从静安区智障者保护现状浅议残保法规的修改

庄蓉

我国于1990年颁布了第一部有关残疾人保护的专门法律即《中华人民共和国残疾人保障法》，此后，有关残疾人保护的法律法规不断问世。早在1993年上海九届人大就通过了《上海市实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》（下称办法），距今已有20年。为了了解上述法律法规的施行情况，前不久上海人大研究会会员高利平牵头的课题组以静安区智障者为蓝本做了一次调研，对目前的现状和存在的问题有了初步了解。

一、目前的现状

《办法》颁布以后，静安区政府及其有关部门在组织学习的同时认真制订相关规定，以求将法律法规的规定落到实处。

第一，将智残人事业作为社区精神文明建设内容之一，纳入全区的发展大局。突出智障人士保障工作重点，确保残疾人保障法律法规的各项规定逐步落实到位。

第二，加强智障者权益保护的制度化建设，对智障者事业作出近期和长期具体规划，提出明确要求。形成长效机制。根据本区的实际情况，出台专项政策，在社会保障、医疗康复、生活援助、劳动就业等方面，向智障者提供倾斜的优惠政策和扶助措施。并通过检查、视察、调研、专项评估等形式，推动《办法》和各项措施的落实。

第三，开展智障者权益保障的法治宣传，整合各类社会资源，构建齐抓共管的智障者保护格局。优化社会环境，增强尊重智障者人格的道德意识，以及维护智障者权益的法治观念。渐渐形成社会关注、人人关心智障者的氛围。

第四，做好智障者合法权益的维权工作。成立“区残疾人法律援助中心”，建立法律援助网络，专门成立了智障者维权联络站，与区援助中心保持联系沟通，协助做好智障者权益案件的协调和处理。为智障者提供维权信访便捷通道。

第五，提升智障者权益保障工作水平，把智障者教育和培训作为切入点，结合实际，开展各项技能培训，从整体上提高智障者的自身素质。保障智障者的基本生活，努力解决智障者在生活、就业、医疗、康复、教育等方面的现实困难，制定专项政策措施，实施“目的”救助，如，把智障者列为就业“特殊考虑”对象，开发公益性岗位，满足智障者需要的特殊择业、创业培训、社会保险和岗位补贴，以及特困智障者专项救助和生活护理补贴，重点解决重度智残者等特殊困难家庭的基本生活保障，做好低收入智障者家庭的生活救助。

第六，社会各界对区残疾人保护工作的认同率逾七成，调研组通过问卷调查，了解到静安区居民对本区贯彻实施残保法律法规所作的努力，有较高的认可度。大家感受到了《办法》的作用和成效。受访者普遍表示，领导重视，实施方案的落实是残保等法律法规取得成效的重要原因。总体上《办法》具有很强的针对性和鲜明的地方特色，顺应了社会发展和实际需求，适用性和操作性较强。调研从一个侧面印证了一位从事残保工作多年人士的观点，他说：残疾人权益保护法律法规有三大亮点，一是在理念上，深化了现代文明残疾人观；二是在组织上，促进建立各方分工协作机制；三是在措施上，固化多年来许多成功经验和做法。

二、主要问题和意见建议

本次调研，课题组通过问卷调查和随机提问的方式向受访者预设了10个关于智障者立法方面的问题。其中，当问及“您对我国（我市）智障者权益立法有何期待和建议（多选）”时，有17﹪的受访者期待立法的更加完善；有17﹪的受访者希望立法更加贴近智障者的需求；有11﹪的受访者要求立法完善而又有效性；有10﹪的受访者建议立法也要具有新的理念和创新意识。可见，现行《办法》仍存在衔接性、平衡性问题，存在未能贴近智障者切身利益问题等。

（一）进一步细化相关条款，增加对智障者权益保护的实质性内容

《办法》针对盲人和肢残者（尤其是下肢障碍者）的出行，设立“无障碍环境”专章予以规定。相比较而言，尚没有针对智残者特殊情况的具体规定。《办法》关于残疾人的社会参与仅局限于第六章所规定的文化、体育活动等部分领域，而公共事务、社区管理等方面的参与，并没有相应的规定。对此，有的专家认为，这或许是立法时的疏漏，对这一特殊群体的基本信息和实际需求了解不多不深所致。

建议在《办法》第二章《残疾评定》中增设具体的内容，区分残障情况的不同，规定相应且具体的量化目标和要求，让《办法》更显人性化，加强保护的针对性。在此基础上，来推进“以量促质”的理念与做法，使得《办法》规定的权益保障、生活救助与服务既能够考虑所有残疾人的普遍需要，也能顾及特殊对象的特殊需求。此外，或许也可改变其它规范性文件甚至有些政策规定存在的追求部分对象的“高质量”，而忽视整体对象的“低水平”的现象。

