基层公务员的薪酬确定与加薪逻辑

喻 贞

一、引 言

基层公务员的薪酬水平*基层公务员界定为行政级别处于正科级及以下级别的在编公务员。本文中薪酬、工资与收入三者所指范畴一致，均指基层公务员的总体薪酬。是社会各界普遍关注的焦点问题之一，也是收入分配领域理论与实证研究的核心问题。然而，在收入分配的诸多研究成果中，鲜见有关薪酬调整逻辑的研究，以基层公务员群体为研究对象的著述亦不多，可见基层公务员薪酬调整制度的理论研究较为滞后。随着我国公务员薪酬制度改革的不断深入，基层公务员的薪酬水平已逐步提高，政府部门内部的收入差距也呈现出逐步缩小的趋势。2015年1月，国务院对公务员薪酬制度进行了第三次*继1992年以后，公务员工资制度分别于1993年与2006年经历了两次重大的改革。但这两次改革并没有真正建立公务员收入比较制度，也没有通过薪酬调整使公务员收入契合中国经济的发展水平。重大调整，此次改革调整了基层公务员的薪酬结构，建立了基层公务员职务与职级并行制度，旨在提高基层公务员的替代性报酬，强化薪酬激励效率。对于此次公务员加薪，社会民众在评价基层公务员收入水平高低的问题上存在泾渭分明的观点，引致公务员薪酬调整幅度的诸多争议，争议的焦点是，基层公务员薪酬是否需要调整以及如何调整。问题的关键是明确基层公务员薪酬水平以及厘清薪酬调整的内在逻辑。确定基层公务员薪酬水平主要需明晰基层公务员的薪酬确定机制，公平合理的确定结果则要依靠薪酬调整的内生机制进行支持。有鉴于此，本文通过建立针对基层公务员的薪酬确定机制，探讨基层公务员加薪的内生机制，构建了基层公务员加薪的逻辑框架，继而进一步揭示了科学调整基层公务员薪酬水平的技术路径。本文旨在运用经济学领域分析问题的理论和方法，深入本质说明基层公务员薪酬水平的调整机理，为基层公务员的加薪提供一定的理论支持。

二、 基层公务员薪酬水平的确定机制

基层公务员薪酬水平确定机制的核心是确定薪酬水平的参照对象，该薪酬参照对象的选择直接关系到对基层公务员薪酬水平的判断，影响薪酬调整的内生机制作用的发挥。学界关于基层公务员薪酬水平存在不同评价和不同观点的根本原因就是对基层公务员薪酬水平的参照对象存在差异。因此，确定基层公务员薪酬水平的参照对象尤为重要。

1.薪酬水平的纵向比较

进行基层公务员薪酬水平的纵向比较有利于在公务员群体内部实现基层公务员薪酬收入差距合理化。从公务员薪酬结构来看，包括基本工资和各项津贴补帖两部分。据统计，公务员基本工资中职务工资、级别工资分别约占总薪酬的20%和25%，津贴、补贴分别约占总薪酬的45%和10%，显而易见，基层公务员的级别工资占比偏低，津补贴占比过高。从公务员收入差距来看，高、低职级公务员的基本工资差距已从2006年的10.14倍下降到2015年的7.63倍，呈现逐步缩小趋势。然而，在基层公务员群体内部的薪酬收入呈现诸多不合理状态，一方面，收入差距超出了不同机构间部门职责、工作风险和专业化程度的差异。特别是工作内容复杂、条件艰苦、环境恶劣以及在基层工作工龄长、经验丰富的基层公务员，其岗位价值体现不足。另一方面，基层公务员的津补贴水平与地方经济的发展水平相联系，由政府部门预算外收入决定，导致具有相同或类似生产要素贡献率的基层公务员收入差距显著，且呈现逐步扩大趋势。

