山西生态环境补偿的实践及评价

王君

摘 要：山西省在建立生態环境补偿机制方面采取了诸多措施，文章通过研究其主要做法和取得的成效，分析实践中存在的问题，提出了完善生态补偿机制的对策建议。

关键词：山西 生态环境补偿 可持续发展

中图分类号：F205

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）07-012-02

近年来，山西省通过生态功能区划、流域水资源与水生态补偿等实践大力开展生态环境综合整治，尤其是针对煤炭资源开发带来的生态环境问题，通过实施煤炭工业可持续发展政策试点、地表水跨界断面水质考核生态补偿机制等政策不断完善资源开采生态补偿机制，生态建设与环境保护取得了显著成效。

一、主要做法及取得的成效

山西省的生态环境补偿工作主要进行了实施煤炭工业可持续发展政策、开展地表水跨界断面水质考核、西山地区综合整治、汾河源头水源地保护等四项有益的探索。

1.煤炭工业可持续发展政策。为解决煤炭开采带来的资源破坏和浪费、生态环境污染严重等一系列问题，促进煤炭工业可持续发展，2006年4月，国务院批准在山西开展煤炭工业可持续发展政策措施试点工作。试点赋予山西计提和征收煤炭可持续发展基金、矿业权出让价款、矿山环境治理恢复保证金、煤矿转产发展资金等四项重要经济政策。这些政策的本质是按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁污染、谁治理”的原则，将与采煤直接相关的生态、环境、资源、转产等外部成本内部化，并通过价格机制传导到消费者，从而弥补煤炭开采的生态环境损失，逐步构建起山西资源开采生态环境补偿机制。

截至2012年底，山西共征收煤炭可持续发展基金970亿元、矿业权价款353亿元，企业提取矿山环境恢复治理保证金311亿元。到2012年省本级安排煤炭可持续发展基金44.03亿元用于支持生态保护、环境治理、节能减排和淘汰落后产能、循环经济等重点项目，全省生态环境得到持续改善。2006年到2012年，全省大气污染综合指数由较试点前的3.72下降到1.74，降幅达52.2%；11个重点城市空气质量二级以上天数由平均246天提高到348天，增加102天。同时，通过关闭淘汰生产力落后的小煤矿和煤矿企业兼并重组整合工作，对采煤沉陷矿区、矸石山等进行大规模的生态恢复治理，全省矿山生态环境明显改善。

2.地表水跨界断面水质考核生态补偿机制。2009年，山西省政府下发《关于实行地表水跨界断面水质考核生态补偿机制的通知》，开始实施地表水跨界断面水质生态补偿考核。主要对全省11个省辖市行政区域内主要河流的出市界水质断面进行考核。根据考核结果，对水质不达标的市（县）扣缴生态补偿金，同时对水质达标或改善的给予生态补偿奖励。

由于涉及到生态补偿金的扣缴，各级政府高度重视，从考核工作人员技术培训、治理资金投入等多方面采取措施，地表水环境质量明显改善。2009年到2013年，全省监测的102个断面中优良断面比例由29.4%提高到46.0%，上升了16.6个百分点，重污染断面比例由53.9%减少到32.0%，下降了21.9个百分点。

3.西山地区综合整治。西山地区作为太原的“绿色屏障”，同时也是山西省重要的工业积聚地。但多年来的发展消耗了巨大的成本，生态破坏严重。2008年，山西省委、省政府做出了开展西山地区综合整治的战略决策，探索生态补偿市场化运作模式，取得了积极成效。

西山地区综合整治与生态恢复工程采取“政府主导、市场运作、园区承载、公司打造”的模式，以西山城郊森林公园项目建设为抓手，规划了24.7万亩、16个城郊森林公园。工程采取市场化运作方式，允许企业以绿化权换取经营权，解决了财政性资金难以全部承担生态建设的问题。太原市政府与企业签订合作协议，要求企业在将80%以上的土地用于生态建设的基础上，可以将其余20%的土地用于开发经营性项目，建设公园配套设施或发展新兴服务业，从而实现“山体增绿、企业增效、农民增收”。截至2012年底，14家大规模企业投入到城郊森林公园的建设中来，累计完成投资14亿元，完成绿化6万亩，新建居民安置区12万平方米，安置群众600多户。西山城郊森林公园的建设在推动综合整治的同时，改善了当地农民的生活生产条件，实现了社会、生态、经济效益的共赢。

4.汾河源头水源地保护。汾河是黄河的第二大支流，也是山西最大的河流。随着经济社会的迅速发展，汾河流域的生态环境遭到了严重的破坏。2008年，山西省开始实施《汾河流域生态环境治理修复与保护工程》，开展汾河流域生态环境治理修复工作，建立汾河流域生态补偿机制。财政转移支付作为流域生态补偿的主要手段，在汾河流域，尤其是汾河源头娄烦、静乐、宁武3县的生态环境治理工作中发挥了重要作用。2008年，山西省财政厅安排了1.6亿元财政资金用于支持汾河源头的生态保护治理修复。由省财政对由于污染治理和生态保护关停企业影响县级财政收入的部分给予转移支付补助，并按照相关标准对关停企业和职工给予适当补偿。同时，加大对3县就业再就业、城乡低保、医疗救助等社会保障资金的转移支付支持力度。

通过工程实施，汾河流域整体生态环境明显好转，汾河实现全年不断流，流域水生态环境初步改善，地下水位明显回升，太原西张水源地地下水位最大回升达16.17米，兰村水源地最大回升达4.62米。汾河流域地下水位较治理前平均回升3米以上，局部地区地下水位回升达16米，多年季节性断流后实现了全线复流。

