基于成本法的宁夏六盘山区森林生态补偿标准研究

施海智

摘要：补偿标准是森林生态补偿发挥实效的关键，以宁夏六盘山区森林生态补偿标准为研究对象，以成本法为基本方法，通过测算在森林管护过程中的各项成本得出宁夏六盘山区森林生态补偿的具体标准。这一标准高于现行标准，预计能显著提升宁夏六盘山区森林生态补偿的生态效益和社会效益。

关键词：森林生态补偿；补偿标准；成本法；宁夏六盘山区

中图分类号：X321；F205 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2015）15-3806-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.15.058

Abstract： The standard of compensation is the key to the effectiveness of forest ecological compensation. Taking the standard of Ningxia Liupan mountain as an example， the forest ecological compensation criteria by calculating the costs in the forest management process was obtained with the basic methods of cost method. The standard was higher than the current one， and it is expected to significantly improve ecological benefits and social benefits of the forest ecological compensation in Ningxia Liupan mountain area.

Key words： forest ecological compensation； compensation standard； cost method； Ningxia Liupan mountain area

中国现有的14个集中连片特困区大多分布在贫困山区，其贫困程度在全国乃至全世界都是罕见的，当地群众生活异常困难，为了生计不断向大自然索取，给当地生态造成了沉重的压力。为此，国家实施了森林生态效益补偿等政策，取得了显著效果，但也存在不少问题，尤其是补偿标准问题，在理论和实践中引起了广泛争议。本研究以成本法为计算生态补偿标准的基本方法，对宁夏六盘山区森林生态补偿标准进行了计算，这一计算方法对于合理确定贫困山区的森林生态补偿标准具有重要的现实意义和示范价值。

1 宁夏六盘山区森林生态补偿标准现状

宁夏六盘山区包括固原市的原州区、彭阳县、隆德县、西吉县、泾源县以及中卫市的海原县，国土总面积16 775 km2，总人口192.15万人。耸立于黄土高原西部的六盘山，是黄河流域两大支流泾河、清水河的发源地及泾河与渭河的分水岭，全区水资源总量约9.3×108 m3，为周边地区提供了大量水资源；同时是阻止西北风沙向东南入侵的天然屏障和绿色长城，这对于维护陇东、关中灌溉农业高度持续发展，具有不可替代的作用[1]。宁夏六盘山区这种突出的生态功能和当地森林资源密切相关。固原市现有林地44.53万hm2，森林面积20.40万hm2，森林覆盖率达17.60%，而作为国家级保护区的六盘山自然保护区森林覆盖率更是达到了72.80%，茂密的森林资源涵养了水源，保持了水土。据估算，固原市森林每年产生的林业生态价值约等于320亿元，尤其是六盘山水源涵养林为西北地区提供了良好的生态环境，其净化环境的作用十分突出，每年可吸收二氧化硫1.2万t、氟化物500 t、氮氧化物400 t、滞尘100万t，在西北地区生态环境维持方面具有不可替代的作用[2]。在干旱的西北内陆地区，仍然保有这一大片茂密的森林资源显得弥足珍贵，其突出的生态效益也因此更应倍加珍惜和保护。

宁夏于2004年开始实施森林生态效益补偿金制度，分国家级公益林和地方公益林两部分进行补偿。截至2015年3月，固原市纳入森林生态补偿的公益林面积13.09万hm2，占总公益林面积的64.20%，其中国家级6.60万hm2，地方级6.49万hm2[3]，再加上海原县公益林1.14万hm2，宁夏六盘山区公益林面积共计14.23万hm2。补偿标准上，宁夏六盘山区国家级公益林执行的政策与中央财政补偿政策完全一致，即2010年以前国家级公益林补助标准为每年75.0元/hm2，2010年后集体和个人所有的国家级公益林补偿标准增加到每年150.0元/hm2，2013年该部分公益林补偿标准继续提高，达到每年225.0元/hm2，同时国有的国家级公益林补偿标准一直维持在每年75.0元/hm2；此外，宁夏六盘山区自治区级的公益林目前执行的是每年67.5元/hm2的标准，并且不区分国有、集体和个人所有。

