公共图书馆理事会的商谈伦理*——行政话语和公司治理的双重镜像

王敬宇（安徽大学管理学院 安徽 合肥 230601）

公共图书馆理事会的商谈伦理*——行政话语和公司治理的双重镜像

王敬宇（安徽大学管理学院 安徽 合肥 230601）

基于行政话语镜像，观照我国公共图书馆理事会的制度规定得出公共图书馆理事会的商谈伦理规范：独立自主地发表真实意见，为公共利益做出实质贡献，理事会应规模适度、避免精英控制和无政府主义。公司治理镜像下的理事会运转，与制度规定或商谈伦理规范差距较大：理事会难以承担掌舵职能，容易沦为管理层的“橡皮图章”，往往呈现失灵状况。因此，我国公共图书馆理事会应建立相应机制防患于未然，努力接近商谈伦理标准。

公共图书馆理事会商谈伦理行政话语公司治理

1　引　言

在公共图书馆法人治理结构中，公共图书馆理事会的运行理念，旨在建构多元主体之间的民主商谈模式。但是，基于商谈伦理的研究成果来看，多元主体间的民主商谈模式，必须满足一定的伦理条件才能取得良好效果。同时，从理事会（the board of trustees）的起源来看，国家议会、非营利组织的理事会、公司董事会运作（此三者具有共同的思想和历史渊源）[1]，均具有强烈的伦理色彩〔如信托（trust）、诚信（trustworthiness）〕[2]。由此可见，公共图书馆理事会要想取得良好的运行效果，必须遵守商谈伦理的基本条件。

目前，我国公共图书馆理事会尚处于初建阶段，但从已经组建起来的公共图书馆理事会的实际运行来看，它们在职能定位、运行过程等方面，已经暴露出一些重要问题：（1）在公共图书馆理事会与政府部门的关系层面，政府部门对公共图书馆的人事、财务、重大事项等，依然主要采取直接的、微观的管理方式，公共图书馆理事会的职能定位也比较混乱，难以真正承担战略决策功能[3]；（2）在公共图书馆理事会与馆长的关系层面，目前的理事会实际上是馆长主导下的理事会，而不是理事会领导下的馆长负责制[4]；（3）在公共图书馆理事会的内部运作层面，图书馆理事的参与热情不足，较为缺乏履行职责所需的技能，部分理事很多时候不发言、不投票、不表态，起不到真正的作用[5]。

基于行政话语理论（即探讨行政民主的商谈伦理）和公司治理理论（包括公司董事会治理）的双重镜像来看，上述第一方面的问题，主要是由于公共图书馆法人治理结构改革尚处于起步阶段，研究人员对政府部门、图书馆理事会、图书馆管理层的基本职能尚未完全厘清。第二、第三方面的问题，则更多地表现出大多数理事会或公司董事会治理的通病。

我国公共图书馆理事会运作的其他方面问题，可能尚处于潜伏状态，随着法人治理结构改革的深入，会逐步暴露出来。因此，我们需要借助行政话语和公司治理的双重镜像：首先，厘清公共图书馆理事会的商谈伦理前提——法人治理结构下的政府部门、图书馆理事会、图书馆管理层的职能定位；然后，论述公共图书馆理事会的商谈伦理规范，依据行政话语理论对行政民主的商谈伦理规范的论证，评析我国公共图书馆理事会的相关制度规定，同时比照公司治理镜像下的董事会运作效果；最后，在理想与现实、规范与实证的对照中，得出相关结论与启示。

2　公共图书馆理事会的商谈伦理前提：图书馆理事会的职能定位

在法人治理结构下，厘清政府部门、图书馆理事会、图书馆管理层的基本职能，是公共图书馆理事会遵循何种商谈伦理的基本前提。但是，目前无论是理论界还是实务界，对此三者的职能定位均是比较混乱的。

首先，理论界对政府部门、图书馆理事会、图书馆管理层的基本职能界定，主要持两种观点：一种是依据新公共管理理论，认为政府部门的基本职能是“掌舵而不是划桨”[6]，“划桨”的职能应下放给图书馆，通过市场化的方式来运作 ；另一种是依据新公共服务理论，认为政府部门的基本职能是“服务而不是掌舵”[7]，“掌舵”的职能应下放给图书馆理事会，通过社会化、民主化的方式来运作。

