我国生态旅游可持续发展法律制度的完善

郭二艳

【摘要】文章探讨了生态旅游可持续发展的理念及其法律规制的必要性，分析了我国生态旅游法律制度存在的问题，并提出了完善路径：一是明确和坚持生态旅游立法指导思想，二是健全完善生态旅游法律制度体系，三是构建生态旅游开发环境影响评价机制，四是完善生态旅游行业发展规范，五是提升生态旅游立法的民主程度。

【关键词】生态旅游 可持续发展 法律制度 缺陷

【中图分类号】D922.29 【文献标识码】A

随着我国经济社会的迅猛发展，旅游逐步成为人们休闲娱乐的重要方式，而且伴随着生态环境保护意识的提升，生态旅游可持续发展的理念已经深入人心，我国生态旅游可持续发展的法律制度虽然取得了一定成效，但还存在诸多不健全、不完善之处，如何通过健全完善生态旅游可持续发展的法律法规体系，引导和促进生态旅游真正走生态之路、可持续之路，成为当前我国亟待解决的重大课题。

生态旅游与可持续发展理念

“生态旅游”这一概念的形成和当前人们生态意识、环境保护意识、绿色旅游意识的逐步提升有关，人们之前称其为“绿色旅游”、“自然旅游”等。近些年来，人们的生态意识、绿色旅游意识不断提升，将其融入了可持续发展理念当中，生态旅游成为促进人与自然和谐发展、人类社会可持续发展的重要内容。

生态旅游与可持续发展理念概述。当前，人们对生态旅游的理解存在较大共识，即旅游活动中尽量减少或避免对生态环境造成的污染、破坏。即便如此，人们对生态旅游的概念仍然未能形成共识。事实上生态旅游概念本身就充满了十分强烈的生态保护意识，其认为只有在发展旅游事业的过程中将对资源的消耗降到最低限度，才能最大限度地实现旅游事业的可持续发展。生态旅游强调人和自然环境之间的和谐相处，努力建设人和自然共生共荣的系统，并注入历史人文因素，强调经济效益的同时，也强调社会效益和生态效益的最大化，实现旅游业的可持续发展。

从生态旅游的特征上来看，一是具有开放性，由于其依附于自然环境，这就表明生态旅游很少受到人为因素的影响，推崇任何自然之间的和谐统一、相互交流、共同发展；二是具有动态性，具有旅游者和旅游地的生态环境之间的互动、相互影响与制约，形成一个动态的整体；三是具有效益性，追求经济效益，同时也追求相应的生态和社会效益，随着经济社会的发展，旅游逐步成为人们生活中的重要活动，生态旅游创造的效益与日俱增；四是具有可持续性，要求旅游活动尽可能地降低对生态资源的破坏，要求旅游地和旅游者注重对生态的保护，实现旅游业的可持续发展。

1992年，在巴西召开的联合国大会通过《生物多样性保护》、《21世纪议程》等多个纲领性文件，以这些文件的发布和执行为标志，人类对环境发展的认识提高到了一个新的历史阶段。①可持续发展的理论演化至今，包含了如下方面的基本理念：必须以提升民众的生存质量为目标；必须能够与环境承载能力相协调，减缓资源耗竭的速度；要高度重视生态自然环境的价值，高度重视生态环境对包括人类在内的生命支持系统中的重要价值；实现可持续发展并非否定经济发展，相反地，也应该高度重视经济的发展，但必须对资源使用方式进行重新审视，转变传统经济增长方式，减轻经济发展对生态环境造成的巨大压力。

生态旅游可持续发展的背景与内涵。随着经济社会的发展，人民群众的生活水平不断提高，旅游逐步成为人们消遣的重要方式。几十年以来，随着旅游业的不断发展，生态自然遭受了巨大的掠夺式“开发利用”，对人类赖以生存的环境造成极大破坏。在此背景下，许多政府和社会公众逐步清醒地认识到，旅游业的发展和生态环境的和谐之间具有非常重要的关联性，生态旅游的可持续发展逐步在全世界范围内兴起。

