社会组织参与公共危机治理的途径

聂国欣　于海龙

【摘要】社会组织在公共危机发生时可通过疏解缓和矛盾冲突、动员和优化分配社会力量、回应和修复反馈等发挥其重要作用。文章建议，建立政府与社会协作机制及相应配套的应对机制，有效发挥社会组织参与公共危机治理的实践效应，在此基础上创设良好法律制度保障和构建完善的危机应对机制，为社会组织参与该类管理提供更多动力保证。

【关键词】社会组织 公共危机 实践探究

【中图分类号】D632.9 【文献标识码】A

当前，我国正处于一个公共危机频发的大环境中，面对此类危机时，政府虽能从宏观调控、协调组织、资金筹备等多方面发挥主导性作用，但伴随我国强社会、弱政府的格局趋势出现，以及政府职能重心不断下调，仅依赖政府手段处理一切公共危机已开始捉襟见肘，与之相对的是社会组织的功能性渐渐凸现出来，为此在面对公共危机时，如何充分开发社会组织内部蕴含的制度资源，如挖掘其在公共危机治理中的内部效能，已成为我国学界亟待思考的现实问题。

单一政府公共危机治理模式存在的缺陷

政府在公共危机治理方面是责任重大、责无旁贷的中流砥柱，政府要制定相关规章制度，通过立法手段供给公共产品，以便进行统一集中管理。政府制定的公共危机管理类法律法规，应明确置于公共危机状态下各级政府的行政权力和法律责任，同时建立起配套的危机管理预警机制；应充分认识到其高度不确定性，构建起一套预警、评估等治理体系，建立公共危机协调指挥机构和信息披露机制，以在公共危机出现时能得以迅速作出应对。此外，政府还应对各级政府职责进行明确，在公共危机的管理分工上应科学配置，各级政府和各职能部门应予以分级分层管理，预防相互推诿的无序状况存在。中央政府基于全国性，即脱离地方政府处理能力之上的公共危机治理时应发挥主导功能，协调地区合作、区域协作等。

此种单一的政府处理模式存在不少缺陷，主要表现在：首先，政府对公共危机的集中治理是把双刃剑，既可因对危机及时妥善解决而极大增强政府威信，又能因处理不及时不恰当而极大伤害政府形象；其次，政府若是对公共危机治理失误重心偏移，那么社会组织参与公共危机治理的渠道和时限势必受到遏制，导致其信息来源渠道和交流机会被极端压缩，参与公共危机治理的空间被严重挤压，从某些或潜在或明面上影响政府执政能力的提升；最后，会大幅度增加政府管理运营成本。因集中的、单一的危机治理模式注定要耗费大量资源的投入，伴随公共危机影响因素范围上的扩展，此类资源投入势必递增，会导致政府机构本就臃肿和膨胀的趋势更加明显，政府财政支出也难以进行科学管理和规划。

风险社会是现代社会发展过程中的一个必经阶段，此阶段最为显著的特征即呈现出高不确定性，包括社会经济、政治个人等方面在内的风险总是趋于躲避社会建立的监督和预防机制。从20世纪80年代开始的现代化进程中，危险和潜在威胁随着生产力的指数增长而前所未有地爆发出来，如生态灾难、人口爆炸的难以遏制等，公共危机也在社会转型阶段呈现高发态势。

公共危机治理相较政府治理而言，是一种非常态的治理方式，政府尽管在危机处理上具备及时果断的特性，但其对自身行政成本、措施落实等方面常常会预计不准确，或难以统筹兼顾，导致大量被用于治理的社会资源浪费和闲置。在实践治理中，由于公共危机自身的不可预知性、紧急性等，以及政府公共政策系统的缺陷性，很容易导致政府政策制定和落实艰难，政策困境呈现常态化，同时也让对处理公共危机所亟待要求的政策需求和现实的政府制定的政策局限性突出之间产生显著矛盾，导致政府在实践管理中以往切实有效的公共政策可能在现实中不能发挥作用，此外受一些政治原因或严格政府体系的影响，政府反应和行动能力被进一步迟缓、僵化。为此，政府在置于现代风险社会中，既未必要，也缺乏足够能力来集中专制所有公共危机治理事项，而是应更多引进和适用社会组织和公民的参与，以构筑起一套公共危机治理的多层次、多方位、多体系的立体治理模式，这也是我国社会发展的必然要求。

社会组织参与公共危机治理的优势

社会组织在鼓励公众参与公共危机治理上具备无可比拟的优势：首先，社会组织自身拥有的特定专业性让其在面对一些特定公共危机时能产生更为前瞻和明锐的视角，可通过发挥自己的技术优势和专业能力，来为治理公共危机提供更多形式、性质和特色的处理措施，可发挥草根优势扩展宣传范围和力度，促使社会公民的危机意识显著提升。其次，其具备的纽带性也让其下接群众，上应政府，在公共危机潜伏时期，可利用其自身深厚草根基础、广泛社会触角、专业技术优势来及时察觉到危机苗头，挖掘出危机根源，收集整理危机信息，以便为政府公共危机预警工作提出大量有效信息和政策建议。其参与公共危机治理的主要优势体现在以下几个方面。

