新西兰私人养老储蓄计划评估对我国的启示※

李倩倩

新西兰私人养老储蓄计划评估对我国的启示※

李倩倩

新西兰于2007年7月1日正式实施的以薪酬为基础的自愿性私人养老储蓄计划，主要目的在于提高新西兰个人养老储蓄，保障公民的退休收入水平。该计划创新性的模式设计，赋予国民自动注册和限期自由退出权；灵活的政策规定，刺激家庭储蓄热情。发展至今，已成为新西兰养老金制度的最重要支柱。因此，本文在介绍此私人养老储蓄计划基础上，定性与定量分析相结合，运用数据和图表，从加入、缴费和投资三个角度客观综合评估该私人养老储蓄计划执行现状，从而得出该计划发展至今的经验教训，为中国企业年金制度变革提出实际的政策建议。

新西兰 私人养老储蓄计划 企业年金

新西兰独创的私人养老储蓄计划 （Kiwisaver，以下简称KS计划），不仅能为我国个人缴费压力大、财政负担重的基本养老制度提供积极经验，更能为打破受益面窄、且有“支富不济贫”倾向的企业年金制度提供积极参考。考虑到目前国内鲜少有相关的研究，因此，本文立足于新西兰私人养老储蓄计划，在结合定量评估，对该计划进行全面深入的理论分析之后，揭示该计划对企业年金制度的启示意义。

一、私人养老储蓄计划概况

新西兰私人养老储蓄计划是2007年7月1日起正式实施的以薪酬为基础的自愿性私人养老储蓄计划。该计划是新西兰第一支柱超级年金计划（New Zealand Superannuation）的补充。该计划采用的自动注册和限期自由退出权的制度设计，可谓全球首创。国家旨在通过KS计划，不仅可提高长期储蓄率、保障退休生活水平，还可在减轻政府养老负担的同时增加资本积累、支持本国经济发展。该计划最主要的优势在于富有弹性的“软强制”机制、简洁的设计和多方配套的优惠政策等（St John，2011）。之所以是“软强制”，是指新成员自动注册加入KS计划后，有2-8周的时间可自由决定是否退出该计划，甚至赋予18岁以下的自雇者或失业者有选择加入KS计划的权利。加入KS计划的可选途径有自动注册加入、通过雇主加入或计划提供商加入三种。计划提供商必须是经政府注册的投资组合的金融机构，在KS计划推行之初，由新西兰政府指定其中6家为“默认型提供商”。

KS计划自提出发展至今，可总结以下四点：（1）作为补充养老金制度，KS计划的制定、实施和修改都是政府部门主导由上而下进行的，反映政府财政需要和制度需求。为刺激参加热情，政府提供了不少优惠政策：比如雇员退税补贴（Member Tax Credit，MTC）、年费补助金 （The KiwiSaver First-Home Withdraw，FHW）、首套房购置资助 （The KiwiSaver First-Home Withdraw，FHW）和首套房存款补贴 （The KiwiSaver First-Home Deposit Subsidy，FDS）等（Alison，2009）。其中，雇员退税补贴来源于税收，主要针对18岁以上KS成员，与个人是否纳税无关；自2007年7月1日起每人每周最高NZ¥40（全年NZ¥1040）；年费补助金是指一年40新元补助金用于支付储蓄计划提供商收取的费用。（2）随着KS计划的推进，参与率不断攀升，而财政负担加重，因此，政府逐渐缩小、甚至取消政府税收、资助等各项优惠政策的范围和幅度。比如首次缴费1000新元政府奖励、40新元年费补助金和雇主税收补贴的废除。（3）提高强制性、储蓄重点向个人方向倾斜。主要体现在雇主强制配套缴费率的提高和雇员最低缴费率的提高：由2%上升至3%。（4）抓住KS计划最重要目标，即提高居民私人储蓄率，保障退休生活水平。虽然，首套房存款补贴并未废除，但抵押贷款转移计划只施行了不到两年就被取消，说明政府不希望KS计划成为变向增加居民投资消费的工具。