1972年，世界环境大会在斯德哥尔摩召开，提出了“只有一个地球”的口号；联合国于1980年向世界发出“确保地球的持续发展”的呼吁；世界环境与发展委员会于1987年发表了“我们共同的未来”，要求人类对地球的未来负责，对可持续发展做出了明确的定义；1990年，在加拿大召开的Globe国际大会，提出了旅游可持续发展的概念；1993年，英国《可持续旅游》学术刊物创刊，旅游可持续发展的理念在理论界逐步形成了规模。旅游的可持续发展具有许多方面的涵义，但最为重要的观点在于促进旅游事业发展的同时，不能损害后代人的旅游需求，不能对生态环境造成过多的破坏。

生态旅游的可持续发展即强调旅游的“生态”性，非污染性、对生态环境的非破坏性。生态旅游的可持续发展，以自然环境、文化环境作为重要的旅游资源，旅游者具有强烈的参与意识、环境保护意识，实现经济效益、生态效益和社会效益的最大化，将当时的发展和今后的发展协调统一起来，不仅为了促进当时经济的发展而影响今后人类的发展、减少对生态环境造成的破坏。

在生态旅游可持续发展的理念下，旅游者对生态环境具有强烈的保护意识，对生态环境资源进行合理有序的非破坏性的开发利用，确保旅游资源的可持续利用、永续利用，在此基础上最大化实现旅游带来的经济效益。对各地区的旅游资源进行合理的分配和公平的利用，鼓励各地充分发挥好自身的生态旅游资源优势，开发具有自身特色的旅游产品，共同保护和美化旅游生态环境，为旅游者提供优质高效的生态旅游服务，通过生态旅游活动实现旅游消费的多样化、高端化，以及实现旅游资源的互补。

生态旅游还要求人们以强烈的可持续发展的意识，树立对生态资源的忧患意识、责任意识，对经济效益和生态效益之间的矛盾进行合理处理，实现动态平衡，实现人类代内和代际之间关系的和谐，人类满足此代的生产生活需求，不得损害下一代人的利益。

法律制度规范生态旅游可持续发展的必要性

随着人们对生态环境极端重要性的认识逐步提升，可持续发展理念更加深入旅游业的发展过程中，越来越引起人们的重视。为此，通过法律制度规范生态旅游可持续发展就成为当前政府必须重视的一项任务。

旅游景点环境破坏严重需法律规制。由于未完全确立生态旅游的理念，我国在当前推进旅游产业发展的过程中，导致旅游景区环境污染的事件常有发生，景区大气和水土受到不同程度的污染，这些污染许多均已超过国家规定的标准。并且，目前我国旅游景区的水污染的范围不断扩大，甚至连灌溉的标准也达不到。

我国旅游景区的人数众多，近些年来不断发展的旅游产业更加给生态环境造成了极大压力。许多景区白色污染严重、生活垃圾不断增多，各种垃圾袋、饮料盒等随处可见，给事后的清洁工作带来巨大难题。过度的城市化、人工化、乱占地建盖房屋、破坏自然遗址等，给当前我国旅游胜地生态环境建设带来极大的破坏。由于经济利益的驱动，某些景区建盖了大量豪华宾馆酒店，不仅造成了对景区地上水的过度使用，而且还源源不断抽取地下水，导致泉水、溪流干涸和地下水位下降。在经济利益的驱动上，上述行为只有通过法律的规制才能对生态环境的污染进行有效控制。

旅游景点环境粗放开发利用需法律规制。旅游产业的发展中，旅游景点的生态保护和经济利益之间始终存在一定的矛盾，经济效益和环境生态效益之间难以进行妥善的平衡。在各地开发旅游资源的过程中，部分地方政府所关注的是通过开发旅游资源能够为地方财政增收多少，而对通过旅游事业的发展所能实现的促进环境发展的生态效益、促进文化交流等方面的社会效益则在所不问。

这些地方政府在开发当地旅游资源之时，并不进行深入细致调研，并没有对环境影响问题进行准确评估、规划，而是为了实现经济效益匆忙上马，在没有进行科学立项之时就慌忙立项开工建设，盲目地对生态旅游资源进行开发利用，满足了增加财政收入的同时，却对生态资源造成了极大危害。而且，在许多旅游资源被开发之后，由于执法不严，甚至那些被列入世界遗产名录的自然风景区也没有得到相应的保护，建水库、大坝、砍伐树木等人为破坏相当严重，土地荒漠化呈现逐步加快的趋势。