其次，我国公共图书馆理事会制度对自身职能的定位也呈多元化状态。有学者将其划分为决策型理事会、咨询型理事会、决策监督型理事会、议事与决策型理事会等多种模式[3]。有学者还进一步对我国公共图书馆理事会的职能定位进行统计分析得出，在目前的理事会制度规定中，“决策”是使用最为频繁的职能定位的关键词，其他诸如“议事”“咨询”“监督”等职能定位的关键词出现频率，则不相仲伯[8]。

基于行政话语理论的视角来看，新公共管理理论、新公共服务理论、行政话语理论是后现代行政理论谱系上十分重要的3种学说，它们实际上构成互补性的理论视角。基于此互补性的理论视角关系，可以相对清晰地厘清法人治理结构下的政府部门、图书馆理事会、图书馆管理层的基本职能。

新公共管理理论是20世纪70年代以后，伴随着西方国家政府提供公共服务模式的市场化改革的逐步深入而发展起来的，其中最具代表性的是奥斯本和盖布勒于1992年发表的“企业家政府理论”，它关于政府职能及其运作方式的探讨，由一系列基本原则组成：掌舵而不是划桨、通过市场力量进行变革、把竞争机制注入到提供服务中去、有收益而不是浪费、授权而不是服务、从等级制到参与和协作等[9]。可见，新公共管理理论的基本要义，在于借助市场机制提供公共服务，以有效提高公共服务效率。不过，除了其最著名的原则“掌舵而不是划桨”外，“民主”“授权”“参与”“协作”等，其实也是企业家政府理论的重要主张，只不过“行政民主”并不是“企业家政府”或“新公共管理”的核心要义所在。但是，在“新公共管理”时期，“行政民主”其实已经成为当时行政学界的基本共识，这也构成“新公共管理”何以成为“公共”管理（而不是政府管理）的重要“新义”。

福克斯和米勒的行政话语理论发表于1995年，它所探讨的核心问题可以归纳为“行政民主是如何可能的”问题，它在新公共管理时代的民主化运作出现一系列问题的情况下，论证了行政民主的商谈伦理标准，即在行政民主过程中人们应当如何讲话或者应当确立何种“话语标准”，其核心结论是“真实的话语是民主化管理理论最好的期待”[10]13。登哈特夫妇的新公共服务理论发表于2000年，它是在新公共管理理论、行政话语理论的基础上，主要针对企业家政府理论的一系列原则，特别是其首要原则“掌舵而不是划桨”，重点探讨“政府应如何掌舵”的问题，其核心结论是“服务而不是掌舵”，强调“政府不应该像企业那样去运作；它应该像一个民主政体那样去运作”[11]。不过，登哈特夫妇倡导的“服务”与企业家政府理论所批判的“服务”，有着明显不同的含义，后者主要指传统政府的“划桨”模式，前者则包含着“民主公民权”“社区与公民社会模型”“组织人本主义”“真诚对话”等丰富内涵。

基于以上对新公共管理理论、行政话语理论、新公共服务理论的梳理，观照和结合我国图书馆理论界和实务界的探索，本文分析了政府部门、图书馆理事会、图书馆管理层的核心职能、运行机制和伦理标准（见表1）。但是，基于公司治理镜像来看，董事会（理事会）与管理层的关系，往往并非如制度规定的那样，是战略决策与执行的关系，在实践中常常出现“董事会失灵”现象，长期以来董事会甚至被视为“CEO的傀儡”[12]。梅斯（Mace，1971）曾经指出，“指望董事会来确立公司战略目标，聘任、解雇和激励CEO，以及提出有洞察力的问题，这只是一个神话”[13]。德鲁克（Drucker，1993）也曾揶揄道：“所有的董事会有一个共同点，那就是它们都不起什么作用。”[14]休斯等人（Huse and Zattoni，2008）进一步发现，“在企业生命周期的不同阶段，董事会的行为会发生相应变化：在初创期主要承担合法化的作用；在成长期主要扮演顾问的角色；在出现危机时则更多涉及控制作用。”[13]由此可见，我国公共图书馆理事会在其初创期和成长期表现出来的与管理层之间的“倒错”关系，往往更接近于公司董事会治理的现实困境。

