治理视角下社会组织发展路径选择

李晓南

【摘要】辽宁省的社会组织发展状况表明，社会组织在促进地方经济发展、提供社会服务、参与社会治理创新等方面具有显著作用。然而，在现阶段仍然存在发展不平衡、运营不规范、自主能力薄弱等问题。未来，政府可通过推进管理体制改革等举措，优化社会组织外部环境与内部结构，建立现代社会组织生态体系，促进社会治理新格局的形成。

【关键词】社会组织 社会治理 社会活力 现代社会组织体制

【中图分类号】C912.2       【文献标识码】A

社会组织发展的新契机

伴随市场化改革的深入，我国社会组织的种类与数量近年来都出现了令人瞩目的发展，社会组织在社会公共生活中的地位越来越凸显，对政治、经济、社会等各方面影响不可忽视。城乡社会的日益繁荣为公共事务带来了巨大工作量，单纯靠政府已经无法从容应对。依靠群众进行自我管理、自我服务与监督是我国社会建设与时俱进的必然选择。社会组织的成长带来社会力量的增强，为社会建设新格局提供了有生力量，也为形成政府、市场与社会各界多元协同的社会治理共同体提供了组织和体制基础。①

党的十八大报告首次提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，随后出台的《国务院机构改革和职能转变方案》明确指出要建立健全社会组织管理体制，推动完善社会组织内部治理。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），则首次提出了以国家治理体系和治理能力现代化为改革总目标，提出社会治理体制改革与创新，实现执政理念由“管理”向“治理”的转变，也确立了社会组织作为我国社会治理的重要主体的地位和作用，新型的政府—社会关系正在形成。②《决定》还进一步强调了激发社会组织活力对提升社会治理水平、改进社会治理方式的重要意义。

积极发展社会组织已经成为激发社会整体活力、推进当前社会体制改革的战略内容。这就要求我们从顶层设计的角度重新出发，探析社会组织的发展策略与变革路径。

辽宁省社会组织发展现状

近年来，辽宁省社会组织建设取得了较大成就，目前全省各类社会组织分布城乡，活跃在经济、教育、科技、文化、民政等多种领域，建立了部门齐全、覆盖广泛的发展格局。全省法人登记的社会组织总数从2008年的17748个增至2014年末的20212个，呈稳定增长的发展趋势。至2013年底，辽宁省社会组织总数占全国社会组织总数的7.9%（列全国第七位）。《国务院机构改革和职能转变方案》通过后，辽宁省委省政府出台了一系列文件，做出了简政放权、取消下放一批行政职权的若干决定，为社会组织管理体制改革做出了保障。具体做法包括：

第一，不断完善内部治理。针对辽宁省社会组织内部管理标准不统一的状况，全面启动了社会组织法人治理制度建设，制定了《社会组织法人治理指南》系列23项制度的示范文本，其中包括各类《社会组织章程》、《社会团体会员（代表）大会制度》等示范文本。

第二，探索改革登记制度。制定了《辽宁省社会组织工作指引》，对社会组织成立、变更、注销登记、换届等事项设立了全省统一规范。按照中央部署对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，积极进行直接登记。截至2013年底，全省直接登记195个社會组织。同时，全面推进了城乡社会组织登记和备案相结合制度，对符合一定条件的城乡基层社会组织，可降低门槛在县区民政局进行备案。目前全省备案的社会组织已达16200个。

第三，继续完善监管模式，实行集中年检和分散年检相结合、报表和实地检查相结合的方式，不断完善年检模式，贯彻社会组织规范化建设。还在省本级和全省大部分地区启动了社会组织评估工作。探索建立了因地制宜的分类评估办法，统一了评估标准、政策与流程，截至2013年底全省社会组织已参加评估的有967个，占全省总数的5.52%。

在此背景下，全省社会组织在促进经济社会发展、参与社会治理等领域作用和社会影响力与日俱增。一是表现出良好的促进就业能力。全省社会组织吸纳专职专业人员从2009年的15.7万人增加至2012年底的31.3万人，年吸纳就业人口5.19万人，已占全省当年（再）就业总人口的4.98%。在缓解了全省就业紧张形势的同时，还为业内人员办理了相关社会保障。

二是有利于地方经济可持续发展。仅2012年，全省社会组织就争取到76亿元资金，用于促进企业发展。截至2013年底，全省4316个行业协会，普遍制定了行业自律规范，促进了全省市场经济环境的改善。

三是提供多种社会与公共服务，逐步参与社会治理创新。一些慈善型、福利性社会组织，通过筹措各类资金，提供公共服务和福利救助，在抗灾救灾等重大活动中，发挥出强大的募捐和动员组织社会志愿者的能力。此外，如社区业主委员会等民间自治性社会组织，通过群体协商等方式，为扩大群众有序参与社会事务、实现社会自治提供了有效平台，在协调社会冲突、维护社会和谐等多方面发挥了重要功能。

