把权力关进制度的笼子里

沈志先

《上海市预防职务犯罪工作若干规定》已由市人大常委会第二十二次会议于2015年7月23日审议通过，9月1日起正式施行。作为市人大内司委主任委员，我全程参与了这部法规的课题研究、立项论证和草案起草工作；作为市人大常委会组成人员，我又见证了该法规草案通过常委会的审议不断趋于成熟完善的过程。回顾该法规整个立法工作，我深感得之不易，同时也深感推动法规实施之责任。

强化主导，破立法难题

党的十八届四中全会强调，加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。贪污贿赂等职务犯罪，是腐败的主要表现形式。多年来，本市按照中央决策部署，坚持标本兼治的方针，不断加大查办职务犯罪案件力度。但与此同时，当前各类职务犯罪等腐败案件依然多发。如何从加强法治入手，扎牢制度的笼子，更有效地预防职务犯罪发生，已成为当务之急。

2013年1月，王中等13名市人大代表在市十四届人大一次会议上联名提出关于预防职务犯罪立法的议案。内司委在办理议案的过程中，一方面感到从本市预防职务犯罪工作的需要出发，此项立法很有必要；另一方面又感到该立法涉及面广、社会敏感度高、分寸感把握难度很大。面对这些困难，委员会按照科学立法、民主立法的要求，实行课题研究、立法调研、草案起草“滚动推进”，逐一攻克了道道难关。一是以缜密的课题研究破解立项难题。结合议案办理，委员会对立法的必要性和可行性进一步展开慎重研究和全面论证。这是一部创制性法规，没有上位法可依循，如何界定其内涵外延，是该项立法首先遇到的难题。为此，内司委牵头与市检察院、市监察局、市政府法制办和市政协社法委共同组成课题研究组，通过全面了解、分析本市职务犯罪发生、查处和预防的实际情况，梳理出10个重点课题开展调研，然后在10份调研分报告基础上形成了课题调研总报告和法规草案建议稿。经过将近一年时间缜密的课题研究，终于厘清了预防工作的基本思路。由于调研和论证比较充分，《上海市预防职务犯罪工作若干规定》被正式列入2014年度市人大常委会立法项目。二是凝聚各方智慧破解起草难题。该项立法明确由内司委提出立法议案。问题多、头绪多而法律规范少，是起草工作首先面临的难题。为了起草出一部符合当前反腐实际、体现上海特色的法规，委员会在市人大常委会薛潮副主任带领下，把发挥人大的主导作用与相关部门的职能作用密切结合起来。在起草的第一阶段，委员会会同市检察院、市监察局、市政府法制办、市法学会等组成立法调研组，并邀请部分常委会组成人员、市人大代表和法律专家参与，全面听取公检法司、纪检监察、财政、审计、建设管理、规划国土、国有资产管理等20余家单位和部门的意见和建议，同时还委托市政协社法委听取相关领域政协委员和专家的意见和建议。在广泛而深入的调研和认真梳理、分析各方意见的基础上，委员会经过反复讨论修改，形成了法规草案初稿。嗣后，又书面征求市检察院、市监察局、市政府法制办和市人大相关委员会的意见和建议，进一步修改形成了法规草案征求意见稿，再次分送20余家单位和部门以及内司委专家咨询组全体成员征求意见。对立法中矛盾比较集中的重点难点问题，委员会多次召开专题会议进行“会审”，并先后走访了市纪委、市检察院和市审计局等单位听取意见。在全国人大内司委来沪调研期间，委员会还专门听取了马馼主任委员的意见。由于凝聚各方智慧破解难题，累计修改达20余稿，故使委员会所提交的草案文本较为成熟。三是以求真务实的作风破解协调难题。预防职务犯罪立法不仅涉及诸多政府部门，还涉及纪委等党口单位和“检、法两院”，工作协调难度较一般的法规更大。针对这一特点，委员会以求真务实的工作作风，注重与监察、检察及政府相关部门等单位加强协商，努力增进共识、增强合力。委员会不仅听取他们对法规草案的意见和建议，还组织协调相关单位共同聚焦犯罪高发环节，分析制度缺陷，研究对策措施；同时推动各单位加强沟通、消除分歧，为法规草案的定稿及今后实施打好基础。在广受关注的预防职务犯罪工作机制上，考虑到预防职务犯罪工作是一项涉及社会各个方面、各个领域的综合性、系统性工程，无法由一个单位独立承担，委员会坚持实事求是的原则，提出预防职务犯罪工作实行“国家机关和有关单位各司其职、各负其责、相互配合，社会各界共同参与的工作机制”；同时，鉴于检察机关与监察机关在预防工作中特定的职能作用，规定“检察机关与监察机关依法对预防职务犯罪工作履行指导、监督职责”，并规定“定期向本级人民代表大会常务委员会报告开展预防职务犯罪工作的情况”。

