新型城镇化背景下淮北市城乡空间统筹研究

李珊珊，孙　竹

新型城镇化背景下淮北市城乡空间统筹研究

李珊珊1，孙竹2

（1.合肥工业大学建筑设计研究院规划二院，安徽合肥230022；2.安徽省城乡规划设计研究院设计九所，安徽合肥230022）

目前，我国处于城镇化深入发展的关键时期，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务。城乡统筹作为新型城镇化的重点内容，从空间层面对它进行研究和梳理具有非常重要的意义。本文从城乡统筹的角度出发，分析矿业城市淮北在城乡建设用地、居住空间、产业空间等方面的发展现状，总结其在煤矿开采影响、行政界线限制和区域中心偏离下的全域空间特征，从而提出构建新型城矿乡关系、培育组合次中心和引导控制全域空间的发展策略，探索在新型城镇化背景下矿业城市城乡统筹的空间发展路径，以期为其他矿业城市城乡统筹发展提供借鉴。

新型城镇化；空间统筹；淮北；矿业城市

DOI：10.13420/j.cnki.jczu.2015.06.017

淮北市位于全国中部平原，地处苏鲁豫皖四省交界地，是华东重要的能源基地之一和国家重要的粮、棉、畜禽、蔬菜生产基地。淮北市煤矿产业起步于20世纪50年代末期，在带来城市经济迅猛发展、城市人口迅速激增、城市地位迅速崛起的同时，也造成煤矿资源枯竭、沉陷区范围进一步扩大和生态环境恶化的局面。国务院于2013年12月印发的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》中将淮北市列为衰退型城市，这意味着淮北市在煤矿资源面临枯竭的期间，城乡二元结构的局面会更加凸显。淮北市作为全国426个矿业城镇之一，在全国推行新型城镇化的背景下，进行城乡空间统筹的路径研究，对矿业城市的城乡统筹发展具有重要的理论意义和现实意义。

1　淮北市城乡空间发展现状

1.1建设用地扩张与分布

1.1.1城镇建设用地扩展，同时农村居民点用地缩减2003年以来，淮北市城乡建设用地面积呈现显著增长的态势。十年间，建设用地总面积增长了28.4%，其中城市用地和建制镇用地面积规模迅速扩大。2012年城市用地面积比2003年增长了1.41倍，建设镇面积十年内增长了67倍，而在此期间农村居民点用地增减几乎持平，唯一减少的是独立工矿用地。

图1　淮北市各类建设用地变化

从2003—2012年的土地利用变化来看，农村居民点用地和独立工矿用地，经历了两次规模上缩减，分别是2005年和2008年，而这个时间段正是城市用地和建制镇用地大幅扩张的转折点，特别是城镇用地十年间增长了67倍，说明城镇用地无序扩张侵占着农村居民点用地和独立工矿用地（见图1）。

1.1.2城市空间拓展受限，县城稳步向西发展

（1）淮北市区。由于淮北市中心位于市域北部，濉溪县城紧邻市区西部边界，受行政边界影响，城市空间只能向南和东发展，而市区东部和南部矿产资源的开采，造成东部和南部土地沉陷。虽然淮北市积极采取了煤矸石综合治理和再利用的措施，但是淮北市区可用空间还是较为零散且十分有限［1］。从1995—2012年，城市建设用地集中在铁路和相山之间，随后依托原有扩区以城市组团的形式纳入城区范畴，城市建设用地向东和向南跳跃式扩展（见图2）。根据Batty提出的紧凑度公式，反映了1995—2012淮北市城市建成区用地紧凑度变化过程，从中可以看出，随着城市向外跳跃式扩展，紧凑度指数呈不断下降趋势。

图2　淮北市建设用地分布

（2）濉溪县城。濉溪县城区北依淮北市区，县城用地主要集中在新濉河以东，符夹铁路以西，东部乾隆湖周围有塌陷区，尚处于不稳定状态，西部和南部用地比较开阔。1995年后，城市用地越过新濉河，向西南扩展（见图2）。和分散型结构的淮北城区相比，濉溪县城是典型的集中块状结构，在城市空间结构中也是最紧凑的一种类型，城市围绕着原有用地，向周围较为紧凑、均衡地不断扩展，城市紧凑度主要表现为上升（见图3）。

图3　淮北市和濉溪县城紧凑度比较

（3）镇区用地。在淮北全域18个城镇中有大部分镇区因采矿，而影响了建设用地扩展，甚至存在由于镇区整个被沉陷区包围，而不得选址新镇区的情况。在这其中受采煤沉陷区影响限制镇区用地发展的城镇共有7个，由运煤铁路线影响镇区用地发展的建制镇共有6个，比较具有发展空间的建制镇是段园镇、渠沟镇、古饶镇、韩村镇、百善镇、铁佛镇和双堆集镇。