对于上述这些破坏生态环境的行为，必须按照现有法律法规执行，同时需对目前法律法规体系不断健全完善，对旅游景点环境粗放方式开发利用进行规制。

生态旅游景区管理的混乱需法律规制。在许多情况下，自然保护区、森林公园、风景名胜区是生态旅游的主要载体，这些载体在通常情况下由旅游局、林业局、农业局、建设局、水利局、环境保护局等许多部门分头进行管理。所以，国家旅游局作为我国的中央一级对旅游事业进行管理的机构，无法在对各地旅游地的管理方面做到统一管理、规范管理，甚至许多景区根本就不在旅游部门的管理之下。

比如，在自然保护区的生态旅游管理方面就存在多种体制机制方面的问题，按照国家相关规定，自然保护区由林业部门负责管理，而在自然保护区发展生态旅游，旅游部门对此亦有着相应的管理职责，导致林业部门和旅游部门的管理缺乏统一性、协调性、规范性，而此种体制机制方面存在的问题较难处理，其牵涉的范围较广，并非一两个部门之间就可以协商处理的。

部分国际级自然保护区，国家林业局和省级政府、地市级政府均行使不同程度的管辖权，导致管理体制上的极度混乱。上述这些问题的根本解决，均须健全完善相应的法律法规体系，将生态旅游景区的管理纳入法制化轨道。

我国生态旅游法律制度现状

随着近些年我国经济社会的发展，我国旅游事业取得长足发展，具有中国特色的社会主义法律体系已经基本建成。和经济社会的发展现状相适应的是，我国生态旅游法律制度建设亦取得良好成效。在国家层面和社会层面高度重视生态旅游法律体系建设的背景下，近些年来，我国生态旅游法律制度建设虽然和国外相比较而言处于初级阶段，目前没有颁行《旅游法》但仍然取得了显著成效。

不过，我国建成的生态旅游法律制度，尚未能够形成良好的体系，体现在我国生态旅游法律体系的形式较为散乱，通常情况下要借助某些辅助性的法律。这些构成生态旅游法律制度体系的基本法律主要分散在《环境保护法》、《自然保护区条例》、《森林法》、《野生动物保护法》中。此外，在《风景名胜区管理暂行条例》等行政法规中亦有所体现，国务院各部门和地方也颁行了一系列部门规章、行政规章、地方性法规，许多少数民族自治地方还通过人大立法对自治区的生态旅游进行规范。

国家层面即全国人大及其常委会专门针对生态旅游的立法较少、不成体系，导致法律运行保障机制的乏力。在此状态下，相关部门在对生态旅游立法方面依然做出了许多积极努力。国家旅游局于2000年颁行了《旅游发展规划管理办法》，要求将生态旅游作为一项十分重要的内容进行规划。除了国家旅游局的“办法”之外，中央相关部委和全国各地方政府也颁行了一些相应的规范性文件，要求对生态旅游强化规划与管理。目前，全国已经有25个省市、自治区、直辖市颁行了地方性的旅游管理条例，在这些地方性旅游管理条例中，均将生态旅游作为一项十分重要的内容予以规范。在已经颁行的旅游管理条例当中，有较大比例的篇幅均用以阐述旅游资源的管理。但是，能够突出地方特色、发展地方生态旅游尤其是人文生态旅游的并不多。并且，存在“重文字、轻实效”的问题，在字面上已经做出的规定，在现实中往往难以落实。

管理体制机制的混乱，是我国生态旅游法律制度存在的最大缺陷，是目前亟待解决的重大问题、首要问题。②目前我国对生态旅游的管理，主要是通过建设国家公园、风景名胜区、森林公园、自然保护区等方式进行的。在上述建设项目中，每一个项目均存在若干个管理机构，对上述项目的管理职能由文物、国土资源、环境保护、水利、林业等多个部门共同实施管理，而上述不同的管理部门之间缺乏必要的沟通联系，各自为政，每一个部门的管理权限又各不相同，行政执法的重点也各不相同，导致管理体制机制的混乱，无法形成对生态旅游事业管理的合力。这些对生态旅游拥有相应管理权限的部门，在对生态旅游行使管理职权的过程中，由于各自有着不同的管理利益，分散了对生态系统进行整体保护的功能。此种管理上的交叉重叠，导致管理效能的低下，同时也为各级政府部门谋取各自利益和地方利益提供了便利，导致对旅游景点的开发往往超过必要限度，造成了生态环境资源的极大破坏。

