非政府组织参与社会管理创新协同机制建构

姜鹏飞

【摘要】作为社会治理不可或缺的部分之一，社会管理需要发挥好功能优势。资源支持所蕴育的社会协同结构背景下，社会组织协同参与是社会管理创新机制之一，为了实现公平与效率，社会组织参与社会管理创新的协同机制具有必要性。对此，文章解读了社会组织参与社会管理的必要性和非政府组织参与社会管理创新的协同机制实现。

【关键词】非政府组织 社会管理 协同机制

【中图分类号】G04 【文献标识码】A

引言

我国社会治理经过多个历史变迁阶段，多年来，其变迁形式多为国家主导型。改革开放之前，我国统一实行单一管理制度，显然，这种封闭式的控制管理模式的弊端较多，包括：治理成本较高、缺乏社会自主性。改革开放之后，传统的社会治理模式受到严峻的挑战。社会管理替代社会治理，成为规范社会秩序与发展的重要代名词。党的十六大提出“和谐社会”的概念，十七届五中全会提出“六大社会建设任务”。新时代背景下，党中央强调社会的管理与治理需要党、政府和社会全员参与和协同参与。

非政府組织协同参与的理论基础

有限政府理论。斯宾诺莎最早提出权利限制，自此，有限政府理论之后进入人们视野，该理论的产生与权利渊源密切相关，其核心是对政府权利进行限制和约束。我国有限政府理论的产生与进行强调自由主义，急自由、民主。有限政府理论强调政府的分权制衡性、平衡国家权利和个人权利和合理控制市场、社会与政府之间的关系。该理论广泛应用于我国政治体制改革中，强调重新整合政府权利。

公民社会理论。“公民社会”的英文为“Civil Society”，最早源于“城邦政治”。“公民社会”经过时间变迁，其被赋予了新的时代意义。公民社会理论认为公共应当着眼于公共利益，基于共同价值观念，以社会认可的非强制性内容为依据，采取目标趋同性集体行为。合理的公民社会应当包括个人权利因素、公共生活因素、公平公开原则、民主参与社会自治因素、空间与环境的法制健全性因素。“公民社会”不仅是经济领域概念，且是社会公共领域概念，其构成部分包括社会性组织和公共领域等，当前，其涉及领域已经延伸至文化领域。

治理与协同治理理论。1989年，“治理理论”问世。在过去很长时间，“治理”被等同于“统治”概念使用，到20世纪90年代后，西方学者赋予“治理”新的含义，且将“治理”概念广泛应用于社会、政治、经济与文化领域。治理理论提出者詹姆斯·N·罗西瑙（James.N.Rosenau）将其归类为用于管辖活动的管理性机制，治理区别于统治概念，和统治最大的区别在于行使主体的不一致性，统治的行使主体为政府，而治理的行使主体则不一定是政府，也可以是非政府组织。协调治理理念由此诞生，即参与治理的主体并非只是单一的政府主体，还包括非政府组织。

非政府组织参与社会管理的必要性和内因

非政府组织参与社会管理的必要性。人类的生产与劳动是基于一定的社会关系网络下完成的，马克思主义学说认为人类行为不可脱离于与周遭的关系，庞大的关系网络构成了社会网络群，人的基本属性是基于社会关系网络下所从事的活动中体现的。因而，社会管理需要解决现实生产与生活过程中有可能出现的矛盾。社会团体的产生源于社会关系之间的区别性，团体长期形成的习惯性构成了团体内部规范，确保了团体长期的内部稳定性与和谐性。在若干不可控因素影响下，政府失灵现象与市场失灵现象频发，非政府组织管理的作用由此凸显，非政府管理组织可以一定程度上承担起政府和市场所肩负的任务。非政府组织是民族政治发展的结晶，是公民参与的积极表现。风险社会具有不确定性，社会管理和社会秩序的稳定需要社会组织的支持，社会矛盾的解决需要非政府组织的参与。

非政府组织参与社会管理的内因。非政府组织参与社会公共事务管理需要以一定的内生逻辑作为土壤。组织主体的行动偏好会主导内生逻辑的走向，鉴于社会组织建立的自主自愿性，非政府团体利益的表达是团体利益的表现和团体成员意识的体现，团体内生逻辑的走向具有外部排它性和内部趋同性。当今，“公民社会”形态下，人们对于个人参与社会行为的积极表现有了较为深刻的理解。在社会公众利益趋同性目标驱使下，各种社会团体形成，团体标签多种多样，包括兴趣爱好、价值观等。社会团体通过集聚团体力量，采用一致性行为，形成一定的社会影响力。社会团体的规模化与系统化发展，使其演变为力量深厚的非政府组织，且自觉参与社会管理。实际上，“利益相关者”学说为非政府组织的社会管理事物参与行为的内在驱动原因供给以另一种阐释。非政府组织通过捆绑组织内部成员利益与诉求，形成更具力量的呼声，从而提高了求胜的机率。随着社会的进步与发展，非政府组织团体内部利益的扩张性驱使组织团体参与社会公共事务运作，从而获取更多的资源与信息。