2.薪酬水平的横向比较

进行基层公务员薪酬水平的横向比较有利于在外部实现基层公务员薪酬水平的公平化。我国有关公务员薪酬比较的全面调查始于2009年，横向类比对象是企业相当人员的平均工资。但此次调研结论并未得到普遍认可。从国际实践和理论来看，公务员薪酬水平横向类比对象是社会平均工资或国有企业职工平均工资。在实际情况中，其他部门人员的收入水平随着我国经济的高速发展已得到较大幅度的提高，而基层公务员的收入却长期处于低位。据国家统计局统计，2003年至2012年，中国各级公务员年平均工资从1.55万元上涨到4.62万元，十年期间仅增长1.98倍，而我国在岗职工年均工资则从1.40万元上涨到4.76万元，增长2.39倍。同一时期全国人均国内生产总值从1.05万元增加到3.95万元，年均增长2.75倍。分析公务员薪酬增长的过程可知，公务员实际工资收入增长率明显低于社会平均水平，且增幅并不是时刻与经济增长率相契合*参见丁悦：《公务员加薪的经济学分析》，《中南财经政法大学学报》2004年第6期。。基层岗位对公务员受教育程度等方面的要求都高于企业一般的生产或操作性岗位，因此，基层公务员的平均薪酬应高于社会平均工资水平*参见张广科：《津补贴、薪酬差距与行政机关公务员薪酬公平》，《经济管理》2012年第7期。。

3.基层公务员薪酬确定的参照对象

基层公务员薪酬水平的参照对象应结合横、纵两方面综合考察。公务员的薪酬决定机制与私人部门个人收入的分配机制不同，但这并不意味着这两大部门是彼此完全隔离的系统，也不表明公务员的薪酬与私人部门中由市场决定的收入毫无关系。公务员的薪酬比较可以在市场上直接或间接地找到具有相似人力资本特征和具备获取相等收入能力的参照者*参见赵子忱：《国家公职人员的收入决定》，《经济研究》2002年第8期。。

在横向方面，根据人力资本特征，选择相似人员的薪酬水平进行比较。在市场化收入决定机制下，劳动者的人力资本存量与收益成正比，具有相似劳动要素的劳动者的薪酬水平应大体相当。在纵向方面，国家越来越重视基层公务员在行政管理中的重要作用，而要通过基层公务员的配置达到政治经济协调发展的目标，不仅要注意补贴性工资的杠杆作用，更要充分发挥薪酬的激励作用。在新生人力资本的竞争上，起薪水平是新生人力资本就业选择的重要影响因素之一，因此，基层公务员薪酬水平迫切需要进行市场化调整，这一调整在微观层面上应兼顾岗位辛劳、工作要求、新生人力资本就业的起薪水平、基层岗位价值与基层岗位胜任力等因素；在宏观层面上应参考我国地区经济发展水平、居民消费指数、通货膨胀率和财政状况等因素。总之，基层公务员薪酬水平的参照对象应置于劳动力市场中，其薪酬水平由市场进行调节，具体为私人部门或国有企业的综合管理类人员，包括一般员工、部门正、副负责人。

三、 基层公务员薪酬调整的内生机制

基于工资刚性理论，基层公务员的薪酬调整主要讨论加薪问题。基层公务员薪酬调整的目的不是以加薪为核心，单纯地涨工资，而是针对基层公务员薪酬水平过低的问题对症下药，以提高社会对基层公务员薪酬制度的认可度，促进基层公务员薪酬正常增长机制的形成，缩小基层公务员薪酬不合理的差距，平衡基层公务员和私人部门人员薪酬水平。所以，为基层公务员加薪还应结合其内生机制。

1.基层公务员加薪的内生决定机制

随着中国经济的发展和劳动者收入的增加，基层公务员的薪酬水平理应相应提高。基于工资理论对工资水平上升的解释*参见闵正良：《工资理论研究》，兰州：甘肃人民出版社，2003年，第119页。，基层公务员的加薪也有其决定条件：