社会组织现存问题分析

第一，总体发展水平仍然有限。从发展规模来看，以每万人拥有的社会组织数量为例，发达国家普遍多于50个，发展中国家一般也多于10个。③而我国每万人只有3.5个社会组织，辽宁省为7.6个，尚未达到发展中国家的水平。从就业人口来看，2012年底，辽宁社会组织专职工作人员为31.3万人，仅占同期全省就业人口的1.29%，在经济活跃人口中所占比例较低。从经济规模来看，发达国家非盈利组织的经济规模一般占到本国GDP的5%～10%，而辽宁社会组织的经济规模总体还很小，对经济发展的贡献度还远远达不到发达国家的水平。

第二，区域发展不平衡现象突出。全省14个市社会组织按照发展程度可分为三个梯队，第一梯队的大连与沈阳两市社会组织数量总和已经达到全省总数的一半。其中，大连的社会组织数量又接近沈阳的2倍。第二梯队为鞍山、营口和本溪。其余市属于第三梯队。社会组织的高速发展往往是在经济转型、政府改革等因素影响下得以实现的，各地区经济社会发展的不平衡在一定程度上造成了全省社会组织发展的不平衡。

第三，规范运营能力还不强。目前辽宁全省约有三分之一的社会组织发展较好，比较活跃，能够积极发挥作用;约三分之一的社会组织缺乏活力，实力有限，仅能勉强发挥一定功能;还有三分之一的社会组织实力非常弱小，甚至生存困难。很多社会组织没有明确的发展目标与自我定位，不能主动推销服务，自我管理手段落后，缺乏完善透明的信息公开、财务和人力资源管理制度等，还不能很好适应市场经济，组织运作不成熟，工作效率不高。行业主管单位代理财务、影响人事和日常决策等现象尚未完全杜绝，社会组织民间化、职业化程度还不高，从业人员的年轻化、知识化、专业化水平有限，距人才队伍建设总体需求还存在较大差距。

第四，相关政策制度体系不健全。目前有利于社会组织快速成长的政策设计依然欠缺。缺乏有效的跨部门政策整合，有些政策还没有覆盖到社会组织。政府在简政放权、购买服务等方面的制度安排与工作方式创新仍处于尝试阶段。在人员管理、税收减免、资金支持、职业发展体系、福利与社会保障等方面，缺乏长期稳定的、明确的积极性政策规定。同时，一些领导干部和部分群众还没有充分理解当前发展社会组织对实现改革总目标的必要性与迫切性，对社会组织参与社会治理的涵义认识不到位。

第五，管理工作力量薄弱。截至2013年辽宁全省有社会组织管理机构115个，工作人员259人（编制130人），省本级编制数目前只有8人。市县（区）的力量更加薄弱，有的没有机构，没有专职工作人员。2012年度全省社會组织登记管理经费总额67.6万元，平均每个社会组织的管理经费17元。工作人员、经费和设备严重缺乏，信息化建设滞后，重登记、轻管理、无力监管的局面得不到解决，也较难承受登记管理制度改革实行后带来的巨大工作压力。

社会组织发展的路径选择

第一，全面推进社会组织管理体制改革。立足国情、结合省情，选择本土化的发展道路。依法加强对社会组织的综合服务与指导，构建现代社会组织管理体系。一是在分类登记的大原则下，实行直接登记与双重监管相结合的工作方式。以直接登记等方式放宽对社会组织的限制。同时登记管理机关、财政金融、审计、安全、司法、社会保障等部门应该承担相应的监管责任、法律责任。各行业管理、业务主管单位也应加强对社会组织的具体业务指导。④二是应明确社会组织一定要坚持党的领导，其自身发展与改革的大方向应与中国特色社会主义发展道路相一致。积极贯彻《中国共产党党组工作条例（试行）》，在具备条件的社会组织中成立党组，并努力推进群团组织建设，增强社会凝聚力与向心力。

第二，加紧改善社会组织发展环境。一是有效整合各部门现有政策制度资源，切实形成相关部门联动机制，加大社会发展合力，使已有的各类政策都能有效覆盖到社会组织，推动社会组织的整体发展。二是研究建立社会组织各类保障政策。统筹社会组织相关立法与监管体系，根据社会组织的功能和性质，制定相对应的政府扶持政策和财政、税收等配套优惠政策，对积极承接社会服务、直接服务民生的社会组织予以政策倾斜。三是优化社会组织工作人员职业体系，妥善解决社会组织工作人员的资格认证、职称考评、薪酬待遇等人事制度与现有社会认证机制和薪酬体系的协调衔接，降低社会组织引进特需人才的门槛，提高社会组织工作人员的职业化水平和保障水平。⑤

