跨区域公共治理中的地方政府行为模式：一个理论框架

马 丽

（中共中央党校 党的建设教研部，北京100091）

跨区域公共治理是公共管理研究和实践过程中面临的一个具有挑战性的课题，地方政府的行为模式及所扮演的角色对治理成效有重要影响。本文试图构建一个阐释我国地方政府参与跨区域公共治理的理论分析框架，并透过该框架阐释地方政府参与跨区域公共治理的动力机制和行为模式。

一、地方政府是跨区域公共治理的重要主体

20世纪90年代以来，伴随着全球化进程的推进，以信息技术为核心的高新技术获得了快速发展，各国和各地区之间的信息流动速度加快、信息传播方式发生极大变化，国家与国家、地区与地区之间的交流显著增加，全球范围内的经济发展和社会发展更趋一体化。在此背景下，大量全球性事务和跨区域公共事务得以出现，这类公共事务并非单一国家或地区面临的问题，而是世界各国、各地区面临的共同问题，如果未能妥善处理这些问题，将会损害世界各国、各地区的利益。由此可见：对此类公共事务的治理超越了一般公共治理的行政边界；传统的行政区治理模式受到挑战。

地方政府是我国公共治理的重要主体之一，中央和地方的大部分公共事务需要依托地方政府才能得以处理。跨区域公共治理兴起之后，地方政府仍将担负重要责任。地方政府参与跨区域公共治理之时，至少需要具备以下两项功能：第一，地方政府在跨区域公共治理框架下处理好本地区行政边界内的相关事务；第二，地方政府与跨区域公共治理体系中的其它地方政府展开协商，联合解决需要两地或多地共同解决的问题。换言之，地方政府参与跨区域公共治理，能够使本地区受益，还能够提供超过该政府行政边界的公共物品，使其它地区受益、使多地之间实现互惠。

值得注意的是：地方政府参与跨区域公共治理之时所具备的两项功能也带来了困境。首先，地方政府提供的公共物品具有跨区域的溢出效应，在这种外部性难以有效内部化的情况下，地方政府主动参与跨区域公共治理的积极性较低。其次，跨区域公共治理的实现需要地方政府之间的协商与合作，由此生成的协同治理模式显著区别于传统的行政模式，这将对地方政府的治理能力构成挑战，如：有研究者对英国地方跨区域合作进行分析后认为，政治、操作和财政是影响地方政府跨区域公共治理的重要因素，其中存在的问题值得注意。［1］只有很好地解决地方政府参与跨区域公共治理的动力机制问题和治理能力问题之后，跨区域公共治理才有可能取得预期的成效。因此，在跨区域公共治理过程中，地方政府扮演的角色及其行为模式具有重要影响。

二、地方政府参与跨区域公共治理的动力要素

（一）中央政府激励和约束的影响

跨区域公共事务涉及的范围比较广泛，超出了某一地方政府的行政界线，因此，受权限、认知和能力的限制，地方政府难以就此类公共事务单独提出政策方案并独立实施。这一情况下，中央政府（或地方政府的其它上级政府）针对这一问题的政策导向就显得非常关键。为了促使地方政府把握中央政府的政策导向，参与到跨区域公共治理之中，中央政府通常会对地方政府采用激励或约束手段。

激励手段会存在一些问题，成因主要是：所有组织中都或多或少存在个人目标和组织目标的不一致。20世纪以来，西方经济学界对激励理论展开了大量研究，其对激励理论的关注是由企业的经营权和所有权这两者分离引起的。企业经营权和所有权的分离引致职业经理人的出现，职业经理人负责企业的日常运营和管理，但不享有企业所有权，因此，职业经理人群体的利益不同于企业所有者的利益，他们会在企业的日常运营中追求自身利益。这一发现为激励理论中委托—代理理论框架的出现奠定了基础。在委托—代理框架下，信息不对称和风险承担是激励问题的核心，委托人无法掌握代理人的全部信息，因而难以对代理人进行有效的激励和约束。当代理人注意到存在这种信息不对称之时，他们很容易产生机会主义行为。如何激励和约束代理人使其利益和委托人的利益相一致，在此基础上实现组织目标和个人目标的统一，从而促进组织目标的实现，成为西方经济学关注的焦点之一。奥尔森在其选择性激励理论的研究成果里指出：激励可以分为经济激励、社会声望激励、制裁等。［2］这里的制裁对应的是负激励（即约束）。 对于地方政府而言，激励和约束是其行为的两个非常重要的外在要素，二者可以整体视为中央政府对地方政府的干预，对地方政府的行为选择有重要影响，这种情况如图1所示：