首先，基层公务员作为劳动要素在行使公共权力的过程中对政府绩效的贡献逐渐增大。基层公务员直接面对群众，直接接受监督，在政府活动中担负传达、协调、保障、服务、引导、调节、具体执行等诸多重任，是国家权力的直接行使者和政府人格化的代表，群众对其服务的满意度直接关系到社会对国家行政管理的期望水平和支持程度。随着服务型政府建设的不断深入，其贡献也逐渐增大。其次，基层公务员的人力资本价值得到提高。按照人力资本理论，人力资本价值与收入成正比例关系。公共部门公务员教育禀赋回报率对薪酬的影响高于私人部门员工*参见张力：《中国公务员工资收入决定机制转换研究》，北京：首都经济贸易大学出版社，2008年，第128-132页。。所以，基层公务员的薪酬水平也应与其人力资本价值相称。当前，进入公务员体系的学历基本要求较过去有所提升，面对基层公务员人力资本价值普遍提高的现实，其薪酬也应相应增加。特别是基层岗位较低的薪酬水平不仅不利于吸引新生人力资本，也降低了公务员职业的竞争力和岗位价值的认可度。最后，我国经济发展、社会进步、政治文明的积极作用。基层公务员的薪酬来源于国家财政的转移支付，作为服务于群众的人民公仆，其收入水平应与国家经济社会发展情况相适应，遵循收入分配的基本法则和劳动力市场薪酬决定机制。在国家处于经济发展停滞、通货紧缩或遭遇困难的情况时应该停止薪酬增长，甚至减薪，在国家处于财政收入高、通货膨胀等情况时理应加薪，让基层公务员的薪酬水平依靠市场调节来实现，化解公务员人工成本偿付滞后带来的薪酬激励低效。

2.基层公务员加薪的内生动力

基层公务员加薪的内生动力使基层公务员对薪酬增长具有强烈需求。由于基层公务员薪酬水平受国家的严格管控，引致基层公务员的加薪诉求强烈与制度供给严重滞后之间的矛盾。一方面，制度成本支出增加。2015年，基层公务员加薪与公务员养老保险并规同步实施，基层公务员薪酬增长的大部分成为养老保险制度改革个人缴费的制度成本，公务员需要缴纳8%的个人账户和4%的职业年金。另一方面，基层公务员调薪路径狭窄。自2006年以来，我国公务员的薪酬并没有合理增长，薪酬水平脱离市场，薪酬调整长期处于被动局面，加之基层公务员内部的薪酬差距过大，直接导致基层公务员薪酬激励的低效率。由此可知，运用基层公务员薪酬的市场确定机制，满足基层公务员薪酬合理增长的需求，使基层公务员的薪酬激励效率得以提升，就成为基层公务员加薪的逻辑前提与内在动力。

3.基层公务员加薪的内生制约机制

公务员薪酬决定机制具有特殊性，这表现在公务员薪酬来源具有间接性、薪酬决定机制具有非市场性等方面。公务员薪酬决定机制的特殊性不仅抑制了市场因素对薪酬形成的激励作用的释放，从而使基层公务员的有效激励难以发挥作用，也导致基层公务员的薪酬长期游离于市场以外，最终使其应得薪酬在横向比较和纵向比较两方面均存在一定的偏离，且偏离程度已超出合理范围。基层公务员加薪的内生制约机制就是能控制这种偏离程度，化解薪酬决定机制引起的偏差，保障其薪酬差距合理的平衡机制。为提高基层公务员的薪酬激励，该机制不仅平衡薪酬差距，联动薪酬水平波动趋势，而且定期调查薪酬水平，紧跟国家经济发展速度。同时，基层公务员加薪的内生制约机制与薪酬水平的市场确定机制联动，调整其薪酬水平，将基层公务员的薪酬水平与劳动力市场对接，具有平衡薪酬水平、控制薪酬差距，促进基层公务员薪酬调整常态化的作用。

四、 基层公务员的加薪逻辑

1.薪酬水平的显性确定效应与薪酬调整内生机制的交互作用

基层公务员薪酬水平的显性确定效应是市场中参照对象的薪酬水平影响基层公务员的薪酬调整机制，引起基层公务员薪酬增长产生显著的正向预测作用。基层公务员薪酬调整的内生决定机制、动力、制约机制是基层公务员加薪的必要条件、逻辑前提与内在要素。薪酬水平的显性确定效应与薪酬调整内生机制的交互作用主要表现在以下两方面：