二、私人养老储蓄计划综合评估

KS计划作为新西兰补充养老金制度，虽然不乏争议，但发展至今，高覆盖率、广筹资率和良好的投资回报态势，都证明了KS计划为各国补充养老制度的完善，提供可借鉴的参考模式。本文评估如下：

1.加入情况评估

KS计划发展至2015年2月，从登记人数看，自成立以来逐年递增，发展远超预期。从2008年仅为71.6万人，截至2015年2月参加总人数猛增至247万人。虽然近年来增速放缓，但选择退出的会员近3年亦呈减缓态势，2014年比上年减少了3%，表明KS计划对鼓励人们加入并养成个人储蓄养老的习惯，发挥了正面效应。

首先，从成员性别角度分析，如图1显示，KS计划对于男性雇员和女性雇员的吸引力基本相当，至2014年7月，女性成员占比51.4%，略微领先于男性会员。这是因为，新西兰女性预期寿命为平均77.1岁，比男性长4岁，而女性雇佣率、平均工资和工作年限都低于男性①数据来源：新西兰统计局，www.stats.govt.nz.，所以女性对维持退休后福利水平显现出更多的关注。

其次，从成员年龄结构分析，结合图2，历年参加人员年龄结构分布呈均衡态势，无明显变化。截至2014年 7月，25-34岁青壮年成员占比最高，为19.3%。因为该年龄段正是个人的黄金期，一方面，收入逐渐稳定，经济实力增强；另一方面，结婚生子等家庭环境的改变带来的购房、生活支出等家庭消费的增加，使该年龄段成员不得不为还贷、养老等未来需求做打算。其次是55岁以上老年人口，受新西兰人口老龄化现象日益加剧的影响，会员增加了20%。第三，虽然18-24岁青年成员占比最低，为14.7%，但18岁以下成员总人数是08年7月的近4倍，增长最为迅速。少年成员的大幅增加主要得益于政府的各项优惠刺激措施，特别是首次缴费1000新元的补贴，只要参加缴费，该补贴直接进入个人账户，即使退出也无需退还，刺激了该类成员“投机”心理。但是，该政策已于2015年5月中取消，这无疑将降低无稳定收入来源的青少年参与率。

最后，从收入影响角度分析，如图3所示，收入与参加人数成反比。这是因为，新西兰个人所得税，根据收入不同，分为四个档次，收入越高，税率越高，7万新元以上，适用税高达率33%。同时，高收入人群，私人财富积累金额较高，方式多样，基本不用为养老忧虑，自然KS计划吸引力就很小了。

图1 KS计划成员性别人数

图2 KS计划成员年龄结构变化

2.缴费情况评估

KS计划资金来源于雇员和雇主的缴费。雇员缴费方式非常灵活，设置3%、4%和8%三个档次，最低缴费率为默认费率，雇主应满足最低法定配套费率3%的要求。此外，缴费率还可根据自身情况随时进行调整。KS计划成员选择8%的比例一直保持在4%，直至2013年才上升了1%。自2009年4月1日默认费率降至2%，选择4%的成员比例虽然有所下降，但降速缓慢。而无论是否调整，默认费率始终是加入者首选，稳中有升。这主要得益于注册人数的增加和其他公共年金计划的转入。以上说明，已加入者对于费率档次并不十分敏感，且选择存在一定惯性，调整概率很低（（St John，2014））。自该计划成立以来，雇主和雇员缴费总额一直都在增加。考虑到约80%的雇主一般都选择3%最低强制配套缴费率，因而雇员缴费增幅更为显著。但是，在依赖工资收入生活的雇员中，超过50%的会员都未能享受每年最高521新元的税收补贴，这印证了只有少数成员会选择高缴费率的事实。特别是年轻成员，因为刚刚工作，工资不高，往往选择默认费率。此外，KS计划规定，连续缴费12个月及以上的KS计划成员可暂停缴费、享受3个月-5年的停缴休假（可随时恢复缴费），如有需要，比如家庭财政困境，也可提前申请，方式灵活。停缴休假的总申请人数逐年递增，这种趋势主要是由全球金融危机导致的新西兰经济衰退和2011年基督城地震造成的持续负面效应导致的。