1.2居住空间

（1）城市居住空间集聚老城区，待改造棚户区规模量大。随着城市空间的扩展，淮北市居住用地不再集中于老城区即相山区。1995年—2005年间，一方面相山区居住用地不断向南延伸，另一方面在烈山区历经了大规模行政区划后，烈山区居住用地渐渐集聚，中心城区的居住用地分布的较为均衡，杜集区以工业为主，并无较大变化。2005年—2012年间，居住用地围绕着三区继续向外扩展，其中通过煤矸石粉煤灰覆土填充造地，相山区居住用地得以继续向南扩张，增强了与烈山区、杜集区的空间连续性。濉溪县城的居住用地规模并无大规模增长，受行政界线影响，主要向东跨过新濉河发展。

从2012年居住容积率来看，淮北市区以中等容积率为主，高容积率的居住用地集中在老城区，但以离散为主，烈山区并没有显现出集聚特性。濉溪县城以低容积率为主，较高容积率的用地集中在闸河路两侧和县城东部新区。

此外，在淮北市矿业城市的背景下，城市内分布着相当规模的棚户区，从2008年的改造开始至2012年，剩余城市棚户区待改造户数24697户，以相山区为主。

（2）全域居民点空间趋于分散，采矿沉陷造成村庄选址搬迁。2011年，全市有3257个村庄，村庄户籍人口113.57万人，农村居民点面积31271.0公顷，全市村庄人均居住使用面积275.3㎡，村民建房面积普遍过大。从居民点的分布情况来看，农民住宅多自然呈带状沿303省道和浍河沿线分布。城郊农村居民点随着城市扩张，逐渐依据规划统一拆迁，就近安置。另外，由于市域煤矿分布广泛，面积达到1107.64平方公里，淮北市18个建制镇中涉及17个，共有200多个村庄不同程度的压覆资源，占探明储量的50%。由于生产接替紧张，不少矿井就在村下或临近村庄采煤，形成地表塌陷和倾斜，造成不少房屋严重开裂或倒塌，威胁着矿区群众的生命财产安全，也影响着矿山企业的生产安全。1990—2008年淮北市境内采煤塌陷村庄已经搬迁了119个，2009年—2020年，预测搬迁村庄达267个，占全域村庄的8.2%，搬迁居民点面积达29.7平方公里。

1.3产业空间

1.3.1工业空间增长迅速，粗放为主

表1　各开发区基本情况

（1）淮北市区和濉溪县城。淮北市作为因矿业开发而兴起的城市，在20世纪50年代就已有工业萌芽，但是其真正独立工业用地的扩张是始于1993年。从市区和濉溪县城范围来看，共陆续有7个工业园开始建立发展，2005年—2012年工业用地占总建设用地的比重从21.50%上升到30.45%。如果依据各类园区的规划至2030年，7大工业园区用地将占城区规划面积的近66%（见表1）。

1996年获批的淮北市经济开发区是省级开发区，位于淮北市东北郊，随后杜集经济开发区是2006年省政府批准筹建的中国矿山装备制造基地，2011年淮北市作出了打造淮北新的经济增长极，建设开发区新区的决定。各类开发区的相继设立，造成城市东、南、西、北四翼工业区分散布置，淮北城区和濉溪县城外围被7大工业区包围，而且其建设范围已经伸入到乡镇的行政范围内［2］。同时，对各开发区的亩均产值和亩均就业来看，工业用地的使用效率较低。

（2）乡镇工业。近年来，以小城镇为依托建设工业园区成为推进乡镇工业空间集中的重要措施，但淮北市市域范围内采煤沉陷区严重。18个建制镇内段园镇、刘桥镇、百善镇、南坪镇和韩村镇设有工业园区，其中韩村镇的新型煤化工合成材料基地，现有建成区面积3.25平方公里，规划建设面积20.4平方公里。总体来看，位于北部片区的乡镇工业有较多发展，但是工业用地的使用是属于粗放式、外延式的扩张模式。

1.3.2农业空间总体减少，分散经营从2003年—2010年，淮北市耕地面积以平均每年0.26%的速度减少，至2010年人均耕地面积为2.14亩。减少的耕地一部分是由于不断被建设用地所占用，另一部分是因为淮北地处江淮平原，矿区与耕地在地理分布上基本重合，煤炭开采引起地面沉陷，预计到2020年沉陷区中的耕地面积将达到10392.58公顷，占淮北市2010年耕地面积的5.85%。

但是淮北市一直在积极整理耕地复垦，包括通过土地平整、旧村改造和合并、和塌陷土地进行复垦治理，耕地面积减少速率从2004年的0.6%下降到2010年的0.016%。

