上海自贸区2.0：改革新高地，开放新标杆

金姬

上海自贸区对标国际高标准投资贸易规则，呼应市场主体的实际需求，与浦东新区的政府职能转变联动起来，推动上海“四个中心”与科技创新中心建设，携手广东、天津、福建这三个新自贸区共同服务国家战略。

作为改革开放试验田的自由贸易试验区，对于中国经济转型发展的大棋局来说，颇有支点的意味。在这其中，中国挂牌最早、面积最大的上海自贸区就显得尤为重要。

如果以2015年4月扩区为时间节点，上海自贸区走过了两个历程：在地理区域上实现了从1.0版本（28.78平方公里）到2.0版本（120.72平方公里）的提升，几乎涵盖了浦东新区的经济核心区域;从提升质量上来看，纳入陆家嘴、张江和金桥三大片区后，上海自贸区对标国际高标准投资贸易规则，呼应市场主体的实际需求，与浦东新区的政府职能转变联动起来，推动上海“四个中心”与科技创新中心建设，携手广东、天津、福建这三个新自贸区共同服务国家战略。

李克强11 月25 日来到上海自贸区行政服务中心，这是他时隔一年多再次考察上海自贸区。总理说，自贸区是扩大开放的破冰船、深化改革的挖掘机，要在审批上做减法、责任上做加法，最终检验是市场和企业出现乘数效应。摄影/ 陈正宝

2015年11月25日，结束在苏州举行的中国-中东欧国家领导人会晤后，国务院总理李克强乘坐高铁抵达上海，听取自贸区扩区以来的进展情况。李克强表示，上海自贸区是第一个国家级的自由贸易示范区，是开放的破冰船、改革的挖掘机，破冰以后还要把它扩大成果。自贸区更多是简政放权，三个清单的管理，更多是激发企业创业的热情、创造的活力。

总理力促自贸区

早在2005年，上海、深圳、天津、成渝地区等地都曾向国务院及各部委提交了关于保税区转型自由贸易（园）区的建议。之后，国家发改委、国务院发展研究中心先后多次到这些地区进行调研。最终，上海拔得头筹。

2013年3月，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在上海外高桥保税区调研时，一再问上海市领导，上海是不是要改革？得到的回答是，上海没要政策，上海要改革，态度很坚决。“上海希望通过自贸区建设，在体制机制上有新的突破。”

当然，这也是当年7月3日国务院会议上总理的明确要求。李克强认为，中国走到了这一步，就该选择一个新的开放试点。而上海完全有条件、有基础试验这件事。

在批复方案的国务院常务会议上，李克强指出，设立上海自贸区将是本届政府打造中国经济升级版的重要举措。

2014年9月18日至19日，李克强来到上海自贸区考察，表示政府搞权力“瘦身”，是自身改革，就是要给市场让出空间，激发市场活力和大众创业、万众创新热情。放权后政府责任更大，管理要求更高。要进行更多探索，促进在诸多方面与国际接轨，对中外企业一视同仁，形成更公平、更开放的环境。李克强强调，自贸区范围有限，改革潜力无限，要继续当好改革领跑者、树立开放新标杆。同时，使先进理念和成熟经验在面上可复制、可推广，打造中国经济升级发展新的发动机。李克强还与10家进驻自贸区的中外企业家座谈，请他们给自贸区各项改革“打分”。

3个月后，在中央经济工作会议定调推广上海自贸区经验之后，李克强落子深耕和扩大这块“试验田”，正式宣布在广东、天津、福建特定区域再设三个自由贸易园区。这不仅让人回想到李克强2013年在上海外高桥保税区开座谈会时提醒与会者的一句话：“30年前，波澜壮阔的改革就是由四个经济特区的沿海开放带动的。”

两年成果颇丰

这是一个新媒体时代，国家领导人无论走到哪里，都在社交媒体的直播之下，11 月25 日李克强总理在上海自贸区面对要求握手、合影的群众，他都爽快答应。他说：“这是我第三次来到这里，希望下次来，看到更多的成功者。祝大家成功！”现场掌声雷动。摄影/ 陈正宝

