经办管理的集权与分权

文/鲍淡如

经办管理的集权与分权

文/鲍淡如

鲍淡如

曾任上海市社保中心主任、上海市人力资源和社会保障局副局长。受聘任清华大学、华东师范大学特约研究专家，上海工程技术大学客座教授。上海现代金融职业研究所所长。

社保经办机构有法定权力，如参保登记、关系转移变更、缴费基数核定、社保基金管理、个人账户管理、待遇核定、待遇支付等。社保经办管理关乎每个参保人的切身利益，“权”不可谓不大；社保经办管理行为与社保基金密切关联，“权”不可谓不重。怎么设置行权模式是社保经办机构普遍面临的问题。

我国社保制度是逐渐完善的，经办管理也随着制度完善而不断发展。不同阶段的行权做法是不同的。

在社会保险事业起步阶段，社保经办管理实行市县统筹，从宏观看是分权管理模式，各项事权高度分散，由各地自行行使。上级乃至中央的经办机构对下级机构的管理停留在发指示、汇总数据、组织不定期检查上。而市县经办机构又是按业务设机构、定人员，实行的是科层式的专管员制。由专管员办理与业务相关的所有事项，形成了微观上的集权模式。

随着社保业务的发展，这种宏观分权、微观集权管理模式的弊端逐渐显现。中央和各省经办机构开始探索新的行权模式。主要措施归纳起来体现在三个方面：一是上层集中部分权力，主要是集中经办数据，集中基金管理（推进省级统筹），统一业务操作模式，规范业务流程，推进标准化建设；二是中层分置权力，分设了业务、财务、稽核、服务、档案等部门，一方面围绕业务中心确保工作数量和质量，一方面强化稽核开展事前、事中、事后的检查；三是基层将权力过分集中的专管员制逐渐改为综合柜员制，力图改变一线工作人员办事“一手落”的现象。

从整个系统观察，这种变化并不平衡，进展有快慢，深度有差异。比如省级统筹内涵差异不小，信息化、标准化参差不齐，综合柜员制也并未普及。尽管作了许多探索，但对权力的集中和分散还不是制度和机制性安排，残存着不少人治痕迹。原因之一就是并未从“将权力关进制度笼子里”的高度来通盘设计。这也与对社保权力的认识有关。往往认为社保其实并没有太大的权力，所管的基金数量虽大，但投资权在省里，基金使用受制度政策约束。经办机构只有微细的办事权。

其实大权有法律法规明确规定，又因其引人注目，反而好管。而微权力往往因缺少细致的规定，就有了自由裁量余地。微权力虽微小，但具体到某个人身上却对其有举足轻重的影响。

笔者认为，要以新的视角来看待社保机构的集权与分权问题。也就是说不再单纯地以管理层级界定行使的权力，而是按社保事权将权力分解。在信息技术已经成熟的背景下，将社保机构的权力嵌入计算机系统。比如优化完善实时更新的中央和省两级数据库，所有生效数据都储存于此。两级数据库互为备份，并支撑各项业务办理。这种数据集中的模式就是集权，意味着基金的统一管理，意味着业务规则的统一，意味着业务流程的规范和标准化。这是最有效的集权。与此同时要管控好微权力。管控微权力的有效方法是将业务办理权限分解成“受理、审核、处理、确认、信息发送”等环节，由不同岗位人员操作，每个人都是业务操作的必要环节，每个人又都难以独立操作完成一笔业务，完全改变自由裁量权过大的情况发生。当然这需要强大的计算机系统支持，不仅快速，而且全面保留操作痕迹。这样，无论柜面还是参保单位电脑终端甚或采用第三方应用程序的移动终端都可一样受理。社保管理趋向扁平化，机构效率将大大提升，经办管理权力行使也更加合理、有效。