图3①图1、2、3数据来源：Kiwisaver statistics annual report 2014，http：//www.kiwisaver.govt.nz/statistics/. 2013-2014纳税年度KS计划会员收入结构（税前）

3.投资情况评估

至2014年3月，KS计划总投资额超过214亿新元，比上年同比增长了29%。对很多新西兰人而言，考虑到KS计划与他们未来的养老储蓄和财政安全息息相关，其投资情况日益重要。因此，KS计划无疑是新西兰金融系统的关键构成，并由独立的公共机构新西兰金融市场管理局（Financial Markets Authority）对资本市场的运营以及各项报告进行全方位的监督管理。同时，由新西兰储备银行（The Reserve Bank of New Zealand）对各金融机构行使审慎监管的权力。为降低KS计划提供商破产风险、保障养老资金安全，新西兰政府将不断加强对KS计划的监管，实施愈加严格的监管措施（宋论升，2013）。

KS计划投资种类，覆盖现金、股票、债券和不动产等多个领域，涉及国内外投资市场。如图4，按照风险由低到高，主要有保守型、平衡型和成长型三类投资基金，形成不同的投资组合。成长型基金追求高收益，近70%资金都投资于国内外股票市场，现金和定息投资比例总计不到20%。而保守型基金安全性最好，投资债券等固定利率产品比例最高，在55%以上，股票投资仅占不到20%。雇员在参加KS计划时并不直接选择基金种类，而是选择投资方案。如图5所示，KS计划有默认型、非限制型和限制型三种投资方案，2014年7月经金融市场管理局统计得出，面对所有成员开放的非限制型方案，数量最多，占所有计划的79%。限制型方案主要覆盖的是同一企业的特殊群体员工，或是同一家族成员，占比最少，只有12个，占1%。这两种方案可由雇主提供，也可由KS计划的专门提供商提供，目前有26个计划提供者（包括默认型提供商），可以是银行、保险公司、基金公司等。KS成员可自主选择方案类型。自动注册的新成员如果不主动选择投资方案，就会被分配至“默认型提供商”的默认型投资方案中，“默认型提供商”由新西兰税务局指定并随机分配，数量已由2014年的6个，上升至2015年年中的9个，增加了50%。每一种投资方案，既可以只包含一类基金，也可以是多种基金的组合，甚至可以量身定做，所以雇员在加入KS计划时，一定要认真阅读计划投资说明书，以根据自己的风险偏好和承受能力，作出最优选择。但是，如有需要，成员也可随时变更投资方案②NZ SUPER FUND，New Zealand Superannuation Fund report：10 Years of working for Newzealanders，https：//www.nzsuperfund. co.nz/.。

KS计划投资的年度收益，呈震荡上升趋势。其中2011年较之前年，各方案投资收益均有明显下降，默认型下降更多，比上年减少了20%。除受经济危机带来的持续衰退效应外，2010-2011年，发生在基督城的两次剧烈地震不仅带来数百人伤亡，更是对新西兰经济造成极大冲击，这无疑也导致KS计划投资收益的全面下行。这种负面效应一直延续到2012年，总体收益比上年下降了16%，直到下一财政年度，持续高涨的房价和高于预期的通胀水平，以及不断提升的消费者与企业信心状况，才使经济迅速恢复增长，进而KS计划各方案投资收益也出现了明显好转，总收益率增长超过2倍。虽然，至2014年3月，与上年同期相比，总投资收益基本维稳，但其中默认型方案收益显著下降。这主要是因为成员主动投资意识提高，自主选择其它方案比例上升，以致默认型方案基金总额减少造成的。