中央政府对地方政府的激励主要有经济激励和政治激励。经济激励指通过出台政策、转移支付等手段使得地方政府或地方政府官员在物质层面获益；政治激励主要是对地方政府官员而言，这些官员在政治激励过程中获得更高或更加稳固的政治地位（如：获得职位晋升等）。约束是与激励相对应的概念，即控制、管束。约束可以从规则约束、行政约束、市场约束、社会监督、权力制衡等五个方面进行考量。在我国的现行体制下，地方政府面临的约束多来自于上级政府，因此，其重视对上一级政府负责。中央政府对地方政府的约束可以通过目标责任的分配来实现。目标责任的分配常伴以相关的惩处、问责措施，以保证目标责任在地方政府能够得到有效落实。除此之外，中央政府也通过财政体系和政治晋升体系对地方政府进行约束。

图1 作为中央政府对地方政府干预变量的激励和约束

（二）地方政府利益的影响

作为独立的行为主体，地方政府具有一定的利益取向。如果上下政府层级体系的信息结构对称、组织系统完备，地方政府的行为目标应该是：在国家治理体系范畴内追求整个管辖地区利益的最大化。然而，现实情况是：地方政府不仅是代表地方公众行使权力的公共行政机构，也是需要维持自身运转的官僚组织，是由不同级别的地方官员及普通公务员组成的利益集合体；上下级政府之间常常难以实现信息传导的充分性和完全性；地方政府的利益有丰富的内涵。因此，众多研究者提出“地方法团主义”“政府即厂商”“企业式政府”“政权经营者”等一系列概念来概括地方政府行为。

“作为一个由具体人员组成的公共机构，其目标函数中又包含着大量的私人因素，从官员政绩方面看，有管理方便、政局稳定、统治长久等，从经济收益方面来看，有政府的租金及其官员的公共消费。”［3］地方政府利益包括：辖区公众总体利益、地方政府作为一级行政主体所追求的机构利益、地方政府公务人员（特别是地方政府领导）所追求的个人利益，是形式主体和行为主体利益的综合。

地方政府参与跨区域公共治理时，地方利益对其积极性有重要影响。值得注意的是：在财政约束和晋升激励的限制下，政府利益和官员利益成为部分地方政府关注的重点。［4］

三、跨区域公共治理中地方政府行为模式的理论分析框架

（一）框架的提出

更高层政府采取行动成为促进地方政府参与跨区域公共治理的重要方式之一，在跨区域公共物品的提供上，中央政府或其它上级政府经常会采取激励和约束的手段对地方政府进行推动，这种激励—约束能够有效地影响地方政府的行为。地方政府是有自身利益并追求这种利益的行为主体，是否能够获利对地方政府是否做某事、如何做某事具有重要影响。

因此，地方政府在参与跨区域公共治理时，会受两方面因素影响：中央政府（或其它上级政府）的激励—约束；采取行动是否能够使自身获利。基于以上认识，本文提出地方政府参与跨区域公共治理行为模式的理论分析框架，如表1所示：

表1 地方政府参与跨区域公共治理的行为机制模型

已有的研究提出过类似的行为机制模型。如：美国学者马特兰德（Matland R E）认为地方政府的政策执行模式取决于政策的明确性和冲突性，并归纳了地方政府的象征性执行、试验性执行、政治性执行以及行政性执行等四种政策执行模式。［5］160殷华方等考虑了政府间的关系，对马特兰德模型进行了扩展，并增加一种考量：“在中央—地方政府关系选择之中是由中央政府主导还是由地方政府主导”，将地方政府行为划分为行政性服从、政治性服从、象征性服从、强制性试验等几种模式。［6］25