由于生态旅游事业事关生态环境建设，生态环境建设和广大社会公众的身体健康权等密切相关，为此，在进行生态旅游立法的过程中必须保障社会公众的参与，通过民主立法、科学立法，保障制定出来的生态旅游立法能够适应经济社会发展形势的需要，能够实现人民利益。

目前，世界上很多国家在推进生态旅游立法的过程中，均通过相应的制度保障社会公众的广泛参与，将公民参与立法、制定政策作为生态旅游法律法规体系建设的重要组成部分。“国际生态旅游协会”于1993年对生态旅游的定义是“具有保护自然环境和维系当地人民生活双重责任的旅游活动”，既然要维系当地人民生活，那么就必然需要社会公众广泛参与到生态旅游立法和政策的制定中来。但是，我国在制定出台生态旅游相关法律法规和政策之时，公众参与广泛性不足，导致在发展所谓“生态旅游”的过程中虽然给地方政府增加了收入，却对民众的生活环境造成破坏，政府和民众之间甚至产生利益上的冲突。

我国生态旅游可持续发展法律制度的完善对策

我国旅游法律及其生态旅游法规建设取得了一定成效，但是也存在着诸多不如人意的地方。我们必须正确评价成效，正视存在的问题，为下一步完善生态旅游法律制度打下坚实的基础。

明确和坚持生态旅游立法指导思想。我国生态旅游法律制度之所以存在上述诸多方面的问题，原因在于生态旅游立法指导思想未能明确并得到良好的遵守。为此，健全完善我国生态旅游可持续发展的法律制度，首先最为重要的就是必须明确和坚持生态旅游立法指导思想。

人类文明发展的过程，实际上就是法律制度体系不断健全完善的过程，人类社会发展的文明成果需要不断通过法律制度予以固定下来。生态旅游立法，是以生态文明、人文环境功用的发挥作为其导向的，生态旅游立法对人类文明的发展具有十分重大的作用。目前，民间环境保护人士和其他相关人员，已经广泛形成了保护生态环境、促进生态旅游、避免旅游事业的发展给环境生态造成破坏的认识，并且通过各种途径采取了一些行动，但是，最终还是必须通过立法的方式将此固定下来，才能对目前生态危机日益严重的状况作出改善。概而言之，必须确立生态文明的立法理念，促进生态旅游和其他类型的旅游以不破坏生态为前提。

健全完善生态旅游法律制度体系。当前我国生态旅游法律制度体系不够健全完善，立法较为分散，没有形成一个有机联系的体系，法律法规效用的发挥受到制约和影响。目前，我国还没有一个由全国人大或者全国人大常委会颁行的《旅游法》等基本法，这和当前我国迅猛发展的旅游事业极其不相适应。和我国的做法不同，国外很多国家对生态旅游的管理是十分严格的，对旅游规划的科学性、旅游线路的合理性、服务机构的资质等均进行了十分严格的规范。基于此，在当前我国生态法律体系不够健全完善的情况下，应充分借鉴国外已经取得的良好经验，不断健全完善生态旅游法律制度体系。在条件成熟时，尽快由全国人大或者全国人大常委会颁行《旅游法》，将生态旅游的相关事项在《旅游法》中进行规范，规定对违反《旅游法》应该承担的民事责任、行政责任和刑事责任。在《旅游法》的基础上，健全完善城市规划、自然保护区保护、风景名胜区保护、国家公园建设等方面的法律法规体系。

