鼓励创新，政府不能什么事都管

吴敬琏

关于创新，谁也不可能提前预知确切答案。所以，政府只能顺势而为，并建设一个好的环境。政府要更好地发挥作用，就不能像过去那样什么事都管。

一个新常态国家的创新体系，要从两个方面谈起。第一个方面是当前总的形势，第二个方面是如何面对这种新形势，即建立和完善国家的创新体系。

不同时具备这两个特征，新常态就稳不住

先讲第一个方面的问题。从去年以来，中国进入了经济发展的新常态。根据已有的文章，新常态的内容或者特征可以归结为两点：第一点，中国经济正在从高速增长的状态转向中高速增长，进入下行通道。这个趋势今后可能还要继续，甚至会进一步变成中速增长。第二点，中国经济的发展正在从规模速度型的粗放增长，转向质量效益型的集约增长。

如果仔细观察这两个特征，可以发现它们的进度存在很大差别。

第一个特征已经是既定事实。从去年以来，GDP增长速度下行的趋势已经非常明显，绝大多数人对这一点也有共识。但也有少数经济学家和企业家认为，中国的增长率应该是8%甚至更高，之所以没有达到，是因为主观能力不够或者宏观经济政策不好。无论如何，这一特征已经客观存在，不管人的愿望如何，它都是不可逆转的，这一点大家都有共识。但是第二个特征，中国经济发展从规模速度型的粗放发展，转向质量效益型的集约发展，这只是我们期望的目标，它并没有成为现实。

如果我们只是实现了第一方面，而第二方面没能实现，即经济增长原有的驱动力衰减，而效率却没有得到提高，那么至少会引发以下这些问题：首先，原来由于数量扩张而掩盖的各种经济与社会的矛盾就会都暴露出来，产生很大的影响；其次，经济下行的趋势会不断地加剧，甚至出现“失速”的现象。就像一架原本飞在半空中的飞机，速度突然大幅度地降低，飞机就要出问题。所以，在承认经济下行趋势是由客观因素决定的同时，我们一定要想办法实现第二个特征，只有这两个特征同时具备，才是我们所希望见到的新常态，否则它是稳不住的。

要努力地实现我国经济发展方式的转型，就要促进创新、优化结构，总体来说就是要转变经济发展的方式。只有这样，我们才能够克服所谓“三期叠加”造成的各种矛盾。三期叠加中，第一期是增长速度的换挡期，速度下降；第二期是结构调整阵痛期，优化原本存在问题的经济结构；第三期是前期刺激政策的消化期。

创新不给力，症结在于原本的政府主导

前一段时间我们常常以为，增速下降可以用宏观的经济政策（比如刺激政策）拉起来，但现在才发现，根本上还是要依靠效率的提高和发展方式的转型，这也是确立符合我们愿望的新常态的关键。

实现经济增长（或发展）方式转型不是一个新提出来的问题，但直到现在还没有完全实现，其中的关键就在于我们能不能建立起一个比较好的体制。就我们今天讨论的问题来说，消除体制性障碍，建立一个好的体制，核心就是要建立和优化改善国家创新体系。改革开放以来，我们的创新越来越活跃，特别是近年来，技术发明像雨后春笋般出现，特别是跟网络和移动互联网相关的各产业。这些80后甚至90后对于未来充满希望，技术创新也非常活跃，但是回头看，那些创造发明的产业化状态还很不理想。

问题的症结还是在于，我们创新的体制和政策在相当大的程度上还沿袭着过去的那一套，其基本特点就是政府主导。政府来决定科学研究“闯关”的方面，然后指定产品的方向、技术路线，接下来组织人力、物力、资源来进行转化。实际上，这样做抑制了创新和创业的积极性、创造性，需要加以改造。

那么，用什么办法来建立新的体系呢？十八届三中全会说了两句话，一要使市场在资源配置中起决定性作用，二要更好地发挥政府的作用，这是两个基本的原则，应该用于我们建立和完善国家创新体系。虽然这两句话非常简练，但是说中了要害：要建立起一个统一、开放、竞争、有序的市场体系，并由它来配置资源，这样市场就能够在资源配置中起决定性作用。

市场体系的统一、开放、竞争、有序的四个特征里，竞争是灵魂，而我们现在的市场还缺乏竞争，从技术的创新到本地化、产业化，一直到市场销售和售后服务，只有贯彻竞争，才能更彻底地消除违背这些原则的因素。