一方面，促成薪酬合理增长机制的建立。政府部门通过制度手段决定基层公务员队伍的薪酬水平，由于制度的建设和完善具有滞后性，所以基层公务员的薪酬水平不能单纯依赖于薪酬体制改革来解决收入问题，而是需要运用公务员薪酬水平市场确定机制，按照薪酬水平的显性确定效应形成动态的薪酬水平平衡比较机制，并依据薪酬调整内生机制科学处理比较结果。简而言之，如果基层公务员工资低于参照对象的平均薪酬，且具备薪酬调整内在逻辑，就应该加薪。反之则反是。

另一方面，有效防止薪酬确定中的偏差，确保薪酬水平的相对公平。薪酬调整内生机制通过有效控制基层公务员薪酬确定的偏差，为确定和调整基层公务员薪酬水平提供客观依据，公平看待基层公务员的加薪需求。基层公务员薪酬水平的影响因素较多，通过双向选择参照对象有利于薪酬水平显性确定效应的发挥。因此，薪酬水平的显性确定效应与薪酬调整内生机制交互作用，破除了基层公务员加薪的公平性困境。使基层公务员调薪不仅依据微观样本调查，还参考宏观数据；既体现人力资本价值，也顾及基层岗位的重要性，合理缩小基层公务员收入差距的外部不公平；依据地方经济发展水平，参考地方平均收入水平，平衡区域差异，从全社会角度考虑公平原则；按照基层公务员编制，参考公共管理成本，补贴艰苦岗位，避免公务员系统内部的不公平。

2.基层公务员加薪的路径选择

要针对基层公务员岗位不同的薪酬类型选择相应的加薪路径，包括总体路径和个体路径两方面。

在总体上，基层公务员薪酬一般有三种，分别是薪酬领先型、薪酬滞后型和薪酬对应型。针对滞后型薪酬，可借鉴国外公共部门薪酬水平调整机制的管理办法和实践经验，转变基层公务员收入决定机制。该机制对收入分配合理性的价值判断具有极其重要的影响*参见罗楚亮、李实：《人力资本、行业特征与收入差距》，《管理世界》2007年第10期。。在劳动力完全流动的市场上，劳动者的薪酬水平取决于人力资本含量和劳动生产率高低。依据工资差异理论*参见刘小玄、曲玥：《工资差异的比较及其决定因素》，《中国劳动经济学》2007年第1期。，出现薪酬差别的根本原因也在于此。薪酬作为劳动价格，其是否合理，主要取决于劳动市场的形成是否完善，是否具有较好的流动性。公共部门劳动力的流动性没有私人部门灵活。由此可见，应将基层公务员收入决定机制与市场对接，在公共部门范围内形成大体统一的薪酬水平，实现同工同酬。但是，鉴于我国区域经济发展水平不同、不同机构之间收入差距较大等因素，要实现基层公务员的整体加薪，难度较大。

在个体方面包括以下三个方面：一是提高公务员福利，重点是提供职业年金，使基层公务员的福利发放与其薪酬形成合理比例。我国养老保险并规制实施后，在部分地区，此次基层公务员增加的薪酬不足以抵消制度成本支出，甚至导致其实际薪酬不升反降。如果国家提供职业年金，不仅稀释了制度成本，还有助于提高薪酬激励效应。二是设置职务和职级双通道薪酬增长模式。建立基层公务员薪酬的职务、职级并行制度，通过合理安排职务、级别工资标准及其差距，使基层公务员通过职级晋升也能提高薪酬，缓解基层公务员因级别限制导致的薪酬层次过低，形成基层公务员新的职业发展通道，避免过去职务竞争的弊端。特别是对难以晋升职务但工龄较长、积累贡献多或承担任务重的基层公务员而言，级别薪酬激励的作用更加显著。三是完善基层公务员薪酬结构，调整职务工资、级别工资或津补贴对基层公务员薪酬水平的影响程度。也就是说，要合理调整基层公务员津补贴收入的占比，削弱职务工资的影响。基层公务员薪酬差距的不合理主要是由其津补贴收入差距引起的，将一部分规范后的津补贴纳入基层公务员的基本工资提高基层公务员基本工资占比，对偏远地区和艰苦岗位的基层公务员实行定期的津补贴调整。当前，我国基层公务员薪酬制度改革一方面降低津补贴、提高基本工资，另一方面实行级别与职务并行的方式，该调整路径与基层公务员个体薪酬水平调整路径中完善基层公务员薪酬占比、削弱职务工资的影响的加薪路径耦合。