构建生态旅游开发环境影响评价机制。按照我国现行的生态旅游法律法规体系，生态旅游方面的立法，大部分均通过地方政府制定行政法规的方式进行调整，而行政法规通常仅仅对如何报批、审批等程序进行规定，对相关工程进行开发之前的工程建设造成的生态环境影响缺乏必要的评价机制。③比如，贵州省所制定的《旅游业管理条例》中的第九条规定，建设旅游方面的星级酒店、景区经典和大中型旅游设施项目，必须经过政府的有关部门批准，符合旅游业的发展规划。然而，什么样的情况符合规划，却没有明确规定，导致行政机关存在较大的自由裁量权。而基于地方政府实际利益的考虑，极少数地方政府将许多并不符合生态环境要求的旅游项目盲目仓促上马，甚至是打着“生态旅游”的旗号过多开发自然生态资源，导致生态环境资源的破坏。事实证明，在开发生态旅游项目之前，必须按照要求对环境影响因素予以认真测评，如果对环境的负面影响达到一定程度的旅游项目，要坚决不批准上马，避免给生态环境造成无法挽回的损害。

完善生态旅游行业发展规范。完善的生态旅游行业发展规范，是促进生态旅游不可或缺的重要条件。要通过立法途径和由政府制定规章条例的途径，对生态旅游业的市场注入资质进行严格把关，严格市场注入制度，对经营者之一的旅行社等亦要落实严格准入制度，以保障其在组织民众进行生态旅游的过程中不对当地自然生态造成破坏。政府通过制定相应政策，鼓励旅游行业机构参与环境管理体系认证，以先进的国际生态旅游企业认证制度，打造本地具有生态特色、人文特色的旅游品牌。实际上，生态旅游也需要相关权威机构的认证，比如，通过专业、权威的部门对生态旅游地的环境、水质、安全、服务和管理等方面进行严格的考核，构建高效、科学、合理、严格的行业规范体系，大力推行旅游生态标签、标识制度，只有如此，我国生态旅游行业才能真正稳妥地占领国际国内生态旅游市场，在实现经济效益的同时，促进社会效益和生态效益的提升。④不仅如此，其他一切可能导致生态环境资源破坏的项目，均应进行认真严格的评价，否则某些项目的开展必定严重破坏生态环境。目前，我国许多旅游景区的不可再生资源处于濒临灭绝的状态，某些项目在这些景区的开展可能会破坏旅游资源。

提升生态旅游立法的民主程度。针对当前我国生态旅游立法民众参与程度不高的实际，必须切实提升生态旅游立法的公开化、透明化，让社会公众、利益相关者不断参与到生态旅游立法过程中来，从而使国家制定出来的生态旅游法律规定和政策，能够符合广大人民群众的切身利益。按照我国现行《宪法》的规定，公民有着按照法律规定、通过各类形式和途径管理国家事务、管理经济、文化和社会事务的权利。何况，生态旅游事业的发展，和广大人民群众的切身利益密切相关，广大人民群众对此有知情权、参与权、监督权。当地居民、周边民众和大型旅游项目的建设具有十分紧密的关系，对生态资源、人文资源的开发利用对其通常会造成巨大的影响。但是，按照我国现行法律规定和实践来看，在对生态旅游进行立项建设和决策的过程中，以及对生态旅游相关问题进行立法的过程中，均缺少社会公众的参与。在对生态旅游进行规划之时，当地民众也参与不足甚至不参与，如此做法，十分不利于生态旅游的可持续发展。当前，需要我们不断提升社会公众参与的程度，让当地居民、周边民众广泛参与生态旅游立法和规划，实现生态旅游充分考量和平衡政府、社会、民众之间的利益关系，实现可持续发展的“共赢”局面。

（作者单位：河南农业大学林学院；本文系国家自然科学基金项目“丹江口水库新形成消落带内香根草群落构建机制研究”阶段性成果，项目编号：31400367）

【注释】

①杨彦锋，徐红罡：“对我国生态旅游标准的理论探讨”，《旅游学刊》，2007年第4期。

②杨喜鹏：“关于生态旅游经济可持续发展问题的研究”，《生态经济》，2014年第1期。

③魏俊巧，孙凌云：“河南生态旅游可持续发展的研究”，《经济研究导刊》，2014年第12期。

④魏德才：“构建国际旅游岛环保标识法律制度的建议”，《生态经济》，2012年第5期。

责编/张晓