上海自贸区自2013年9月29日正式挂牌以来，在投资自由、贸易便利、税率优惠，以及金融改革等方面取得了一系列成果。上海自贸区协同创新中心也在服务国家自由贸易区战略、服务政府决策等方面做了大量工作，基本包揽了以“自贸试验区”为主题的国家重大项目，深度参与完成了负面清单、第三方评估、自贸试验区条例等重大改革任务。

两年来，通过在投资贸易、金融等领域的大力度开放，上海自贸区的成绩可圈可点：新设企业中外资企业的占比从挂牌初期的5%提高到目前的18.6%;货物入区通关时间平均缩短2至3天，企业物流成本减少10%以上，通过FT（自由贸易）账户扩大了经济主体从境外融资的规模与渠道……

“放、管、服”，上海自贸区管委会相关领导如是总结自贸区两年来的工作。其中，“放”是放宽市场准入，提高透明度;“管”是加强全过程特别是准入后监管;“服”是政府瘦身健体，做企业好帮手。

在“放”的方面，主要是放宽外资准入、商事登记改革、境外投资改革、行政审批制度改革等。比如，制定发布了全国首份负面清单，围绕金融、文化、航运、商贸、专业、社会等六大服务业领域，推出了一系列开放举措，同时，将放宽外资准入从服务业向制造业、采矿业等领域拓展。目前，上海自贸区服务业开放措施落实37项，制造业等领域落实17项，总计有超过1030个项目落地。

在上海财经大学自由贸易区研究院副院长孙元欣看来，上海自贸区设立至今，负面清单管理是其最大亮点，原因有三：首先是适用面很广，并且取得了良好的综合效应。在投资领域，一整套相应的管理措施都取得了很好的效果。而在实际操作过程中，上海、广东、天津、福建自贸区都有大量的新企业注册登记，外商投资十分踊跃，综合效果十分显著;其次是影响面比较大，关联到中美BIT（双边投资协定）谈判;第三是改革不断深入。根据中央部署，2018年要在全国实行全国统一的市场准入负面清单制度。

除了负面清单制度，上海自贸区还推出了事中事后监管制度，制定发布另两张“清单”：法无授权不可为的“权力清单”、法有规定必须为的“责任清单”。截至目前，上海市级部门下放151项行政审批事项，1.0版本的权力清单、责任清单，分别囊括事项6460项和1422项。

上海自贸区在贸易便利化水平方面也成果显著。海关、检验检疫推出“一片区注册、四片区经营”、“空检海放”等32项便利化举措;启动实施航运保险产品注册制改革;货物状态分类监管试点扩大到保税区所有物流企业;洋山进境水果指定口岸获批;国际贸易“单一窗口”1.0版上线运行，覆盖6个功能模块，涉及17个口岸和贸易监管部门，600多家企业上线办理业务。上海自贸区的贸易功能不断深化——17家企业启动平行进口汽车试点;10家大宗商品现货交易市场启动筹建，其中2家上线运行。

美国药典委员会是一家具有全球影响力的标准制定机构。不久前，美药典的“全球食品卓越中心”战略性项目选择落户在上海自贸区。这也是美药典第一次将某领域的全球中心设在海外。美药典副总裁兼中华区总经理冯兵兵说，这在过去很难想象。冯兵兵说：2015年美药典中华区实验室完成各类标准研发项目的总数是2014年的两倍。”

据上海自贸区管理委员会主任沈晓明介绍，上海自贸区主要聚焦于行政改革以及减少审批环节，尤其是针对海关、物流、船运以及教育、法律等方面的专业服务。而这些举措，让包括美药典在内的众多自贸区企业受惠良多。

据悉，上海自贸区试点的“负面清单”方法也被推广用在了中国管理外国直接投资（FDI）。负面清单中列出的禁止外国人涉足的行业，从2013年的190个减少至2015年的122个。

上海自贸区研究协调中心秘书长徐明棋表示，上海自贸区迄今为止取得的进展让中央对沪、津、闽、粤四地自贸区各自发展目标提出了更高要求，自贸区急需在进一步改革开放中突破现有制度瓶颈，创建新的制度体系，与国际惯例接轨。

扩区之后干劲足

自2015年4月27日扩区以来，按照党中央、国务院，上海市委、市政府的部署要求，上海自贸区已呈现经济运行高位平稳、功能提升、优势明显的特点，有力助推了上海国际“四个中心”建设。