现在有一些论者就三中全会决议中“要更好地发挥政府的作用”一点作出解释，认为是要继续强化政府的作用。但笔者认为那是误解——市场管市场的事，政府管政府的事，两者管的事情其实是不一样的。

从资源配置到科研的攻关目标，一直到它的商品化、产业化，政府都在起主导的作用，这样在实践中就产生了很多问题。实际上，政府的作用是有限的，我们要牢记一个原则：技术创新的主体一定是企业。因为原始性创新具有很大的不确定性，在经济上不一定能取得成功，所以，只能发动更多的企业去闯、去实验，那么即使成功率很低，但只要参与竞争的个体数量足够多，就一定有一部分能够取得成功。但是政府并没有这个能力，政府无法确定哪一个产业、哪一种技术路线一定能够取得成功。

政府不能像过去那样，什么事都管

从线上到线下，最近很多人都在争论一个问题：新能源汽车到底是混合动力好还是纯电动好？不管真相如何，由主管部门来指定都不太合适，因为，政府怎么能够确切地知道哪一个好呢？政府只能顺势而为，最主要的是要建设一个好的环境。政府要更好地发挥作用，就不要像过去那样什么事都管。虽然我们实际上花了很多钱，但是效果并不是那么好。

2008～2009年，国家制定了很多发展电动汽车的相关政策，支持的力度并不低，但效果也不是很好。2012年的预期目标是达到年产50万辆新能源汽车，结果最后才产了不到3万辆。回过头看，因为对创新的支持方式还存在许多旧模式的特点，出现了一些问题，造成了一些浪费，甚至抑制了很多企业（主要是一些小企业）的创造性。具体说来有以下几点。

第一，政府往往指定产业的发展方向和技术路线。第二，我们有很多产学研组织，用这样的方式来搞合作创新，这种方式从50年代就开始了。实际上，产学研组织各自有各自的追求，只有用一套与之相符的体制，才能让它们形成合力。第三，我们常常做竞争后的补贴，虽然某些研发在竞争前也可以有补贴，但大部分补贴还是放在竞争后。这样就存在很多的问题，比如采用一种补供方的办法，加上各地又有地方保护主义，“肥水不流外人田”，结果还是达不到一定的经济规模，就像撒了胡椒面一样。中央和地方政府加起来花了几百个亿，却也没有达到想要的效果。第四，我们在资金支持方面存在一些问题。今年已经有了改进，对于电动汽车产业的资金支持转向了消费者，这两者中间隔了一个市场，保留了竞争关系。但是最近有消息称，一些地方产生了一些变相的方法，设立壁垒不许外地的汽车产品进入。虽然我们在财政部的补贴上从补供方转向了补需方，但如果区域市场上只剩下一类产品，没有竞争，那也一样解决不了这个问题。所以我们需要一个全面的改革，资金支持也要采取市场化的方式来运作，比如通过信用担保、风险投资、私募基金等作出商业上的判断，然后去支持那些有竞争力、有希望的企业，而每一个企业又要承担全部的责任。这样的办法，也许比给予消费者补贴还要更加有效。

这些办法需要各级政府来推进，它不是给多少钱的事情，而是要为整个经济体系做什么。

鼓励创新，政府需要做什么

总体来说，政府并不是什么事都不做，它需要提供公共品。

第一，政府要提供好的生活环境、创新环境和经营环境，最重要的是要提供一个统一、开放、竞争、有序的市场体系。第二，要建立良好的教育系统和基础性的科研系统，因为这两个系统的产品具有很大的外部性，应该由社会来负责。我们原本的创新体系里，往往把科学和技术放在一起，其实这两者的性质完全不同。对于科学的奖励，应该由社会（包括政府）来承担；而对于技术的奖励，应该主要由市场来承担。还有一种情况就是共用技术的开发，用所谓政府和民间的伙伴关系（PPP）的方式来开发共用技术，或是政府牵头组织产业联盟的方式。有两种情况最需要政府提供补贴，一种情况是弥补正外部性，另一种情况就是产业刚刚发展起来的时候。但是政府应该主要对补需方进行补贴，而不应对生产者或供给者进行补贴。第三，政府应该在现有发展趋势的基础上，提供一个全局的、长远的信息规划，它应该是引导性的，而不是具体指向什么领域。我们需要根据这些年发展信息产业支持技术创新所取得的经验和教训，逐步地、系统地建立起国家创新體系的整套制度和政策安排。

（作者系著名经济学家、国务院发展研究中心研究员）