长期以来，人们对智障者这一特殊群体往往表现出同情与歧视并存，尤其是对智障者中的精神异常人群，普遍存在一种畏惧感。智障者的亲属也常常想方设法让其与社会保持距离，力求保护他们免受一些可能的伤害，也避免他们干扰正常的社会生活。针对这一现状，建议在《办法》第三章预防与康复、第七章社会保障与服务中，增设智障者人权保障特殊规定，以及社会关心、人人关爱、相互尊重，预防机制、监护制度，乃至医疗救助和心理辅导服务等内容。

（二）进一步提高对残疾人，尤其是智障者提供帮助的各类社会组织或个人的鼓励和扶持力度

对智障群体而言，现行的残疾人保护法律法规和政策制度体系中，尚无专门的智障者权益保障法律法规，我国现行残疾人保障制度的两大框架内，即国家层面的残疾人保障法和地方层面的地方性法规规章，也没有针对智障者保障的专项内容。因此，建议在《办法》中增设专章来规范社会各类关爱组织、志愿人士的行为，促进社会各界对智障者的精神关爱、情感联系、心理辅（疏）导等的工作。

相比较肢障、聋哑、盲人等的残疾者，智障者在就学、就业、婚姻、生育保健等方面处于劣势或者说面临更多的问题。《办法》第三章对残疾人的健康与康复作了一般性规定，但在智障特殊群体的就学、就业、社会救助等方面尚缺乏针对性的内容。

由于智力和社会适应能力的限制，阻碍了智障者的社会融入度，体现在他们受教育、就业的机会几乎没有，用人单位在智障者就业上存在的普遍共识是“宁要聋哑，不要戆傻”、“肢废多少还能用，智残实在没法用”，以及不少用人单位宁愿缴纳残保金也不愿安排包括智障者就业的现象。随着市场经济的不断完善和发展，竞争态势的日趋形成，而就业岗位明显不足，残疾人中的智障者被边缘化的趋势更为凸显。《办法》虽然强调全社会要共同维护残疾人的权益，反对歧视。然而，当前，一些单位不愿意接纳残疾人特别是智障者就业，有其现实的考量，宁愿缴纳残保金也不愿安排残疾人就业是其必然的选择。这些现实的因素，也使得《办法》所强调的残疾人权益保护打了折扣，智障者的合法权益更是难以兑现。

建议在修改法规时，增设促进有关企事业单位承担社会责任的“强制性内容”。并增设由政府引导资助开办福利工厂的专门章节，各区县要设立适合残疾人就业的福利企业，政府扶持，非市场化运作，引导并鼓励慈善资金进入。

《办法》第四章虽对从事特殊教育工作者的津贴享受和晋升优先等作了一些规定，但实际情况要比法规制定时所预料的复杂的多。一方面从事残疾人特别教育和矫正的正式（如特教教师）或非正式人员（如心理师、培训师、康复师、营养师等）呈多元化现状，另一方面从事不同对象教育和培训的强度和效果不同（如对智障者的引导和矫正的工作难度就较大而效果显现非常有限）。因此，从公平、公正角度考虑，从事类似职业，付出同样努力，培训师、康复师等教育或培育人员的津贴享受和晋升优先该如何得到保证？不同对象效果不同，其津贴和晋升标准又该如何准确认定？这些难题都有待破解。建议修改法规时，将非正式人员比照正式人员适用第四章的相关规定。

（三）尽力将法规中的各项扶持和保障措施落到实处

《办法》中的一些条款规定的比较原则，如第二章中残疾评定机构和途径的规定，由于比较笼统和抽象，因此在实际中的作用发挥受到限制，甚至与实际不相符。如偶发性或间隙性智障者怎么科学地认定等。第三章第14条和第15条、第四章第27条，以及第五章32条等，虽对残疾人社会融入能力培育和择业培训等作了规定，但由于比较宽泛，没有细分不同的残疾对象，因而，当这些规定对智障者（包括视盲者）就不具有针对性和实效性了，特别是智障群体中，因智力差异性极大，与培训的期望目标自然相去甚远，耗费的时间和精力更是不可相提并论。此外，第三章第14条、第四章第21条、第五章第31条，以及第七章第41条和第42条都分别就康复补贴、教育资助、税收优惠和家庭补贴等作了若干规定，但这些内容似乎比较“空”，与现实社会发展和智障者的实际需求有较大的距离。建议在法规修改时，对智障者的权益保护单列，根据智障者相应的量化目标和要求，确定一个可行的补贴和优惠标准。

综上，期待尽早启动《上海市实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》的修改，吁请相关部门、立法者要更关注、更重视智障者的权益保障问题，针对这一特殊人群，量身定做出更有针对性和更具操作性的钢性条款，以利于法规中的各项规定真正落到实处。