当前乡镇人大工作运行情况、存在问题及其对策

为不断加强和完善乡镇人大工作和建设，进一步促进乡镇人大工作的法制化、制度化和规范化，崇明人大工作研究会对当前乡镇人大工作的运行情况、存在问题及其对策开展了调查研究。

一、目前乡镇人大工作运行情况

（一）机构人员配置和主席团活动情况

崇明县18个乡镇均设人大主席、副主席和人大秘书各一名。主席团成员大多为7-9名，个别乡镇为10名。乡镇人大一般于年初和年中各召开一次全体代表会议。大会闭会期间，主席团除听取代表书面意见办理情况汇报、讨论筹备下次人代会具体事宜等外，一般没有活动。

（二）乡镇人大代表构成情况

全县18个乡镇共有人大代表1190名。其中男性代表755名，占63.45%，女性代表435名，占36.55%。中共党员867名，占72.85%，民主党派3名，占0.25%，群众320名，占26.9%。

（三）人大代表活动情况

乡镇人大代表的集体活动，除了年初和年中两次人代会外，平时基本上做到月月有活动安排。主要内容：人代会期间听取和审议政府工作报告和财政预算、决算等报告以及人大主席工作报告，选举或补选人大、政府领导人员。闭会期间听取政府重点工作推进情况汇报，对有关法律法规的实施情况开展检查视察，对经济建设、社会事业发展、文明镇创建等重点工作、实事工程进行检查视察，对政府工作进行评议，提出意见、批评和建议。代表的个人活动，主要是联系选民，听取意见，基本做到每月一次。

（四）乡镇人大制度建设情况

目前18个乡镇人大普遍制订的工作制度有：1.人大主席、副主席工作职责；2.人大主席、副主席联系代表制度；3.人大代表联系选民制度；4.人大代表活动制度；5.代表书面意见、批评和建议督办办法；6.人大代表述职评议制度等。部分乡镇还制订了人大闭会期间主席团会议、活动制度。

本县乡镇人大在乡镇党委领导和县人大常委会指导下，人大工作制度不断完善，工作运行逐步规范，在组织和保障代表依法履职，促进政府工作，推动经济社会发展中发挥了重要作用。

二、存在问题

（一）乡镇人大的人员配置与人大的地位、职责不相称，力量不足，地位不高

目前我县各乡镇人大都配置人大主席、副主席和人大秘书3人，其中人大主席由党委书记兼任，秘书也由乡镇办公室人员兼任，具体负责人大工作的只有副主席一人，而且还兼任乡镇总工会主席，名为专职，实则专而不专。在党委、人大和政府的关系中，党委是领导核心。而目前党委班子中政府成员有两人，人大只有党委书记（主席）一人，副主席不是党委委员。这在一定程度上也影响了人大对政府工作监督的力度。在乡镇干部排名时，人大副主席排在最后一名，虽然排列先后不代表地位的高低，但人们看来，人大的地位不高。

（二）乡镇人大在闭会期间的议事决策机制有待规范

地方组织法赋予乡镇人大十三项职权。人大行使这些职权，需要议事和决策。在人代会期间可以由人大代表讨论，主席团会议表决通过后实施。闭会期间，仅由人大主席、副主席两人来商量决定，不符合民主集中制的议事决策原则。最好的办法是召开人大主席团会议来进行讨论，但主席团会议能否进行决策，所作决定是否具有法律效力？《上海市人大常委会关于乡镇人民代表大会工作的若干规定》对闭会期间主席团的职责，除了决定和筹备召开下次人代会外，未作其他的授权。人代会期间，主席团所作的决定也都是“草案”，需经全体会议表决通过。由此可见，闭会期间乡镇人大主席、副主席根据履职需要可以召集主席团成员举行会议，但难以作出具有法律效力的决定。而凡事都由全体代表会议来讨论决定，客观上也不现实，这就对乡镇人大闭会期间行权履职造成了困难。目前，乡镇对重要基础建设、重大民生工程、新农村建设发展规划等，一般都由党政班子会议讨论决定，这种严重削弱乡镇人大作用的现象亟待规范。

（三）乡镇人大履行监督职能不严

具体表现在，在组织代表对政府工作报告审议以及实事工程、法律法规实施情况等检查视察中，往往讲好话多、提问题少，温和监督、择善评议。如某乡镇财政报告年度决算，公共财政收入完成预算的100%，年度公共财政支出也是完成预算的100%，而且年度财政收入总额与财政支出总额完全相同。这是否符合实际？在审议时，财政预算审查委员会、人大代表，包括主席团都没有提出不同意见，报告都顺利通过。

