，但多是雷声大雨点小，改革形式大于内容，不愿意触碰当前户籍制度存在的核心问题，导致改革进程被无限拉长。20世纪90年代中后期就已纳入户籍改革目标的一些事项时至今日也未出现实质性突破，户籍法的立法动议也是一而再再而三地被无限期搁置起来，从一定程度上反映了户籍制度改革依然阻力重重、任重道远。

户籍制度改革法治化探析

尽快出台《中华人民共和国户籍法》指引户籍制度改革。早在20世纪90年代中期，有关制定户籍法的呼声已经零星响起，进入21世纪以来这一愿景变得越来越强烈。2008年公布的十一届全国人大常委会立法规划中，户籍法属于“由有关方面继续开展研究论证，视情况作出相应安排”的法律。2011年10月29日，《全国人民代表大会内务司法委员会关于第十一届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》第十七项意见：“户籍法是本届常委会立法预备项目。”

从上述立法议案审议意见来看，户籍法未能纳入立法规划的是因为“条件不成熟”，这实际上反映了决策层看待户籍改革和户籍立法关系的基本态度—先改革理顺户籍制度，然后再出台《户籍法》对户籍制度改革成果加以法律固化，并在此基础上构建起科学合理的户籍制度。这种考虑不无道理，户籍制度改革未知因素较多，改革过程可能会十分漫长，改革前后制度差异十分巨大，现在推出《户籍法》很多问题不好定位，过于靠前难免有脱离实际之嫌，着眼当前又会很快滞后于实践而产生新的阻滞作用。

《户籍法》立法的审慎态度，能够有效避免立法不完善引发的社会争议。但这种考量却不利于户籍制度改革的整体推进步伐。当前户籍制度改革进展十分缓慢，其原因之一也在于法律支撑和规制的乏力。这里也引发了一个值得思考的问题—是以法律来保障改革还是以改革推动立法。作为一个全社会都关注的基本法律的制定固然应当认真规划，但法律从来都不可能在“条件完善”的情况下制订，历史总是在不断进步，法律制度也会随之不断发展和更新。西方发达国家主要法律大都是在“条件不成熟”的情况下制订的，诸如法国民法典等法律甚至制定于拿破仑时代，同现在社会条件已然有着巨大差异。所以等到“万事俱备”的条件再制定《户籍法》的思路未必是最佳选择，这种立法选择上的“犹豫”从某种程度上造就了部分地方政府户籍制度改革进展的缓慢。由此，建议应尽快将《户籍法》纳入立法规划，通过出台《户籍法》来积极引导和规制户籍制度改革，以法律强制力来推动户籍改革措施的真正落实，推动户籍改革的步伐显著加快。

户籍改革配套法律制度体系的构筑。国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》成为新时期户籍制度改革的指引，对于明确改革方向和路径、建立配套保障机制起到了关键作用。《意见》对各地开展户籍制度改革具有较强的指导性，但各地户籍制度改革措施差异仍然较大，推进步伐也各不相同，特别是围绕户籍制度改革的保障性措施普遍支撑不足、力度不够，改革成效也往往难以较好巩固。在户籍制度改革过程中，必须进一步强化法制建设，各地应积极出台户籍改革实施办法和相关规定，对于改革涉及重点领域和重点内容如社会保障、劳动就业、教育、流动人口管理等方面应积极推动地方立法加以保障，促进改革各项措施的顺利推进。

公民平等权和迁徙自由权法制强化。在当前市场经济条件下，户籍制度应凸显“以人为本”的社会价值观，体现社会公平价值观、人人平等法律价值观以及社会自由价值观、人的全面自由发展观。

从我国户籍制度存在的弊端来看，限制户籍迁移、户籍隔阂造成的公民实际享有的权利不均衡。《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”赋予了公民法律上的平等权。但是，由于户籍隔阂造成了公民在实际权利享有上出现了不均衡，甚至被排除在权利之外。在改革过程中应当充分尊重宪法赋予每个公民的基本权利，不断通过价值剥离的方式消除因身份、地域差异造成的事实上的不平等。

前已述及，1954年《宪法》规定了公民迁徙自由权，但随着1975年《宪法》将之移除之后，公民的迁徙自由权再未能纳入法律规定范畴。户籍制度改革的目标是要最终实现自由迁徙，迁徙自由权也是公民应当享有基本权利之一，作为国家根本大法的宪法中并没有赋予公民迁徙自由权，对于一个现代国家而言这是制度设计上的缺失当然，拥有权利并不意味着权利的自然实现，或许在当前阶段即使赋予公民迁徙自由权又会有部分群体实际上无法实现，但并不能据此在宪法规定中加以排除。尽快通过宪法修正案赋予公民迁移自由权是现实所需，也是推进户籍制度改革进程加快的重要举措。

户籍制度基本功能的立法确认。鉴于目前户籍制度上附着了大量不合理的附加功能，必须逐渐正本清源，剥离不合理的价值负担，回归户籍制度的人口信息功能。为了规范户籍制度改革，消除各地对户籍制度功能定位上的认识差异，应以法律规范的形式加以规定或确认。通过立法构筑统一的户籍登记制度，消除户籍之上的身份差异。

（作者单位：四川警察学院;本文系四川省教育厅2011年规划课题“中国户籍制度改革及立法研究”成果，项目编号：11SA0236）

【注释】

①杜娟：“浅谈中国户籍管理制度的现状与改革”，《法制与社会》，2006年第10期。

②王小侠，张霞：“我国现代服务业与城市化进程的动态计量研究”，《当代经济》，2013年第23期。

责编/张晓