3　公共图书馆理事会的商谈伦理规范：行政话语和公司治理镜像

福克斯和米勒的行政话语理论，基于哈贝马斯和阿伦特的商谈伦理理论，提出和论证了行政民主的商谈伦理规范。由于政府部门代表构成图书馆理事会的重要组成人员，行政民主与图书馆理事会均遵循多元主体的商谈格局，因此行政话语理论论证的商谈伦理规范，也应当能够适用于公共图书馆理事会的运作机制。本文将福克斯和米勒的行政民主的商谈伦理进一步归纳为3条原则，以此镜像观照我国公共图书馆理事会的相关规定及公司治理研究关于董事会运转的实证结果。

3.1独立自主地发表真实意见

福克斯和米勒的行政话语理论宣称：“不真诚的言语是没有用的，参与者被迫做出的诉求不能当真，仅为扩大个人私利而作出的诉求也无需理睬。”[10]123行政话语正当性的首要伦理标准，即要求参与主体发表真实意见，在此过程中需要避免虚假的语言、虚假的和谐，在参与主体之间需要保持相互信任，保持适度的紧张关系；参与主体发表的意见必须是独立自主的，需要避免外界压力，不作特殊利益的代理人，不为特殊利益作出无力的辩护或使用巧妙却具有欺骗性的修辞，如被雇佣来歪曲统计指标，遮盖真实证据，写出完整的、看上去似乎很合理的报告[10]120。

我国公共图书馆理事会制度通常规定：理事应热心社会公益，具有社会责任心和良好的个人诚信；应广泛征询民意、广泛采纳各方意见，独立客观地表达专业意见；如果理事与其处理的事务存在利害关系，应主动申报，自行回避，不得凭借理事会任职为本人或他人谋取不正当利益。由此可见，公共图书馆理事其实是具有相当独立性的社会公益职位，他（她）不是某一方利益的代理人，因此关于公共图书馆理事的“委托—代理”理论（受某一群体委托，代理其特殊利益）其实是有失偏颇的。这就要求公共图书馆理事在其履职过程中，必须超脱各方利益，从社会公益而不是某一特殊群体利益、甚至某个私人利益的角度考虑和发表意见。

公司治理镜像下的董事会运转却显示出，独立自主地发表真实意见，不仅需要充分的信息、巨大的勇气、良好的董事会氛围，而且还需要克服“群体思维”的钳制，而这些条件在现实生活中往往是稀缺的。首先，董事会决策需要充分的信息，但这些信息在很多时候其实是由CEO提供的，董事会和CEO之间存在着明显的信息不对称格局，因此，在缺乏充分信息的情况下，董事往往并不站在挑战CEO的分析或建议的立场上[12]。其次，在董事会上说真话、提出反对意见，需要巨大的勇气和良好的董事会氛围。巴菲特曾经直言：“在过去的40年中，我曾经在19个上市公司的董事会呆过。我必须悲哀地承认：在很多时候，当我意识到CEO的提议是有违股东利益时，我选择了沉默。”[15]“主要原因不在于法律的漏洞，而在于董事会气氛。在一个和谐的董事会例会上，几乎不可能让一个家教良好、受过上等教育的绅士举起手说‘我认为应该更换首席执行官’或者说‘我不同意刚才CEO所做的陈述’，这是令人尴尬和需要勇气的”[15]。最后，董事们往往难以从“群体思维”的钳制中摆脱出来。群体思维是指“群体基于从众的压力而对不寻常的、少部分人的或不受欢迎的观点得不出客观的评价”[15]。由此就容易导致董事会决策的“羊群效应”（董事会成员忽略自己的个人信息，遵从某领导或其他成员的观点）和“多数无知”（只要反对意见不以明确、强烈的形式表现出来，其成员就会产生一种错觉，以为大家的意见都是一致的，进而导致态度与行为的分离）现象[13]。