总体上看来，宁夏六盘山区公益林生态补偿标准在逐步提高，对集体和个人所有的国家级公益林的补偿标准提高尤为明显；但与国内先进省份相比，仍有明显差距。如浙江省2013年省级以上公益林的最低补偿标准已经达到了每年375.0元/hm2，并建立了“两年调整一次”的稳定增长机制。宁夏公益林补偿标准基本还是执行国家标准，甚至自治区级公益林标准还大大低于国家级公益林补偿标准。

2 现行森林生态补偿标准成效评估

森林生态补偿最核心的要素在于补偿标准，补偿标准设定的科学与否，一方面关系到森林资源能否得到足够的资金保障其管护抚育的成效，进而关系到森林资源在生态补偿中的受益程度，也就决定了补偿政策在生态效益上的实现程度；另一方面，补偿标准决定了被补偿者能够得到的补偿金额，从而直接影响被补偿者的生活水平，反映了补偿政策的社会效益的实现程度。宁夏六盘山区森林生态补偿实施以来，在生态效益、社会效益上取得了相当的成绩，但其补偿标准也存在明显的问题，限制了补偿效益的发挥。

2.1 森林生态补偿成效

宁夏六盘山区森林生态补偿实施以来，生态效益较为明显。补偿政策减少了对森林资源的人为破坏，激发了人们养护森林的积极性，森林病虫害的发生率明显降低，六盘山区原有的森林得到了休养生息，森林资源得到了有效保护，森林覆盖率逐年上升。作为宁夏六盘山区主体的固原市森林覆盖率由2000年的12.8%提高到了2012年的19.6%，与五年前相比增长5%，林分质量明显改善[4]。同时，补偿政策也取得了明显的社会效益和经济效益。六盘山区居民的收入水平也在不断提高，固原市农民人均纯收入由2001年的1 034.0元提高至2012的4 690.5元，林业发展可使全市农民人均增加纯收入450.0元。森林生态补偿在宁夏六盘山区取得了明显的生态效益和社会效益。

2.2 森林生态补偿标准存在的问题

2.2.1 森林生态补偿效果有限 取得成效的同时也要看到，森林生态补偿政策实施多年的效果还较为有限。六盘山区生态脆弱的局面尚未得到根本扭转，森林覆盖率低于国家平均水平；加之该地区是回族聚居区，特有的计划生育政策使山区人口还处于“高出生率、低死亡率、高增长率”阶段，2006年人口密度达到114人/km2，远超出干旱半干旱地区人口适宜承载量7～20人/km2的标准，生态压力巨大[5]；滥砍滥伐的现象时有发生，水土流失较为严重，宁夏六盘山区贫困落后的状况并未改变，这一地区仍然是全国最为贫困的地区之一。宁夏六盘山区和全国其他地区经济社会发展的差距仍然非常大，固原市小康社会的实现程度仅为62.1%，比全国低20.1个百分点[6]。这些问题说明了宁夏六盘山区森林生态补偿实施的效果有限，尤其是原有的补偿标准偏低，存在着明显不适应生态补偿实践和理论的政策及做法，应当重新检讨和完善。

2.2.2 补偿标准的不足 目前关于生态林补偿标准的主要法律依据为2014年财政部和国家林业局颁布的《中央财政林业补助资金管理办法》（财农〔2014〕9号，以下简称“2014管理办法”）。“2014管理办法”第十三条规定，“国有的国家级公益林平均补偿标准为每年每亩5元，其中管护补助支出4.75元，公共管护支出0.25元；集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩15元，其中管护补助支出14.75元，公共管护支出0.25元。”这是国家级公益林的补偿标准及其构成，具体到地方的规范性法律文件还有《宁夏回族自治区森林生态效益补偿基金管理实施细则》第六条：“地方财政补偿基金补助标准为每年每亩4.5元，其中管护补助支出4.25元，公共管护支出0.25元。”这一规定针对的主要是自治区级公益林林地，并且没有区分是否国有，均实行统一的补偿标准。