第三，逐步推行社会组织评估制度。通过推广评估制度，加强社会组织的外部监督与内部自律。一是不断总结完善评估指标体系，进一步细化分类，以适应社会组织发展需求。二是逐渐将评估工作变为常态性工作，并将社会组织评估工作作为未来社会组织建设的重点任务，积极稳妥予以推进。三是继续通过各种渠道对评估工作扩大宣传，促进社会组织和各界群众对评估工作的理解，扩大共识，探索建立信息查询平台，拓宽社会监督渠道。四是采取有效措施保障该项工作的人力物力财力，不断规范评估流程，加强评估监管，丰富评估内涵，提高评估水平。五是稳步提高评估率。符合一定等级要求的社会组织方可有资质承接政府委托、服务外包等职能，规定时间内评估不合格的社会组织将被淘汰，以此来引导促进社会组织自律，提高社会组织规范化运作水平。

第四，加大社会组织发展金融扶持力度。推动各级政府对社会组织发展的金融支持，设立各级专项发展资金，从各级财政预算上给予保障。主要用于社会组织服务项目补助、等级评估、创建孵化基地、信息化管理平台维护、从业人员培训等。着重培育、支持以各类商会、协会、社会企业等为代表的具有显著服务民生功能与公益导向性的社会组织发展。探索创立社会组织鼓励基金，对卓有成效的社会组织及员工予以表彰资助。重点摸索扶持政策，在保障社会组织“增量”的同时，更加注重“质”的发展。从社会实际需要出发，将社会组织的可持续发展作为下一阶段的重点工作任务，形成科学的培育机制。

第五，加快重点类型社会组织培育。通过重点培育枢纽型、支持型社会组织，合理引导社会资源在社会组织之间的流动与配置，促进社会组织内生力量的壮大，形成相互支撑、健康运行的社会组织生态体系。一是枢纽型社会组织，即以工会、共青团、妇联等为代表的社会团体。对这类团体，应积极推动其在工作方式与职能拓展等方面进一步创新，充分发挥其行政和组织资源较多、社会动员能力较强的特点，带动其他社会组织的成长。二是支持型社会组织，又称社会组织孵化器。此类社会组织独立于政府或市场之外，但同样以培育社会组织为专门目标，从多种渠道筹措资源以增强社会组织的运营能力，承接了政府对社会组织的直接指导与培训职能。⑥支持型社会组织在辽宁省刚刚起步，介入社会服务的时间还不长，对其重点加强培养是非常必要的。首先是在办公场所、实体运营费用和资金支持等方面有所倾斜和优惠;其次可以引导、介绍各类企业等向支持型社会组织进行捐赠。此外，为了保障被孵化的社会组织的后续生存，在孵化过程中，应特别培育其自主发展、提供优质社会服务的能力，以适应脱离孵化器后的社会竞争。通过对支持型社会组织的选择与资助，政府可以引导重点领域社会组织的发展方向，保障政府与社会组织的顺畅衔接，实现政府职能的有效转移。

第六，增强社会组织管理机关力量。目前，社会组织登记管理机关力量薄弱，已经成为制约社会组织快速发展的因素之一。与社会组织迅速发展的态势相比，登记管理机关任务量和管理力量不匹配，难以有效对社会组织推进管理、提供服务。一是需要增加社会组织管理与服务的工作人员。一方面需要扩大社会组织管理局专职工作人员编制，另一方面可以通过政府委托、合作等方式，将具有专业资质和服务能力的社会组织纳入体系，促进社会组织的自我管理与自我培育。二是需要增加社会组织管理经费。目前全国各省间在社会组织管理经费投入上差距十分明显。比如，以社会组织数量相近的省份为例，广东每年省本级社会组织经费2000万元，江苏1000万元，山东与安徽等均超过200万元，而辽宁2012年经费只有67.6万元。真正在监管、服务、培训等方面投入人力物力财力，才能扭转当前登记管理机关对社会组织登记后却无力管理与服务的现状。

（作者单位：辽宁省社会科学院社会学研究所;本文系辽宁社会科学院2015年院创新工程重点招标课题“新形势下激发社会组织活力研究”的阶段性成果，项目编号：lnskyzb32）

【注释】

①王名，张严冰，马建银：“谈谈加快形成现代社会组织体制问题”，《社会》，2013年第3期。

②王建军：“用国家治理理念谋划社会组织改革发展”，《中国社会报》，2013年12月10日，第1版。

③温庆云：“扶持社会组织发展的几点思考”，《社团管理研究》，2011年第11期。

④方向文，谢燕妹：“广东社会组织改革启示录”，《中国社会组织》，2013年第1期。

⑤许小玲：“社会组织活力激发的新问题及政策思考—基于社会治理的视角”，《内蒙古社会科学研究》，2014年第3期。

⑥葛亮，朱力：“非制度性依赖：中国支持性社会组织与政府关系探索”，《学习与实践》，2012年第12期。

责编/许国荣（实习）