三、私人养老储蓄计划经验与启示

当然KS计划并不是无懈可击，本文综合上述分析，在总结KS计划的相关经验教训的基础上，提出对中国企业年金制度改革的启示。

1.经验教训

首先，从目标制定角度，KS计划的主要问题在于首要目标的执行效果值得商榷。引入该计划的目的是为了解决国民储蓄低的问题，但自该计划正式引入以来，该问题却鲜有被提及。因为，新西兰人往往要在加入KS计划后，才能在退休储蓄，还是储蓄买房，以备退休“以房养老”之间作出选择，而不少人倾向于后者。因此，政府激励措施亟需一个清晰的核心目标，否则会干扰、偏离KS计划鼓励居民养成长期储蓄习惯，保障退休生活水平的目的。此外，内在矛盾突显，即该根本目标的实现与人口老龄化带来的日益严峻的财政压力和健康医疗支出压力之间的矛盾难以调和。最后，如果政府不能给予年金支付与公共年金的适度整合更多的关注，KS计划可能会成为为高收入人群额外消费提供便利的工具。

图4 2014年KS计划三类基金投资种类占比

图5 2014年KS计划投资方案选择和资产投资占比

其次，从制度设计角度，KS计划仍有不足之处。第一，KS计划过多地“选择”或引发信息超载，增加操作的复杂性。比如，选择是否退出、选择缴费率、选择KS投资方案和选择缴费假期等。再加上，过多的计划提供者不仅浪费资源，还明显加重了KS成员和监管者的投入成本，得不偿失。第二，允许18岁以下民众参加KS计划值得商榷。根据2013年新西兰金融市场管理局年报显示，有15%的成员年龄在17岁及以下，判断该年龄段人员是否具备参加包含国家补贴的退休计划的资格，是非常困难的。其中，超过90%的成员，虽然享受了首次缴费后的各项补贴，但却没有持续缴费。并且，很多年轻成员比起养老储蓄，更需要的是尽快支付当前债务和偿还抵押贷款。第三，各项补贴未考虑通货膨胀的影响。比如税收补贴（MTC）和40新元的年费补贴，由于没有指数化，实际价值随着通货膨胀逐年下降。第四，“软强制”引发的KS计划强制性思考。强制性制度设计并不难，只须同时移除自由选择退出和停缴休假机制即可。但是，如何处理那些无法承担KS计划缴费支出的劳动者，至今为止，仍未出台有效措施。第五，完善信息披露制，加强监管。从目前监管实施效果看，有必要加强信息披露制的完善，以提高KS投资方案的透明度，帮助会员更简便、快捷地比较各投资方案作出最优选择。比如，会员并不清楚具体的投资组合，是属于安全的保守型基金，还是高风险的成长型基金，只能依赖于政府和监管者的声誉和能力。而信息披露制改革正可以提高信息的可见性和透明度，降低投资失败导致的信任危机爆发的危险。

2.对中国企业年金制度改革的启示

中国企业年金制度正式实施已10年有余，却始终面临覆盖率低、扩面难的问题，目前，参加成员占社会总就业人口的不到3%。因而，KS计划作为成功的补充养老金制度可以为中国的企业年金制度变革提供以下借鉴：

其一，中国企业年金由企业自主建立，职工自愿参加的模式有拉大贫富不均的倾向，且参加率很低，未能达到普惠性的效果。为此，可参考KS计划自动注册的“软强制”约束，建立强制与自愿之混合型企业年金制度模式，通过某种政策性强制打破此瓶颈。本文认为，可设计准强制与自愿相结合的企业年金制度，即统一以雇员收入达到规定的水平及以上者为强制对象，自动加入企业年金计划，其他的为自愿对象，以提高覆盖率。

其二，中国企业年金缴费计算方式为“缴费工资X缴费比例”，由企业与职工共同承担，但未设置雇主和职工的缴费比例上限，使企业年金成为高管的“福利”，对于普通员工却少缴费，甚至不缴费。因此，可参考KS计划设置单一职工分级缴费档次，尤其是最低默认费率和最高费率，以保证达到规定收入水平的所有雇员，公平享受年金的权利。另外，应规定只要雇员缴费，雇主必须满足的最低配套缴费率，该费率可与最低默认费率相同。最后，规定缴费工资上限，以及单一职工的个人和单位缴费总额上限，从而降低企业内部不同工资水平之间年金待遇差距。