求实求新，立管用之法

为了确保立法质量、实现精细化立法，委员会确定了五条立法思路：一是将党的十八大以来有关反腐败斗争的精神及市委有关要求落实到具体的预防工作规定和措施之中；二是秉持法治原则，体现改革精神；三是切合中央反腐精神和上海实际，并兼顾前瞻性；四是坚持问题导向，形成“管得住的几条和做得到的几条”；五是力求要义明确、简明易懂、便于执行。一言以概之，就是要立出一部切合时代特征和上海特点，在解决预防职务犯罪领域突出问题方面能够真正管用的地方性法规。为此，法规草案注重构建公开、透明的权力运行机制，力求使权力运行在阳光之下，置于群众监督之中；注重聚焦重点领域和关键环节，力求形成切实有效的预防措施；注重梳理相关法律、法规及中央和本市在预防职务犯罪工作领域的相关规定，力求增强政策法律依据与实践需要之间的关联度；注重提炼本市做法经验，借鉴兄弟省市立法经验，力求进一步丰富和创新预防工作的内涵与形式。

“管用”的立法思路，既体现在法规的体例上，也渗透进每一条具体条文之中。在体例上，采用“若干规定”的形式，可较好地体现“有几条立几条”的原则，突出重点而非面面俱到，能提高法规的针对性和可操作性。在内容上，区分一般预防措施和重点预防措施，既实实在在，又富新意。一般预防措施着眼于推动形成科学有效的权力运行监督体系，增强监督合力和预防实效，努力消除权力设租寻租空间，进而铲除职务犯罪的滋生土壤，涵盖了规范权力运行、加强财政资金管理、推进制度廉洁性评估等关键点，较好地贯彻了党的十八届三中、四中全会精神，有不少亮点。如在规范权力运行方面，明确政府应当推行权力清单、责任清单制度，建立行政处罚裁量基准制度，实施行政权力运行规范化管理，完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的重大行政决策程序；明确本市完善司法管理机制和司法权力运行机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究的工作制度，建立司法机关内部人员过问案件的记录、通报和责任追究的工作制度。重点预防措施则针对近年来职务犯罪易发多发的公共资金、公共资源、公共权力比较集中的领域，着力强化相关部门的监管职责，完善关键环节的监管措施，其中有不少“干货”。比如：建立健全社会保险基金、住房公积金等社会公共资金的监督管理制度，鼓励和支持社会各方面参与公共资金的监督；对财政优惠政策的实施情况进行财政监督和绩效评估，使财政优惠政策真正服务于经济社会发展；要求推进电子商务平台在政府采购中的应用，并对近年来日趋增多的政府购买服务作出规范，要求财政部门编制并及时更新政府购买服务目录；要求完善国资国企监管制度，规范国有企业领导人员的配偶、子女及其配偶的投资或者经营行为；要求完善城乡规划和土地管理的监管体系，防范违法审批违法干预土地交易；明确国有投资重大建设项目应当运用建筑信息模型技术，采用项目管理制等方式加强工程建设全过程管理，预防工程建设中的职务犯罪；要求在推进金融创新的同时，加强金融管理，防范金融风险；针对教育、科研和医疗卫生领域的不同特点，分别规定预防措施，等等。这种一般预防措施与重点预防措施相结合的立法模式，较好地兼顾了面与点的关系，既能为全面防范提供普遍的制度支撑，又能为解决重点领域的重点问题提供有力的法治保障。

多管齐下，促法规落地

《若干规定》从酝酿到出台，前后历时两年半多，其中凝聚了各方的心血和智慧，应该说这是一部精细而管用的“良法”。但行百里者半九十，法规的制定只是第一步。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，所以，更为重要的是要确保法规得到有效贯彻，为实现“把权力关进制度的笼子里”的目标而不懈努力。

作为法规起草单位和联系公检法司机关的专门委员会，内司委将结合自身职责，采取多种措施，全力推动法规实施。一是积极做好法规实施的准备工作。近日，委员会已将法规文本和相关审议意见报告汇编成法规单行本，寄送市和区县相关单位、区县人大常委会相关部门及参与立法调研的专家和代表，以期进一步引起各方面对这部法规的高度重视，共同做好法规宣传教育和实施工作，并在常委会的领导下，依法对预防职务犯罪工作进行监督。二是将法规实施纳入司法改革专项监督内容。今年11月，市人大常委会将听取和审议市高级人民法院、市人民检察院关于司法改革试点情况的报告。委员会在制定监督调研计划和具体实施方案时，已将《若干规定》的相关条款作为监督重点之一，将积极推动本市法院和检察院根据法规规定进一步完善司法权力运行机制，落实司法责任制。三是大力营造普法守法的良好氛围。明年是“七五”普法的开局之年。内司委拟推动相关部门将《若干规定》作为普法宣传的重要内容，深入开展形式多样的宣传教育，不断提高法规知晓率，形成全社会同心协力做好预防职务犯罪工作的良好氛围，为法治上海的建设营造公正廉洁、清风扑面的良好环境。