表1　政府部门、理事会、管理层的核心职能、运行机制和伦理标准

3.2为公共利益做出实质贡献

福克斯和米勒的行政话语理论要求话语参与者具备相应的素质和技能，能够为话语过程提供“独特的观点、特殊的专业、普遍的知识、相关的生活经历”[10]122。他们需要积极主动和热情参与的精神，需要投入时间和精力去“关注事实、过程以及那些深思熟虑得来的结果”，“在充分尊重他人合理观点的基础上，实实在在地努力跟上讨论的整个进展。要学会去听和善于听明白，也要学会言说”，自愿为公共利益“去从事争论、去冒险、甚至去犯错误”[10]122。换言之，行政民主过程的话语参与者应当为“公共利益”做出“实质贡献”。

我国公共图书馆理事会制度同样规定，理事应当在所属领域拥有较高的资历和声望，具备担任理事所需的相关知识和技能；了解图书馆的使命、政策、服务内容，关注图书馆的发展与变化，维护图书馆利益；秉持诚信和勤勉精神，认真履行职责，谨慎决策[16]。

公司治理镜像下的董事会运转表明，除了独立董事在聘任时被认为具有丰富的行业经验和管理知识，绝大部分董事都是兼职的，“他们很少了解企业所处的行业、市场的环境、技术发展的趋势，也没有经营管理方面的知识，经常是‘稀里糊涂’地作为资本的代表参与到企业中来，‘稀里糊涂’地开会、茫然不知地人云亦云、举手表决”[17]。不仅如此，公司董事会成员有时还对CEO存在“错置的忠诚”，即“CEO在董事会中的权威导致了董事们将对股东和公司的责任转移为对CEO的服从。公司内部董事的职业生涯和报酬要归功于CEO，而独立董事也对CEO怀有感激之情，所以他们存在回馈与报答的心理，很容易将他们对CEO的支持看作其最高的伦理动机”[15]。不过，也有研究表明，董事的社会资本能够帮助企业获得关键资源，降低交易成本，吸收环境的不确定性，进而提高公司绩效，为公司发展做出实质性的贡献[12]。

3.3理事会规模适度，避免精英控制和无政府主义。

福克斯和米勒的行政话语理论将话语规模划分成3种：极少数人的对话、多数人的对话、一些人的对话[10]12。极少数人的对话类似于统治精英的独白式操纵。多数人的对话基本上是“随机的用词和不确定的闲谈”，呈现出无序结构，容易陷入无政府状态，不利于公众意愿的形成[10]126。一些人的对话优于极少数人的对话和多数人的对话，尽管它在某种程度上限制了参与，但它能够超越等级控制，拥有不同知识、利益和经历的人构成互动的、关系紧张的网络而不降低合作能力，他（她）们将注意力集中在有限的政策可能性之中，“听、说和相互劝服的过程有可能改变观点，调整期望，或者创造新的行为能力”[10]144。

目前（截至2015年5月28日），笔者通过网络搜索到的媒体报道统计数量显示，我国已成立公共图书馆理事会的单位至少30家，理事人数平均为12.6人。其中，省级图书馆理事会5家，理事人数为7人、11人、15人（另外两家人数不详） ；市级图书馆理事会20家，理事人数在11～15的共17家，理事人数为9人的共2家（另外1家人数不详）；区县级图书馆理事会5家，理事人数为15人的共3家，理事人数为7人的为1家（另外1家人数不详）。在所有理事会当中，理事人数为7人或9人的仅有4家。至于我国公共图书馆理事会运作是否存在精英控制或无政府现象，则有待进一步的观察和实证。

关于公司治理镜像下的董事会规模，国内外的大多数研究表明，董事会规模与公司绩效呈负相关关系，其中Lipton和Lorsch（1992）认为，董事会人数最好是8～9人，一旦超过10人，董事会将逐渐失去效率，且容易被CEO控制[18]；Jensen（1993）认为，公司董事会成员数量超过7人或8人的时候，董事会就不太可能有效发挥作用，很容易被CEO控制[18]。于东智（2003）认为，当董事会人数小于9时，增加董事会规模将有利于提高公司绩效，超过9人后，增加董事会规模将妨碍公司绩效的提高[19]。不过，也有部分研究表明，董事会规模与公司绩效不存在显著的相关关系。Bhagat和Black（1998）则认为，董事会规模与公司绩效之间的关系，取决于绩效指标的选取，采用不同的绩效指标可能获得不同的结论[20]。