资源支持下的社会协同结构解析

非政府组织的成长与发展需要大量资源支持。鉴于非政府组织发展水平的地域差别性，从整体角度出发，我国非政府组织系统处于欠发展状态，各地区均存在资源供给不足问题。具体而言，非政府组织参与社会公共管理需要政府、社会和社会组织自身对非政府组织参与社会管理的资源支持。

政府对非政府组织参与社会管理的资源支持。给予非政府组织在制度上的身份肯定是我国政府对非政府组织参与社会公共事务管理所提供的主要资源支持表现，通过给予其在多方公共事务参与上的合法性认可，使得非政府组织在参与过程之中获得正面认可与支持。合法性的本质是社会权威认可价值，有了合法性认可，非政府组织在参与过程中可以使得别人在考虑之后自主接受所提出的意见和建议，在参与过程中具有发言权和行使权。非政府组织可以为庞大的社会公共关系网络供给以社会利益的深广度和公正性。

我国政府对于非政府组织参与社会管理的资源支持主要变现为对非政府组织资源空间进行开放、供给非政府组织充足的政策支持、提供给非政府组织必要的财政支持和充分发挥好税收的杠杆角色作用。

首先，政府需要认识到非政府组织的发展并不是威胁，而是政治发展到一定阶段的产物。支持非政府组织的发展，鼓励非政府组织参与社会公共事务管理，从而弥补政府职能发挥上的不足，从而协助政府做好国家公共事务管理工作;其次，非政府组织在公共政策网络中蓬勃发展，意欲参与影响公共服务供给动态平衡过程之中。政府需要供给以充足的政策支持，体现社会善治;再次，政府应当对非政府组织所生产的机制进行完善，并且供给以充分的财政支持;最后，政府应当为非政府组织设立税收绿色通道。

社会对非政府组织参与社会管理的资源支持。非政府组织以一定的社会大环境作为根植土壤，想要参与到社会公共事务管理过程中，需要足够的养分滋养。当前，我国社会环境严重缺乏信任和资源，非政府组织发展较为困难。公民生活步伐的加快、公共空间的挤压使得公民之间的交流机会和时间不断得到压缩，公民的信任能力和期望值不断减弱。非政府组织意欲在资本匮乏状态下获取更多的信任资源是存在难题的。社会资源存量是历史积淀形成，具有可复制性，如果社会资源存量出现不足，那么，自我缩减的局面随时可以到来。简单而言，当公民看到他人做出不信任的选择，自己也会复制他人的行为选择，以保护个人的利益。非政府组织得不到充足的信任，自然其参与社会公共事务管理的难度提升。

非政府组织参与社会公共事务管理需要充足的社会资源支持，工作内容包括培养公民积极的参与精神与态度、整合和开发社区资源、发展慈善资本和监督社区非政府组织。首先，从个体角度出发，扩大公民参与意识和机会，提升公民自觉性。从理论层面和操作双面出发，寻求提升公共自觉性的手段与途径;其次，在对社区资源进行科学整合之后，开放社会资源，充实非政府组织的人才储备;再次，扩大非政府组织参与公共事务管理的范围，为社会创造出更多的就业机会，从而稳定社会发展;最后，为了规避壮大后出现的效率降低、制度腐化和信息阻塞等问题，公民可以选择通过监督非政府组织行为。

社会组织参与非政府管理的自身资源支持。非政府组织内部成员来源于不同的单支网络体系，因而，非政府组织内部的资源丰富性无可估量。非政府组织因为工作性质具有区别性，其长期发展受制于资金问题阻碍，通过薪金与福利吸引人才不大现实，这就导致了非政府组织中成员专业素质缺乏。

非政府组织要想顺利参与到社会公共事务管理之中，不仅需要外部环境的支持，还需要借助自身的优势与力量。首先，非政府组织需要关注建设与培养自身能力。其中，严谨的人才选拔制度是非政府组织内部建设的关键所在。只有具备优良的人才，才可以获得科学合理的管理，才能提高组织整体领导力与号召力。其次，非政府组织需要关注组织内部的自我管理。只有具备有序的内部管理，形成强大的内部凝聚力，才能健全机构制度和规范内部运作。最后，非政府组织可以强化内部与外部之间的联系与沟通，对外部網络进行不断扩展，开发出更多有利于发展的资源。

非政府组织具备公益性特征，决定了组织发展的资源匮乏阻碍。我国的非政府组织产生和发展对于政府存在着较大的依赖性，如果不能自我挖掘，构建起完善的资源支持系统，对闲散资源进行有机整合，那么，非政府组织在缺乏外部支持的状态下则会面临组织涣散与崩塌的危机。除此，非政府组织之间也应当寻求合作机会，构建起多样化的需求沟通网络，从而更好地提高社会服务质量。