上述马特兰德和殷华方等的研究已十分深入且处于这一领域的前沿，为地方政府行为研究（特别是地方政府政策执行研究）提供了良好基础。但是，这些模型运用于地方政府参与跨区域公共治理之时尚有可以改进之处。首先，已有研究均侧重于对政策执行的分析，但是，在地方政府提供公共物品的过程中，可以发现很多政策试验和创新，如：始于20世纪50年代、恢复于70年代末的联产承包责任制改革，这类情况应该纳入地方政府的行为模式中。其次，从我国的实践来看，在地方政府参与跨区域公共治理的过程中，中央政府的激励—约束和地方政府利益应该作为两个最重要、最简明的影响因素纳入到分析框架之中。

（二）跨区域公共治理中地方政府行为模式

自发性执行（initiative implementation）是指中央政府（或其它上级政府）就某项事务出台明确政策的情况下，地方政府执行该政策的意愿强烈并在这一基础上积极执行该政策的行为。在跨区域公共治理中，自发性执行模式一般出现于中央政府对地方政府存在激励—约束、地方政府能够获取利益的情况下。有望获利使地方政府具有行动的动机，这一情况下，无论中央政府的激励—约束的强度如何，地方政府一般会展开自发性执行。此外，中央政府的激励—约束强度能够对地方政府自发性程度的高低产生影响。 自发性试验（initiative experiment）是指中央政府（或其它上级政府）未就某项事务出台明确政策的情况下，地方政府对该事务进行积极的政策试验的行为。地方试验是中国政策制定中的一个重要途径［7］，在跨区域公共治理中，自发性试验模式一般出现于中央政府对地方政府没有激励—约束、地方政府能够获取利益的情况下。在这些公共治理领域之中，中央政府没有对地方政府进行明确的政策安排，但是由于获利可能性的存在，地方政府在这些政策领域具有行动的动机，一些能力较强的地方政府会采用自发性试验的方式进行创新性探索。自发性试验具有自下而上的特征，某些“政治动员类型”发起的政策试验也可以归入此类。

政治性执行（political implementation）是指中央政府（或其它上级政府）就某项事务出台明确政策的情况下，地方政府对该政策高度重视并有力地贯彻执行以确保完成政策目标的行为。政治性执行的概念由马特兰德在其不明确—冲突模型中提出，他认为，政治性执行的核心原则是：政策执行的结果由权力来决定。政治性执行中的行动者有非常清晰的目标，在一些案例中，一部分行动者或行动者联盟拥有很强的权力将其意志加于其他参与者身上，基于此，殷华方等人将政治性执行的概念改进为政治性服从。［6］25在另一些案例中，行动者通过讨价还价的方式以期实现不同参与者之间的共识。在跨区域公共治理中，政治性执行模式一般出现于中央政府的激励—约束很强、地方政府无法获取利益的情况下。政治性执行是一种靠中央政府权威推进政策实施的方式，因此，中央政府权威对于政治性执行而言非常重要，“党中央、国务院没有权威，局势就控制不住，党和国家的政策就维护不了，经济生活中深层次的矛盾和问题就解决不了。中央有权威，才能做大事”。［8］在一些政策领域之中，为了使地方政府的行为能够完全符合中央政府的要求，中央政府会提高激励和约束的强度，其中，激励措施主要是对服从或较好地完成任务的地方政府进行奖励，约束政策主要是对不服从或未能较好地完成任务的地方政府进行惩罚。在这两种方式中，约束更为重要——约束是避免地方政府违背中央政府意愿的底线。当中央政府激励—约束机制的效能不强时，地方政府可能更多考虑追求自身的利益，当中央政府激励—约束机制的效能非常强时，地方政府背离该政策的成本会增大，其严格遵守中央政府安排的可能性也就随之增大。在资源稀缺的情况下，地方政府会进行“理性”抉择，对中央政府的政策进行轻重权衡，并优先实施具有强激励—约束的政策。［9］目标责任制和行政问责制促进了我国政治性执行模式的产生，在目标责任制下，中央政府将一定时期的发展政策和计划分解成具体的年度目标下达给地方政府，在分解任务时，中央政府通常会和地方政府签订目标责任书，在目标责任书中将地方需要完成的指标清晰地呈现出来。除此之外，中央政府还会设置一个基于分值和权重的体系对地方政府的目标完成情况进行考核，考核结果直接与奖惩挂钩。通过目标责任的考核，行政性任务变成政治任务，从而能够更有力地保障行政性任务的完成。问责制则使政府官员在所设置的指标上力保完成任务，失职将不利于职位晋升。问责制这种具有政治淘汰赛性质的机制促使地方政府官员全力执行目标任务。