二、存在的问题

目前，山西省通过实施煤炭工业可持续发展政策试点、地表水跨界断面水质考核生态补偿机制等措施，生态补偿机制建设取得了积极进展，但由于这项工作涉及的利益关系复杂，实施工作难度较大，因此在工作实践中还存在不少问题。

1.补偿责任不够明确。“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿”是生态补偿的基本原则，但在实际操作过程中，补偿责任却很难明确。补偿主体的确立应该按照收益者付费的原则来确立，然而在现实中政府成为主要的补偿主体，这种情况造成了财政负担的加重，生态保护与生态建设中缺乏社会力量的参与，不利于生态建设的持续性。同时，生态产品作为公共产品，生态受益者普遍存在着免费消费心理，缺乏补偿意识。

2.生态补偿力度有待进一步加强。一是补偿范围偏窄。山西省现有生态补偿主要集中在煤炭资源开发、水流域、大气排放等领域，非煤矿产资源开发、耕地、土壤、森林、草原、湿地等生态补偿尚未起步，尤其是非煤矿产资源生态补偿机制亟待建立。二是补偿标准不合理。煤炭开采生态补偿的补偿标准偏低，开征的煤炭可持续发展基金和煤矿企业自提自用矿山环境恢复治理保证金无法做到完全补偿煤炭开采所造成的生态损耗。目前，仍有大面积采空区仍然需要采取环境整治措施，大量矸石区和采煤沉陷区需要进行环境修复和治理，矿山生态修复机制尚未真正形成。在水环境生态补偿中，现有补偿的标准缺乏科学依据，上游地区生态环境保护付出的直接成本以及发展机会成本等的难以量化，补偿标准的确定还需不断探索研究。

3.多元化补偿方式尚未形成。山西省的生态补偿主要是政府补偿， 补偿资金主要依靠省级财政转移支付，没有不同受益群体之间的横向转移支付，这与事实上的生态环境破坏与保护的跨界性、跨区域性相偏离。同时，市场化、社会化生态补偿方式明显缺失，环境产权交易市场，如水权交易市场、绿色保证金制度以及自愿义工等市场化、社会化工具使用基本空白。

4.相关政策法规体系不健全。目前，山西省资源法和环境保护法体系已经完备，但是在生态保护领域，还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的部分法律规定也较为分散，缺乏系统性和可操作性。近年来，尽管随着对生态补偿的重视，有关部门也陆续出台了一些生态补偿的政策文件和部门规章，但其权威性和约束性不够。

三、对策建议

构建生态补偿制度的核心是“谁来补、补给谁、补多少、如何补、如何管”，针对山西省生态补偿制度建设中存在的问题，提出以下对策建议。

1.完善产权制度，明确补偿责任。完善的自然资源资产产权是明确生态补偿主体、对象及其服务价值的基础，是生态产品作为商品在市场经济准则下进行交易的前提。一方面，要根据生态产品正外部性的影响范围，按照“谁受益、谁补偿”的原则，明晰补偿主体，明确生态受益者承担的责任和义务。另一方面，要按照“谁保护、谁受偿”的原则，明晰补偿对象，发挥生态产品提供区地方政府在生态环境治理和保护方面的职责和引导作用。

2.加大补偿力度，拓展补偿资金渠道。一方面，要加大财政转移支付中生态环境补偿的力度。通过设立“煤炭开发区生态环境补偿专项资金”，建立煤炭资源开发区经济发展与生态补偿的长效投入机制。同时，设立“横向转移生态补偿共建基金”，建立区域间生态修复治理联动和合作机制，按照“谁受益，谁补偿”的原则，由煤炭资源消费地区向煤炭资源生产地区进行生态补偿。另一方面，还可以通过实施资源税、环境税等生态环境税收政策，建立与市场经济相适应的生态环境补偿税制度，为生态补偿提供资金渠道。

3.引入市场机制，多元化补偿方式。在加大财政资金补偿的基础上，积极探索市场化生态补偿模式。完善资源性产品市场化定价机制，使资源品价格全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。在山西，重点应建立真实反映煤炭资源稀缺程度、市场供求关系、环境损害成本的煤炭、煤层气价格机制。通过完善资源价格体系结构，为资源有偿使用制度的实施提供体制保障。进一步探索完善碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式，拓展生态付费的市场化手段。综合运用公共政策手段和市场手段，积极引导社会各方参与，探索灵活多样的生态补偿方式。

4.完善法律法规，构建监督保障机制。建立山西生态环境补偿工作的权威管理机制，尽快出台《山西省生态环境补偿条例》，促进生态环境补偿工作的法制化、规范化发展。针对矿产资源、大气环境、水流域等几大生态系统，分别制定各领域生态补偿实施辦法，确定相关利益主体间的权利义务，形成奖优罚劣的生态补偿机制。尽快制定和完善监测评估指标体系及监督考核体系，加强生态环境补偿工作的监督考核和监测评估，并根据评估结果进行动态调整，形成生态保护的长效机制。

参考文献：

[1] 王宏英，曹海霞.山西构建煤炭开发生态环境补偿机制的实践与完善建议[J].中国煤炭，2011（10）

[2] 王文斌.在探索中先行先试——山西省太原市西山地区综合整治的实践与思考[J].中国土地，2012（6）

（作者单位：山西省发展和改革委员会宏观研究院 山西太原 030002）

（责编：若佳）