4　结论与启示

本文借助行政话语和公司治理的双重镜像，探讨了公共图书馆理事会的商谈伦理，可以得出如下结论与启示：

（1）合理界定公共图书馆理事会的核心职能，是探讨公共图书馆理事会商谈伦理的前提。梳理新公共管理理论（主要是企业家政府理论）、行政话语理论、新公共服务理论的相互关系可以得出：政府部门的民主化“服务”、图书馆理事会的社会化（民主化）“掌舵”、管理层的市场化“划桨”，构成此三者的核心职能。

（2）基于行政话语镜像来看，我国公共图书馆理事会的相关制度规定，与行政民主的商谈伦理基本一致。因此，独立自主地发表真实意见、为公共利益做出实质贡献、理事会规模适度、避免精英控制和无政府主义，应成为我国公共图书馆理事会的商谈伦理规范。

（3）基于公司治理镜像来看，我国公共图书馆理事会的相关制度规定或商谈伦理规范，与公司董事会运转的现实状况相去甚远。从我国公共图书馆理事会已经暴露出来的问题来看，它更接近于公司董事会的运转状况。由此看来，我国公共图书馆理事会很可能会像公司董事会那样，沦为图书馆管理层的“橡皮图章”。对照公司治理镜像，公共图书馆理事会在其初建时期主要承担合法化功能，在成长时期主要扮演顾问角色，倘若出现图书馆危机才更多涉及控制职能，这是在当前的公共图书馆法人治理结构改革时期，对公共图书馆理事会职能的更为切合实际的期待。

（4）由于公共图书馆理事会的理想图景更加符合行政话语的商谈伦理镜像，但其现实运转却更加切合公司治理镜像，并且基于公司治理镜像来看，我国公共图书馆理事会的诸多问题可能尚未暴露。因此，我们一方面要正确看待我国公共图书馆理事会在创建、成长时期遇到的问题，不应对初建和成长期的公共图书馆理事会提出过高要求，另一方面，也应在实际工作中努力防患于未然，通过设计相应机制，努力接近公共图书馆理事会的商谈伦理标准或制度规定，如公共图书馆理事推选应更加注重理事的品格、素质和技能；应注重考察理事的公共精神，严防理事代言特殊利益；鼓励理事积极参与，独立发表真实意见；对理事进行心理培训，使理事能够摆脱群体思维的钳制；需要建设良好的理事会氛围，克服理事会与管理层之间的信息不对称；根据各级公共图书馆实际，建设合理的图书馆理事会规模（基于公司治理镜像来看，一般以7人或9人为宜，而我国公共图书馆的理事人数平均达12.6人），避免陷入管理层控制和理事会运转的无政府主义格局。

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王敬宇 男，1981年生，现工作于安徽大学管理学院，讲师。

On the Discourse Ethics of Public Library Board——From Dual Perspectives of Administrative Discourse and Corporate Governance

Based on analyzing the regulations of the public library board of our country from the perspective of administrative discourse， the discourse ethics of public library board should be： expressing authentic opinions independently， making a substantive contribution to the public interests， the board size should be moderate and avoid elite control or anarchism. There are big gap between the board in corporate governance and specification of regulations or discourse ethics： the board is hardly to undertake steering function， and is apt to become a rubber stamp of the management which leads the board out of work. Domestic public library board should establish appropriate mechanisms to take preventive measures and make efforts to reach the specifications of discourse ethics.

Public library； Board； Discourse ethics； Administrative discourse； Corporate governance

G251

A

*本文系安徽大学博士科研启动项目“公共行政学的语言哲学研究”，项目编号：02303319；安徽大学青年骨干教师培养项目，项目编号：12333010315；2015年度安徽省高校人文社科项目“公共行政学的诠释学基础及其应用研究”，项目编号：SK2015A247的成果之一。

2015-06-18 ]