行政性执行（administrative implementation）是指中央政府（或其它上级政府）就某项事务出台明确政策的情况下，地方政府对该政策进行行政性和事务性执行但未体现出明显积极性的行为。威尔逊认为，行政是与政治不同的一种政府活动，行政强调的是政府的执行和操作，属于事务性范畴，与政治领域有着显著的区别。［10］行政与政治的两分，有助于政府在政治和行政的领域中选择不同的行为目标和行为方式，选择正确的行为策略，即：在政治领域采取政治的方式，在行政领域采取行政的方式。［11］在行政性执行的情况下，政策目标的制定得到不同主体的支持，实现该项政策目标的路径和方式也非常清晰。因此，只要资源充足，该政策就能够依照预期地执行，中央政府也能够为执行政策的地方政府提供相关的资源。在行政性执行的情况下，政策执行类似于机器的运行，中央政府有着足够的能力和资源对机器的运行进行控制，机器的运行比较程序化，因此能够产生可预期的政策效果。［5］160-163在跨区域公共治理中，行政性执行模式一般出现在中央政府的激励—约束较弱、地方政府无法获取利益的情况下。在面临众多自上而下的任务时，地方政府官员会对各种任务进行识别，并高度重视、尽力完成刚性任务，对重要性级别较低的任务则显得不那么重视。当中央政府的激励—约束较弱时，地方政府在判定此项政策重要性的基础上，如果发现难以使自身获益，那么，其在该政策领域之中的展开积极行动的可能性会较低。一般而言，地方政府不会公然违反中央政府的政策，因此，其通常会在这些政策领域采用行政性执行的方式完成中央政府交代的事务性工作，却不太可能在这些政策领域显示出采用其它方式时所具有的积极性。

无行动是指地方政府对某项事务不采取行动。从概念上来看，无行动既可能是中央政府（或其它上级政府）未就某项事务出台明确政策，地方政府因而不采取行动，也可能是中央政府（或其它上级政府）已经就某事务出台明确政策，但地方政府不予响应。地方政府公然对抗中央政府政策的情况极少，因此，本文对地方政府无行动的界定是：中央政府（或其它上级政府）未就某项事务出台明确政策的情况下，地方政府未针对该项事务采取措施、也未针对该项事务进行地方政府一级的政策创新的行为。在跨区域公共治理中，如果中央政府对地方政府没有激励—约束、地方政府也无法获取利益，地方政府就不太可能拥有行动动机，因此，其通常不会采取行动。

四、结 语

在上述地方政府参与跨区域公共治理的分析框架中，中央政府的激励—约束和地方政府利益是影响地方政府行为模式的两个关键因素。从理论上来看，中央政府激励—约束的强弱及地方政府能否获益，对地方政府的行为模式选择有重要影响，不同的行为模式将带来不同的治理成效。

该理论框架的实践启示是：要处理跨区域的公共事务，需要中央政府和地方政府的配合、协调和合理分工，中央政府应该在宏观上建立地方政府参与跨区域公共治理的激励机制和保障机制，推动地方政府强有力地执行中央关于跨区域公共事务的政策；另一方面，如何将跨区域公共治理的区间溢出效应内部化，使地方政府在治理过程中能够获益，是解决地方政府参与跨区域公共治理动力机制问题这一过程中的核心问题。从地方政府的行政性执行或政治性执行到自发性试验，实现的将是跨区域公共治理的质的飞跃。

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