上海市人民政府发展研究中心主任、党组书记肖林对《新民周刊》表示，扩区以后的上海自贸区总体进展良好——以制度创新为核心，发挥浦东作为一个完整的行政区划的试点改革的优势，营造国际化、市场化、法制化的营商环境来进行深化改革、扩大开放。

“在对标国际高标准投资贸易规则上，我们除了要学习借鉴美国、英国等发达国家的成熟经验之外，还要认真研究香港、新加坡等城市型自贸区的案例，寻求制度创新更为广阔的探索空间。”肖林表示，上海也要对新的投资贸易规则，如TPP（跨太平洋伙伴关系协定）和TTIP（跨大西洋贸易和投资伙伴协定）加强研究。

同时，上海自贸区将推出首份“减权清单”，其中的亮点是：凡是没有行政许可的审批事项全部取消;凡是市区两级依据规范性文件设定的行政权力争取率先取消;凡是红顶中介（包括各类评估评审）全部取消和放开。

2015年11月19日，上海市委副书记、市长杨雄赴上海自贸区金桥片区、保税区片区调研。杨雄说，上海自贸区扩区已有半年，要坚持改革初衷，瞄准建设“开放度最高、便利化最优”自贸区的目标，坚持问题导向、坚持需求导向，继续大胆闯、大胆试。既要服务国家战略，努力探索更多可复制、可推广的制度创新成果;又要结合上海实际，努力在制度创新和投资贸易便利度等方面始终走在全国前列，为增强上海核心竞争力和创新转型发展打下坚实基础。

3.0版本，什么样？

在谈及上海自贸区运行2年后，如何保持制度创新、改革效应的先发优势时，上海市领导分析说，上海自贸区将以外高桥地区为引领，建设成为投资、贸易便利化程度最高的地区。自贸区扩区后，有一大块地方与张江自主创新区重叠，和科创中心建设有关，“双自”联动，能做出新的制度安排和新的亮点。陆家嘴、后世博地区都在自贸区内，今后将是重要建设区域。

自贸区120平方公里地方都在浦东，要探索一级地方政府如何与之接轨，加快改革。不单单在浦东，只要国家法律允许，上海其他区域也在衔接、推广、复制自贸区的改革经验。上海已下放和取消很多审批权限，留下来的也在标准化，减少自由裁量权，同时清理了几十项评估评审的项目，将不断根据改革开放需要转变政府职能。现在正按中央要求厘清责任清单、权力清单，2015年底对社会公布。

习近平总书记参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时要求上海，当好改革开放排头兵、创新发展先行者，为构建开放型经济新体制探索新路。

肖林说，改革开放的“载体”就是自贸区，创新发展指的是科创中心。在与科创中心的联动上，上海自贸区的金融创新要通过鼓励企业开展跨境并购投资业务、境外创新资本投资境内科技企业，促进技术和知识跨境双向流动，在此基础上不断集聚人才资源。

在肖林看来，上海自贸区扩区以后，与粤津闽另外三个自贸区不同，是在一个行政区划范围内。如何把自贸区的深化改革开放与一个区的整体职能转变结合起来，是上海的优势，也更有推广价值。

2015年4月，上海自贸试验区扩区后，自贸区管委会与浦东新区政府实行一体化合署办公，其价值在于：以开放倒逼改革，用自贸区试验倒逼政府职能转变。

与此同时，制度创新也离不开法治保障的土壤，肖林表示，要加快构建反映自贸区改革的法律基础，这是一个过程：“例如是否可以借鉴WTO的贸易便利化协议，建立上海自贸区的司法和行政行为的标准;能否借鉴广东自贸区的做法，完善公众参与法规和规章的机制;建立国际性的法律服务体系，服务国际惯例的纠纷仲裁和调解机制等。”

此外，上海自贸区还成立了境外投资推进暨服务联盟，这个联盟融合了30多家专业性服务机构和12家境外投资机构，将致力于帮助企业进行跨境投资。上海自贸区管委会副主任简大年说：“我们自贸区的走出去战略实现了3.0版本。最初我们的1.0版本是把审批改备案;2.0版本是实现了融资的便利化;3.0版本是我们要构建一个全方位的、系统的对外投资的服务体系，在会计、法律、信息等等方面提供一个完整的服务体系，上海自贸区应该是走在最前面的。”