其三，在我国，即使参加企业年金的职工，实际对年金基金的受托主体、投资方式、市场表现知之甚少，也无管理权限。而KS计划在制定时就致力于培养民众主动参与的积极性，并在操作上提供便利。由此，我国在信托制下，应由寿险公司、信托公司、银行等取得企业年金受托人资格的法人，设计、运营、管理具体企业年金计划。而参加年金计划的企业仅仅作为计划的中间提供者之一，为保证年金基金的独立性，这些企业不能直接参与本单位年金计划的具体运营。职工在签订企业年金计划前，企业必须提供不同风险配置的年金方案供其选择，并有义务提醒员工认真阅读合同条款，甚至作出相应解释，让职工主动参与计划的管理，并实施监督。在合同期间，赋予员工根据需要改变年金方案的权利；保障员工离职后年金计划不受影响；在失业期间，员工可选择继续缴费或暂停缴费、也可调整缴费档次，皆不影响年金计划的有效性。重新入职后，为提高年金计划可携带性，可根据新单位提供的年金计划转移个人账户资金，也可在经新单位同意后，保留原计划。还可借鉴KS计划，建立国家级专门的企业年金门户网站，集中涵盖企业年金政策规定、加入方法、缴费方式、方案选择、收益计算等所有涉及内容，适应未加入、已加入等各类人群需要。为方便职工个人登录账户进行各项操作、及时掌握运行情况，在网站上还需设立个人账户系统，为每一成员匹配唯一的终身企业年金账号。

最后，受到KS计划的启示，在个人递延纳税优惠政策外，还可考虑其他激励措施，提高制度适应性和人性化。比如，职工如遇大病、家庭经济危机等特殊困难可提前支取规定比例年金；如遇特殊情况可申请暂停缴费，并规定停缴年限等。当然，以上措施的难点在于支取标准的合理设定。

四、结 语

新西兰经过长期反复探索，因地制宜地设计出私人养老储蓄计划。该养老计划是以创新的制度设计、结合税收优惠和政府补贴等措施为提高新西兰居民长期储蓄率，降低政府养老负担、保障居民退休收入水平，发挥促进作用。它为我国养老金制度的改革，尤其是企业年金制度的突破，提供了大量可参考的经验，值得借鉴。

1.St John，S.，&Claire Dale，M.，&Michael Littlewoo，Kiwisaver：four years on，Working Paper 2011-2.Auckland：Retirement Policy and Research Centre，Uniersity of Auckland Business School，pp.3-33，2011.

2.Alison O’Connell，KiwiSaver：a model scheme？.Social Policy Journal New Zealand，Vol.36，pp.113-119，2009.

3.St John，S.，&Claire Dale，M.，&Michael Littlewood，Now we are six lessons from New Zealand’s Kiwisaver，Working Paper 2014-1.Auckland：Retirement Policy and Research Centre，U-niersity of Auckland Business School，pp.4-29，2014.

4.Barbara E.，K.KiwiSaver：New Zealand’s New Subsidized Retirement Savings，Social Security Bulletin，Vol.67，pp.113-119，2007.

5.宋论升：《新西兰KiwiSaver个人养老储蓄计划介绍》，http：//www.bosera.com/common/infoDetail-1307094-00020002 000600050001.html，2013年4月。

6.Financial Markets Authority，KiwiSaver report：For the year ended 30 June 2014，http：//fma.govt.nz/，May，2015.

7.NZ SUPER FUND，New Zealand Superannuation Fund report：10 Years of working for Newzealanders，https：//www.nzsuperfund.co.nz/，April，2015.

［责任编辑：沈卫平］

F840.67

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1009-2382（2015）12-0091-05

李倩倩，厦门大学经济学院金融学博士生、讲师（厦门 361005）。

※本文为国家社会科学基金“关于退休年龄问题的调查研究”（项目编号：13CRK001）研究成果。