从产业化角度来看，淮北农产品产业化率逐步提升，创建了6个现代农业示范园区，但是仍旧以传统农业占主导地位。分散的农业经营一定程度上阻碍了城市空间的有序扩展，而城市空间的无序扩展反过来又进一步浪费了土地资源，阻碍了农业产业化生产。

1.4公共服务空间

1.4.1城市商服中心单一，县城商服分布零散由于淮北市在发展初期是走“先企业后城市”的模式，在管理上实行“政企合一”的体制，所以分布在城市各处的矿点周边不仅建有工人村，相伴的也会设有小学、医院、市场等公共服务设施，以提高资源开发的效率，降低管理成本。所以在很长的一段时间内除了市区内设有较多的公共服务设施之外，围绕着周边的矿区也会散点布置一定的服务设施。2000年后，随着矿业企业承担政府职能的分离，商服用地在相山区发展，从单独斑块状变为连续线状。从2012年现状来看，虽然商服用地在烈山区和杜集区有所增加，但还是高度集中于相山区，这种单中心结构无法支撑日益扩张的城市空间。从濉溪县城的商服用地分布来看，县城一直没有形成较为集中的商服集中区，地块规模小且分布零散，且分布有向西部新区转移的态势。总体而言，空间上呈现较为破碎的形态。

1.4.2基础设施向村庄覆盖不够，沉陷区阻碍设施落地随着农村卫生基础设施、农村沼气服务项目、农村安全饮水工程和农村公路建设等项目的实施，淮北市农村基础设施有了明显改善。但从燃气普及率和生活垃圾处理村庄的比率来看村庄燃气气化率低，垃圾处置大多为简易堆放，尚未将农村地区纳入一体化的服务范围。采煤沉陷区对市政设施落地及管线的敷设造成较大障碍，如采煤沉陷经常导致变电站的不断迁移。

2　淮北市城乡空间发展主要特征分析

2.1城因矿兴，空间受限严重

对于淮北这样的矿业城市，矿业点是广泛分布于城乡空间中的一种核心要素。矿业点带来大量的人口聚集以及设施配套，城市迅速崛起。但是由于矿产资源分布在市域范围内呈“大集中，小分散”的格局，加上早期交通不发达，职工大都沿矿居住，使矿业城市空间结构比较分散，呈现“点多，线长，面广”的状态［3］。原来的职工住房因为房屋建设质量差，基础设施不完善，由于其治安和消防隐患大，亟待改造。此外，由于煤矿开采产生的沉陷区也造成城乡建设空间受限、农民搬迁、可利用土地减少等负面影响。更重要的是，淮北市的产业结构与农业经济联系的分离，使社会经济要素过度集中于城区，阻碍了城乡的均衡发展。

2.2城镇空间格局不合理，南北差异大

一方面淮北市区和其唯一的县城濉溪县区位皆偏北，受城市带动影响，其周边城镇也兴起了一定规模的工业园，在非农业人口、固定资产投资和财政收入方面都高于南部地区。而南部地区在耕地规模、粮食产量和水资源方面优于北方。另一方面，北部城镇煤矿开采早，城镇建设和配套的水平高，目前正在探索寻找产业转型。而南部煤炭资源储备大，成为新的开采重心，南北区域发展差距更加失衡。

2.3区划交错，城乡空间混杂

淮北市中心城区位于市域北部，其北部和西部都已直抵市界，既难以辐射南部地区，也缺乏拓展空间。同时淮北市区与濉溪县城紧密相连，同城化发展，一方面淮北市自身的城市功能无法得到合理的完善和加强，另一方面城市的功能难以在更大范围内得到合理发挥。对于濉溪县城来说，县城内没有自己独立的政治、经济、文化中心。同时淮北市的新住宅区、工业区、经济技术开发区不少已经拓展到同城而治的县域内，给县域经济发展和行政管理带来了不少新的问题。

3　基于新型城镇化的空间统筹路径

3.1构建新型城矿乡关系，实现空间集中配置

新型城镇化要求转变城市发展方式，支持资源枯竭城市转型。既要加快城区老工业区搬迁改造，大力推进棚户区改造，又要促进社区化发展，增强服务城市、带动农村、承接转移人口功能。新型城矿乡关系在充分考虑地上与地下的统筹的基础上，构建棚户区、塌陷区整治与城市建设同步，将棚户区改革纳入城市空间规划，把塌陷区整治与构建城市绿色空间网络和公共开敞体系相结合。同时促进市域范围内塌陷区治理与村庄搬迁、人口集聚同步，探索现行规划搬迁、塌陷后整理复垦的新模式，合理配置土地的利用效率，引导人口集中。并实行企业分离办社会职能与社区建设配套同步，减轻国有企业的社会负担，深化国有企业改革，同时改造提升社区，建设相应的公共服务设施［4］。