专业优势。社会组织在参与公共危机治理过程中能体现出更多的组织上的专业优势。很多社会组织在创始初期即制定了明确目标和宗旨，并依据此目标和宗旨来招纳组织成员，从而形成极具专业特色的组织队伍，在长期科学最前沿和专业实践中，站在社会诸多领域的制高点。在我国，虽然社会组织尚处于初级阶段，尚未发展成熟，但我们依旧能观察到很多社会组织已充分具备专业性，如在2008年汶川地震时，我国诸多社会组织反应速度甚至不弱于政府，在一些方面甚至比政府做的更行之有效。

此外，社会组织还可以通过自身技术优势来监控和搜集各类公共危机信息，在经过解析、整理和科学评估后向社会公民及时预警。如北京一家环保组织从2006年开始，每年都组织成员对北京雾霾状况进行检测和记录，不断将大量有效信息和可行性建议提交给北京政府和更高级政府。在公共危机发生后，社会组织对其治理过程中政府可能出现的渎职、失职等行为的规范也可以发挥其监督功能。

灵敏反应优势。政府组织在面对一些突发公共危机事件时，常常由于某些政治原因或严格体系层级等导致其反应形式单一、迟缓。社会组织则不同，其作为一种社会自治机制，能及时对自身做出调整，面对公共危机引发的社会问题可及时行动，为其处理提供多样性针对服务，可通过自己独立决策和运行能力，以及自身组织结构的灵活性迅速投入公共危机治理中。

社会组织不仅能在第一时间对公共危机治理作出反应，更能广泛动员各种社会资源为受害者施以援手，极大地缓解政府在此方面的压力。如在我国抗击艾滋病工作中，很多地区在防艾滋知识宣传、地区病情实时监测、捐助资金渠道拓展等方面，民间力量都发挥着重要的积极效应，其往往比政府应对和反应更快速灵敏。事实上，公共危机的每一次成功处理，都需要大量公共资源的优化配置，资源的充分性是保障危机回应效力的前提。作为非政府公共资源筹集者，社会组织可动员广泛的社会公益资源为受害者施以援手，其行之有效的努力能有效突破危机处理上的资源瓶颈。同时，社会组织也能呼吁各种国际社会力量来进行救助支援，通过寻求国际支持或募集国际援助的方式将更多社会组织引导到公共危机治理上去。其对时间、事件的把握性较强，能有效弥补政府机构设置上的缺陷，而事实上也正如此，很多重大公共危机都催生了大批相关社会组织，也为这些危机的处理提供了大量补充保障。

减压优势。在回应公共危机事件时，社会组织除具备高度灵敏反应能力外，其切实参与性更值得称赞。其解决社会冲突的方式是通过帮助特定社会群体以正当方式表达其利益诉求，如一些社会组织为民众工资进行维权、呼吁等现象，此类行动均是在制度范围内的解决方案。现代社会是利益群体与社会组织严重分化的社会，各类利益的冲突、矛盾和诉求表达的社会现象都渐趋常规性。当前的社会结构和制度应将此类利益表达纳涵，且为其设立相应制度安排。

社会组织自身所具备的公益性、专业性等特点是疏导和化解社会利益关系的调节阀，在疏解冲突矛盾时具备独特优势和作用。通过专业性社会组织解决行业间、专业间的一些矛盾纠纷，当事人更容易达成共识。社会组织所进行的有秩序、有组织的利益表达，也为党和政府方针政策、群体利益和群体对话的落实，以及非理性个体行为的减少都有裨益。为缓解矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐，可将社会组织适时引入矛盾解决机制，促进其成为多元化纠纷解决机制的有效补充。

社会组织参与公共危机治理的实践局限

社会组织虽然在参与公民危机治理上存在大量独特优势，也具备重要的现实价值和意义，但受制于多方面的影响和制约，其依旧存在一定实践局限性，也直接影响了其社会价值和治理功能的彰显。

合法地位不明确。在我国，社会组织参与的地位在合法性层面上依旧处于模棱两可的状态。党的十七大报告曾指出要鼓励公民有序地政治参与，但此处的参与并不直接和社会组织的参与挂钩，公民的有序参与究竟是指自身通过一定渠道和方式参与，抑或通过组织化形式参与。诸如此类的问题普遍解释起来模糊含混，也为公民和社会组织的参与产生了很大困惑。

此外，因传统体制的影响，各级政府在危机发生时多首先考虑自身如何有效治理危机，而在主观认识上对社会组织或公民相对忽视。由于危机意识的缺失，在公共危机爆发时，很多公民无动于衷，对参与公民危机管理缺乏足够的责任心和主人公意识，在多重不利因素的相互作用下，极易让原本轻微的危机升级，以致更大的损失出现。从公民的整体危机意识考虑，我国公民当前危机治理的自觉性和主动性很是一般，整体上依旧将自己身份定位于被管理的受助者。综上可见，在我国公共危机治理中，如何鼓励社会组织动员全体民众的有效参与依旧存在诸多不便。