这一补偿标准在森林生态补偿政策推行之初具有一定合理性，毕竟对公益林进行生态补偿是一项开创性的事业，由此结束了生态效益被无偿使用的历史，第一次使公益林所有者和经营者因为其生态贡献得到了经济补偿。但是随着这一补偿政策的长期推行，补偿标准的滞后性也日益凸显：第一，“2014管理办法”第十四条规定“国有的国家级公益林管护补助支出，用于国有林场、苗圃、自然保护区、森工企业等国有单位管护国家级公益林的劳务补助等支出”，就劳务补助而言，2013年宁夏非私营单位中林业职工年平均工资为33 699元[7]，以每人平均管护100 hm2计算，每0.067 hm2平均劳务支出为22.5元，再加上护林防火、防治病虫害等其他管护成本，现行公益林每0.067 hm2至多15元的补偿标准已经远低于管护成本；第二，偏低的补偿标准与护林员所付出的辛勤劳动也是不相称的。以固原市原州区为例，2009年47名护林员每月工资仅为260元[8]，甚至低于当年490元的当地最低工资标准，这样低的标准根本无法起到提高当地林业职工生活水平的作用；第三，相对于国内部分省市，宁夏六盘山区森林生态补偿标准显然偏低，如同为经济较不发达省区的江西省2011年的平均补偿标准达到了每公顷232.5元[9]，而宁夏同期每公顷最多补偿150元，由自治区财政负担的自治区级公益林甚至仅为每公顷67.5元，人为地对不同等级的公益林采取不同的补偿标准，而这种等级的划分仅具有财政意义，并不具有生态意义。相比浙江、江西等生态较好的省份，地处西北内陆干旱半干旱地带的六盘山区的生态环境更为脆弱，显然需要投入的成本更高，补助标准更应提高，而不是仅仅维持甚至降低国家级的补偿标准。过低的补偿标准难以发挥林场职工和林农保护、建设森林的积极性，也难以激励和约束促使被补偿者严格按照森林管护合同履行自身的义务，从而无法产生森林生态补偿制度所预期的生态效益和社会效益。

3 基于成本法的森林生态补偿标准

宁夏六盘山区现行的补偿标准过低，不能覆盖管护公益林所支出的成本，对林农等被补偿者既不合理也不公平，长期推行这一标准难以发挥补偿的实际效果。因此，应当提高补偿标准。目前，关于森林生态补偿标准的计算方法主要有成本法、成本加利润法、能值分析法等。成本法主要根据劳动成本，劳动工具、护林防火等管护成本来确定补偿标准；成本加利润法除考虑营林成本外还考虑投入资金占用利息、社会平均营林利润等；能值分析法计算的是森林生态系统的客观能量值。

在这三种计算方法中，能值分析法具有一定的客观性，但也有其难以克服的问题。依据这一理论，Costanaza[10]认为可以综合采用市场价格法和替代成本法等方法来估算全球生态系统服务和自然资本的价值，并列举了17种生态系统服务，按16种生物群系以货币形式进行了估算，得出全球每公顷森林每年提供的服务价值为969美元。但是该计算方式也遭到强烈质疑，由于森林生态系统的多样性，加之尚未形成统一的森林生态服务功能价值的测算方法，不同的研究人员采用不同的方法测定，往往得出不同的结论，而且测算结果普遍偏高，大大超出了政府的财力和补偿意愿，因此能值分析法常被用作生态补偿的理论标准的上限。对于贫困山区来说，这一计算方法相对于当地薄弱的财政来说也不够现实，因为高出国家补偿标准以上部分的补偿金额需要由当地政府自筹资金予以解决，但是贫困山区所在地普遍财政匮乏，往往需要借助于转移支付才能维持当地经济社会的发展，显然地方政府对于过高的补偿标准不仅缺乏补偿能力，而且更缺乏补偿意愿。