3.2城镇空间结构优化，培育组合次中心

新型城镇化空间结构优化，重点在于形成等级有序的城市空间体系，扩大集聚与扩散效应，加速缓解甚至消除复合型二元结构［5］。强化中心城市的区域发展带动力，培育具有发展优势和潜力的城镇发展，传递中心城市的经济辐射力，构建科学合理的城镇等级结构［6］。

鉴于淮北市南部缺乏核心城镇的带动和引领，为了撬动南部发展洼地的整体提升，在综合考虑现有城镇发展和条件后，选择了百善镇和临涣镇通过功能分摊，建设南部组合次中心的多组团发展模式。以市场导向下的持续培育为主要手段，引导各功能组团，差异化发展。最终形成“一主一次两星”的城镇中心体系，“一主”是淮北主城区，“一次”是南部组合次中心，“两星”是段园和南坪两个中心镇。同时强化淮北市城镇、村庄、产业的轴线拓展态势，以线聚点和以点带面，维持城乡空间各自特点，营造城乡分异的空间景观，整合、优化淮北市村镇空间结构。

3.3全域的功能空间划分，规划控制与引导

新型城镇化提倡通过城市区域、城乡之间的功能空间统筹，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养等空间布局。将全市域划分为5个主体功能区，包括：主城优化提升区、近郊功能延伸区、皖苏合作示范区、优势农业集聚区和煤化产业功能区，分别进行规划控制和引导。

3.4均等化的城乡服务体系，全覆盖的基础设施配套

《规划》中明确提出“统筹城乡基础设施建设，加快基础设施向农村延伸”，和“加快公共服务向农村覆盖，推进公共就业服务网络向县以下延伸”［7］。淮北市强调城镇密集地区的公共设施和基础设施的扁平化配置，在村镇点状发展地区强调社会公共设施和基础设施的集中布局。完善“主城区-镇区-中心村-基层村”四级社会服务设施配套体系，优先促进城乡公共交通一体化发展，加大市政基础设施向农村地区延伸力度和覆盖力度，完善农村商贸流通服务网络。

4　结论

国务院于2013年12月印发了《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》（以下简称《规划》）。《规划》中提出“资源富集地区新矛盾显现，可持续发展压力较大”。矿业城市由于矿产资源的开采而兴，兴盛的同时带来城乡二元矛盾加剧，从当前的城、矿、乡三者关系来看，体现出“三元分隔”的总体态势，其表象是三者的产业、空间、配套设施等的相互分离，其实质是体制与机制的障碍［8］。由于地下采煤沉陷区的分布对地面的居住、生产、建设具有直接的、无法回避的作用，将直接影响产业布局、城镇村体系以及配套支撑体系的布局。因此，需充分考虑地上与地下的统筹，紧紧抓住采煤沉陷区搬迁安置和综合治理这一个关键点，促进城乡统筹目标指引下空间重组，引导工业向园区集中、农村人口向城镇集中、土地向规模经营集中，统筹城乡。

［1］杨显明，焦华富，许吉黎.淮北城市空间结构演化及优化研究［J］.世界地理究，2014（4）：127-135.

［2］杨显明，焦华富，许吉黎.不同发展阶段煤炭资源型城市空间结构演化的对比研究—以淮南、淮北为例［J］.自然资源学报，2015（1）：92-105.

［3］宋飏，王士君.矿业城市空间格局、过程、机理［M］.北京：科学出版社，2011.

［4］曾悦.三分编制七分管理——成都城乡统筹规划经验总结［J］.城市规划，2012（1）：80-85，91.

［5］张润朋.新型城镇化下的珠江三角洲城市空间组织研究［J］.规划师，2013（4）：27-31.

［6］孙娟，郑德高，马璇.特大城市近域空间发展特征与模式研究—基于上海、武汉的探讨［J］.城市规划学刊，2014（6）：68-76.

［7］岑迪，周剑云.新型城镇化导向下中小城镇规划探析［J］.小城镇建设，2012（4）：34-39.

［8］汪光焘.城乡统筹规划从认识中国国情开始—论中国特色城镇化道路［J］.城市规划，2012（1）：9-12.

［责任编辑：余义兵］

TU984

A

1674-1102（2015）06-0053-04

2015-03-24

李珊珊（1988-），女，安徽芜湖人，合肥工业大学建筑设计研究院规划二分院助理工程师，硕士研究生，研究方向为城乡规划与设计；孙竹（1985-），男，安徽宣城人，安徽省城乡规划设计研究院设计九所工程师，硕士研究生，研究方向为城乡规划与设计。