3.基层公务员薪酬调整的技术框架

基层公务员的薪酬确定机制与薪酬调整内生机制的辩证关系是：基层公务员薪酬水平依靠其薪酬确定机制产生显性确定效应，与薪酬调整内生机制交互作用，构成基层公务员薪酬调整的逻辑框架。在回答了如何定位基层公务员薪酬水平，如何以薪酬调整的内生机制为逻辑起点调整基层公务员薪酬的基础上，更加深入解释基层公务员的加薪逻辑，需要厘清基层公务员薪酬调整的技术框架。

基层公务员薪酬调整技术的重要工具是薪酬比较方法的科学选择。公务员薪酬的比较方法有职位属系法、资历基准法、职位配对法和工作因素比较法四类。在进行薪酬水平的市场确定的过程中，由于公共部门与私人部门在功能作用、薪酬决定及管理目标等方面存在本质差异，对两部门的薪酬水平进行直接的比较显然是不科学的，单一的职位比较方法也很难直接且妥善地进行对接。但是两部门中存在工作性质、技能和经验等相似的职位，并存在人力资本特征相似的职工。针对基层公务员岗位特征应采用职位评价法，这是业内通行的一种最为专业的方法*参见王丹：《科学合理确定我国公务员工资水平的路径探讨》，《中国行政管理》2011年第11期。。具体方法是按照基层公务员所在的不同地区、不同部门、不同职务级别和不同薪酬层级，选取表征性强的基层岗位进行归属分类并对评估岗位的关键价值点进行赋分，厘清基层公务员的重要责任岗位、一般能力岗位、基础执行岗位等，然后在以上三类岗位中分别区分专业技术岗位、综合管理岗位、特殊补贴岗位等，形成职位评价法的九个维度，然后在每个维度中按照赋分等级进行职位排序，形成岗位价值矩阵。此法能够较为准确地参照和理配对私人部门中的相应职位。在横向参照方面，不仅可以规避私人部门浮动薪酬引起的偏差，也可以有效控制因工作要求变化而产生的影响；在纵向参照方面，可以避免区域经济的影响，真实反映基层公务员的收入差距，切合国情地建立薪酬水平对比的内部关系。

在实际操作上，基层公务员薪酬水平的调整还面临许多技术问题，主要包括薪酬水平的调查范围、调查数据处理、薪酬调整幅度及私人部门的取样选择等。由于本文建立了薪酬比较机制的逻辑框架，逐步理顺了基层公务员加薪路径的关键环节与方式方法，又提出了具有操作性的基层公务员薪酬调整技术路线(如图1)，就为进一步完善基层公务员薪酬调整制度提供了理论参考。

图1 基层公务员薪酬调整技术路线图

上述讨论的政策含义在于，只有将公务员的薪酬水平与市场耦合，基层公务员薪酬制度的保障、激励和调节等基本功能才能发挥作用，薪酬差距才会合理；只有消除公共部门和私人部门之间劳动流动的壁垒，保障公务员退出机制的高效运行，实现两部门人力资本的合理对接，劳动者的人均工资才会趋于均衡，收入分配才是公平的；只有提高劳动的需求曲线，以市场化作为资源配置的发展方向来调整基层公务员的薪酬收入，才能吸引、稳定、激励基层公务员，避免基层公务员因替代性报酬不足引致的负激励，充分体现基层岗位的实际贡献和基层公务员的人力资本价值。