非政府组织参与社会管理创新的协同机制

非政府组织参与的理念创新。非政府组织参与到社会公共事务管理中的协同机制的重点在于妥善处理国家和社会之间的关系，只有二者之间形成流畅的良性互动，才足以对政府的社会服务质量进行改善。协同管理的目的是通过整合组织，使得组织与组织之间的界限得到打破，对组织内部多种资源进行再配置，从而体现出多组织所发挥的整体性力量，优化社会公共服务管理。非政府组织在参与社会管理协调机制过程中仅为一个子系统角色，以政府管理为主导。开放的理念是保证整个协调系统运作的强有力保障，只有大系统内各个子系统可以交换各自的信息和资源，才能确保大系统实现和外部环境更为广泛的交换目的，从而确保既定目标与价值的实现。

一方面，协调机制前提是基于不消除管辖边界背景下不同组织行为的协调。对子系统和其他系统之间的物质、资源与信息交换进行关注，非政府组织的开放理念可以帮助整个社会管理系统有序健康地演进。另一方面，关键之处在于协同治理需要进行对组织理念进行创新。创新不代表消除和替代，而是多不符合需求的部分进行改良。基于公共管理角度，创新需要突破组织运作机制和流程改造。

政府参与进行科学规划。政府参与进行科学规划的重点是对结构进行优化。政府需要结合具体情况制定出近期发展计划和长远规划，结合其它城市和区域的发展经验，对本区域的社会事务管理内容进行归类与划分，协调好社会关系、规范社会行为、解决社会问题与矛盾。“差异化”战略的实施对于规划的科学制定意义重大。

鉴于我国当前非政府组织发育不够充分，“差异化”的战略规划与布局可以帮助发挥出比较优势，从而有效推进各个子系统共同参与的协调管理。一方面，开放领域需要实施“差别化”管理，使得开放过程朝着有序化方向发展，暂且不能开放的领域可以采用渐进性策略。另一方面，非政府组织实施“差别化”管理，需要选择适宜。对于具备资质认定的非政府组织，考核其是否真实具备社会公共事务管理能力，政府制定出统一的规则，并且积极鼓励非政府组织进入社会公共事务管理之中，对于缺乏社会信任与支持的非政府组织，政府应当建立其系统性的档案，按照一定的程序选择性地纳入。通过上述的策略与方法，不仅可以对社会管理的内容与构造进行优化，还可以对非政府组织的内容与构造进行优化，从而提升非政府组织参与社会协调管理的效率。

营造科学的外部氛围。一般而言，非政府组织如果具备参与社会管理资质，那么其在能力上无可置疑，然而，很多非政府组织参与社会管理的成效并非如人意。其中，社会管理环境是显著的外部影响因素。当前，外部环境创造最为关键的地方是对于法制环境的研究与创设。有学者认为，我国非政府组织发展需要立法性保障，体系化法制建设工作需要涉及组织的多个环节，包括：组织的成立、组织的运作和对组织的内外部监管等。还有学者表示，我国当前非政府组织发展尚且处于低水平状态，法制环境尚需进一步完善，因而，当前不适合进行大范围的改良，如果急于做出行动，既会有碍于固有制度稳定性的保持，也不能起到预期的效果，反而会适得其反。融洽的外部发展环境需要公正准入机制的支持。既需要发挥正式制度的促进作用，也需要发挥非正式制度的促进作用，对制度环境进行适时调整，从而应对环境变化。

实现非政府组织多向联合网络。协调管理的关键在于对于网络管理模型的科学构建工作。网络模型具备多种特征，对其组织样式进行优化可以帮助降低社会公共事务管理所需成本，且对管理效果进行改进。构建网络管理模型需要关注两项任务：其一，非政府组织的介入、相互作用和动员是首先需要考虑的问题;其二，鉴于协同管理的目的是提升所有参与者的预期管理目标，如果未能如愿，则会压抑参与者参与的积极性。依据我国政府组织构架情况，非政府组织协调参与社会公共事务管理可以建立起多样化的网络体系，例如，同权利部门协同，从而获得政府的政策性支持。或者是同企业协同，从而扩大资源源头。亦或是同科研院所协同，从而获得非政府组织在专业上的优势。除此，同社区协同和其它非政府组织协同都是可以选择的路径，对于提升自身的社会管理能力，意义重大。

结语

创新与构建社会管理体制是一项系统性工作，完成该项工作既需要党和政府积极发挥作用，且需要非政府组织主体的协同参与。非政府组织通过协同其他组织与机构，从而获取充足的内外部资源支持，进而提升其参与社会治理能力，优化社会管理绩效，使得包括非政府组织在内的多方机构与组织可以更好地为社会大众服务，实现社会的效率与公平。

（作者单位：北京联合大学商务学院;本文系“北京高等学校青年英才计划项目（Beijing Higher Education YoungElite Teacher Project）”阶段性研究成果，项目编号：YETP1744）

责编/韩露（实习）