（四）人大干部变动多，人代会会期短

一是人大干部变动多。据统计，全县18个乡镇自2012年初换届至2014年初的两年间，人大主席变动9人，占50%，人大副主席变动8人，占44%。人大选举的干部（包括镇长、副镇长）届内变动太多太快，影响工作的连续性和稳定性。

二是乡镇人代会会期短。年初人代会只开1天，年中代表会议只开半天，在这短短的时间内既要召开预备会议，又要召开正式会议，听取政府工作报告等三个报告，最后还要通过相关决议，代表真正用来审议报告的时间非常有限。人代会的审议时间和质量有待保证和提高。

（五）人大代表结构欠科学，代表性、广泛性还不足

一是55周岁以上代表比例偏少。本县已进入深度老龄化社会，老龄人口已占三分之一以上，但退休人员当选为人大代表的却很少，有的乡镇甚至没有。二是外来务工人员参加选举的选民很少，当选人大代表的还没有先例。据有关资料显示，2012年底全县共有户籍人口685399人，常住人口713909人，其中外省市来沪人员152922人，占本县常住人口的21.4%，而在2011年县乡镇人大代表换届选举中，外省市来沪人员参加选民登记和选举的只有144人。来沪人员是崇明经济建设的一支重要力量，要依法保障他们的选举权和被选举权。

（六）代表工作有待进一步加强

目前代表在一届任期里活动不参加、开会不发言、书面意见不书写的所谓“三不”代表依然存在。

三、对策建议

（一）进一步加强党对人大工作的领导，增强乡镇人大机构工作力量

县、乡镇党委要加强乡镇人大工作和建设，要经常听取人大工作情况汇报，研究支持人大开展工作。要依据有关法律规定和要求，配强配足乡镇人大工作力量。建议设专职人大主席一名，设一名副主席兼任乡镇总工会主席，设人大专职秘书一名，确保乡镇人大有机构、有专职工作人员。要尊重人大选举结果，保持人大选举干部在一届任期内相对稳定。要加强对人大制度的宣传，提高干部群众对乡镇人大地位作用的认知度。乡镇人大也要主动向党委汇报工作，以自觉接受党委的领导。要积极依法履职，以积极卓有成效的工作，取信于民，提高人大的地位和威信。

（二）进一步规范健全人大闭会期间的议事决策机制，充分发挥人大主席团的作用

建议市人大常委会对《上海市人大常委会关于乡镇人大工作若干规定》进行修改完善。对乡镇人大闭会期间主席团工作的议事程序、职责权限、决策方式等作出具体的规范，确保闭会期间人大的议事决策依法有据。

（三）进一步加强乡镇人大工作制度化、规范化建设

一是完善人代会会议制度。要依据法律法规的规定，制订一套完整的、可操作的人代会议事规则。建议年度人代会会期不少于2天，年中代表会议不能少于一天。确保国家权力机关的会议更具庄重性、权威性、有效性。避免会期太短、议政太少、发扬民主不够的情况。

二是完善人大的决策制度，规范决策程序。乡镇人民政府在制订经济、社会发展等重大规划，确定重要基本建设项目、征地拆迁等重大决策的时候，应当听取人大代表的意见，或者向人大报告，提交人大审议批准，确保人民当家作主、行使国家权力真正落到实处。

三是改革和完善财政预决算审查制度。鉴于乡镇人大没有工作机构，人大的财政预算审查委员会又在大会召开前的预备会上选举产生，因此没有时间和条件对预决算报告提前进行初步审查。建议市人大修改完善相关法规，明确政府应当在会议召开前的7-10天将报告提交人大财政预算审查委员会初审，保障人大真正有时间和条件对预决算报告进行审查监督。

四是完善人大的监督制度和政府办理代表建议、批评和意见制度。要建立和完善听取代表和选民意见、组织代表检查视察、开展工作评议等具体制度，加强对政府依法行政、预算执行和法律实施情况的监督。代表建议、批评和意见的办理落实情况，政府要向人大报告，人大要向代表通报，接受代表监督。

（四）进一步优化代表结构

要依法做好选民登记工作，做好代表的自荐、推荐和协商，努力为外来务工人员选民登记、提名推荐候选人、参加选举创造条件。在人大代表的构成中要逐步增加外来务工人员的一定名额。同时随着老年人口的不断增加，在代表构成中要适当增加退休人员的比例，使代表结构更趋合理。

（五）进一步加强乡镇人大的自身建设

要培养和造就一支热爱人大工作，具有敬业和创新精神，敢于为民谋利造福的高素质的乡镇人大干部队伍。要加强代表的学习培训，不断提高代表依法履职的意识和能力水平。