成本加利润法计算得出的补偿标准仍然偏高，因为这一方法要考虑社会平均营林利润，这意味着将公益林等同于经济林看待，根据李文华等[11]的测算，林木产生的直接经济效益为800×3.55×0.7= 1 988元/hm2，其中木材单价为800元，年生产量为3.55 m3/hm2，出材率为0.7，也就是说按成本加利润法补偿标准可达到1 988 元/hm2，由此将大幅提高现行最多225元/hm2的补偿标准，使之极大超出贫困山区地方政府的补偿能力，而且可能不利于发挥补偿的生态效益，因为不同类型森林的平均营林利润有很大差别，成本加利润法客观上要求不同类型的森林实行分类补偿制度，实行不同的补偿标准，这可能导致部分林农单纯追求经济效益高的林木种植，而忽视因地制宜种植生态效益好的林木。

在森林生态补偿仍处于初创期的现阶段，比较可行的是采用成本法来确定补偿标准。补偿内容包括管护劳动成本，劳动工具、护林防火防病虫害等管护费用，再加上5%的综合管理费用（参照“2014管理办法”公共管护费比例），以20年为周期计算，计算公式[12]为：

E=■■Ci

式中，E为单位面积生态公益林平均年补偿额，元/hm2；Ci为第i年除林地地租以外的各种费用额；n为年数。以宁夏六盘山区林场一个职工平均管护100 hm2公益林，按2013年宁夏林业职工年平均工资33 699元计，再加上劳动工具、护林防火费等费用100元/hm2，5%的管理费，补偿标准可大致确定为450元/hm2。这是经营管理水平较高的国有林场的补偿标准，考虑到六盘山区还有大量疏林地、灌木林地被列入公益林，经营管理水平不高，部分集体、个人所有的公益林管护水平也较低，这一补偿标准可以适当降低，以70%计，为315元/hm2，因此确定补偿标准为315元/hm2。集体、个人所有的公益林还应加上地租，因为一片土体被划为公益林，相当于被国家征用或租用了，依照地租理论会产生地租，六盘山区林地质量不高，估计平均年租金200元/hm2计，则集体、个人所有的公益林补偿标准可确定为515元/hm2。

按这样的补偿标准，以宁夏六盘山区全部公益林14.23万hm2为基数，仅按林地权属实行不同的补偿标准，并且无论国家级或地方级公益林均实行同样的补偿标准，测算可得补偿金额达到6 900万元左右，较原补偿金额提高三倍以上。这一数额尽管相比原数额提高较大，但其绝对值并不大，相对于2013年宁夏全区528.22亿元的公共财政总收入仅占0.13%，而且其中相当一部分由中央财政承担，今后还可以继续争取中央财政增加转移支付。因此，依据成本法计算得出的补偿标准仍然处于政府财力承受范围内，是完全可行的。

4 小结

从效果上看，按成本法确立补偿标准将会产生更加明显的生态效益和社会效益。一是按成本法计算的补偿标准，明确了补偿金中用于森林管护的资金构成，能够保证补偿金专款专用，定向用于森林管护，从而可以满足森林防火、防治病虫害等多方面的需求，这将有效地提升森林的管护质量及其生态效益。二是补偿标准中明确了劳动成本的资金构成，并且与当地林业职工年平均工资挂钩，这能够显著提升目前偏低的护林员收入水平，使护林员收入与林业职工收入看齐，从而有效提升护林员的主人翁意识，进而增强护林员管护好公益林的积极性，也有助于稳定生态公益林保护的主力军——护林员队伍。三是补偿标准的提高也会惠及生态公益林所在地的其他群众，生态补偿既能为林缘社区的发展提供外部动力，如政策、资金、技术等，据测算，生态补偿作为外部动力注入后，社区生计可持续力提高了48倍；从更深层次看，生态补偿还能够为林缘社区提供发展的内部动力，使人们深刻认识人与自然友好相处对于可持续发展的长远价值[13]。因此，可以预计，宁夏六盘山区森林生态补偿标准按照成本法计算明显提高后，将能有效地改变周围群众贫困落后的面貌，从而使生态补偿发挥出显著的社会效益。

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