法律体系不完备。我国已颁布和实施了《突发事件应对法》，这部法律为我国危机应对和管理予以明确细致的规定。其中既规定国家鼓励公民、其他组织等为政府应对突发事件提供各种捐赠、支持等，也规定了新闻媒体等社会组织应依据自身情况参与到突发事件的处理工作中；既规定政府可以组织公民开展救援和处理工作，也规定公民和各类社会组织负有听从政府命令或决定的义务，即应配合政府来积极参加应急救援工作，维护社会秩序。

但是我们应看到的是，到目前为止各类社会组织在我国公共危机治理中的作用和地位依旧未得到充分重视，其参与公共危机治理的权利和义务也未被进行明确安排。对其支持和肯定的权责依旧笼统，置于法律层面的权利救济等工作，以及各类社会组织参与途径和职责上的规定更亟待完善。我国社会组织尽管在很多公共危机治理力量中已形成重要构成部分，但从整体上分析，其行动更多是各为其主，各行其是，社会资源未能有效配置，导致在公共危机治理工作中存在大量空白和混乱地带。为此，只有明确其在参与公共危机治理主体上的地位，完善危机相关立法，才能切实有效地促进相关治理工作的多元化和有序化。

组织基础薄弱。当前我国公民参与的各类社会组织，在参与公民危机治理上的组织基础不够牢固，无论数量或是能力水平都与先进国家存在不小差距。从国际环境来看，社会组织在参与公共危机治理中发挥着日渐重要的救助和服务效能，其既可以在危机发生后的第一时间进入现场，开展资金筹集、灾情救助、秩序维护等工作，也能在危机事后的重建工作中提供大量的技术、资金、人力等服务，无论全球性或是地区性的灾难事件中，社会组织都成为公共危机应对中极为重要的力量。但是，应看到的是，我国很多社会组织的官办性质、行政成分浓厚，其创新性和灵活性则相对一般，一些组织甚至沿袭了政府工作作风，而变相成为政府相关部门的附属品，为某些潜在腐败提供了温床，导致权力寻租现象层出不穷，与其自身应有的自治性和独立性背道而驰。同时，由于其参与公共危机治理尚未被我国法律制度明确纳入，因此其有序参与过程中的必要步骤和组成部分均难以落实。

社会组织参与公共危机治理的实践建议

公共危机治理工作的成败，直接取决于制度保障和程序约定是否完备，只有行之有效地协调解决各类主体在危机治理中彼此之间所产生的矛盾冲突，优化配置、差异整合其危机治理资源，公民的权益才能得以保障，危机化解的目标也才能最终实现。为此，笔者认为可从以下几方面着手来促进社会组织的有效参与：

健全相关法律体系和责任机制。当前各国对社会组织及其相关法规政策体系的共同认知为：重视从入口管理向过程监督过渡，在让其等级注册手续简化和放缓同时，对其活动开展、组织运作等过程强化控制和监督。我国应通过立法形式来保障权责各方置于危机状态下的正常运行，为社会组织介入提供法律上的保障。此外，也用强化对其的规范、管理和监督，尽快制定完善《社会团体管理法》等相应法律，促进我国的公共危机管理制度化和法制化。

促进社会组织和政府的多元协调的合作治理模式。社会组织和政府协调合作治理机制的实现，是政府与各类组织协调运转、优势互补的前提保证，也是危机治理能获得成功的关键聚合点。我国社会组织与西方发达国家相比处于较为初级阶段，其自我成长能力略显稚嫩，为此在公共危机治理过程中，政府必须不断加大对其支持力度，创制和落实各项扶持政策，在社会保险、财务税收等方面予以便利和优惠，增强其自我发展能力。

此外，对于各类社会组织应予以必要授权来切实发挥其在公共危机治理中的主体效能，确保其有效运用自身资源或其他公共资源参与到危机治理中去。应尽快完善危机立法，对公民和各类社会组织在此公共危机治理中的主体地位、权利和义务等作出明确规定，促进多元主体在危机治理时能依法、有序进行。

充分发挥社会组织参与公共危机治理的主要领域。社会组织在危机发生时可以起到社会控制中介作用，能为国家与社会、公民的关系作出一定缓冲。其既可以在危机事件出现后配合政府对受灾区实施援助，也能在救助过程中，将其与社会公众长期构建的良好信任优势充分体现，可将其社会公共服务职能深化，促进其和行政体系对接良好的社会机制的实现。

此外，在危机治理中，社会组织也应注重提高社会公信力，树立自身良好形象。在面对危机治理时，各社会组织之间应优势互补，相互支持，整合有效的资源为无限的危机治理工作服务，充分发挥民间组织自律联盟作用，促进各社会组织在危机治理中实现共赢和共益。

（作者单位：华北电力大学；本文系民政部2014年“中国社会组织建设与管理”理论研究部级课题的阶段性成果，项目编号：2014MZMJR077）

责编 /丰家卫（实习）