试论行政事业单位国库集中支付制度

王勇

【摘 要】国库集中收付制度成为我国财政财务管理运行的基础和重要保障，我国国库集中收付制度改革基本实现在县级以上预算单位和有条件的乡级预算单位全覆盖。国库集中收付制度加强了财政资金的管理，保证了预算执行明细信息透明化，在保证安全的前提下提高了效率，从根本上避免了预算单位挤占挪用资金问题，但国库集中支付制度在实行以来，还存在着预算编制不科学、支付程序繁琐、支付系统监督机制不健全等问题，影响了行政事业单位的预算执行，本文阐述行政事业单位执行国库集中支付制度的必要性，分析执行中存在的问题，最后针对存在的问题提出几点建议。

【关键词】 国库集中收付制度；问题；建议

一、行政事业单位执行国库集中支付制度的必要性

1.有利于加强对财政资金的管理，提高资金使用效率

在传统的国库管理方式下，财政将各预算单位的需求逐级拨付到各单位账户，经过的预算单位和划拨环节较多，容易造成财政资金的截留，各预算单位账户设置重复、分散，财政不好监管，容易形成小金库，实行国库集中支付以后，所有的财政资金都集中在国库，各单位的结余资金不在本单位账户上，而是在国库账户上，同时对于基层预算单位来说，取消了银行账户，改为财政零余额账户，在资金拨付过程中减少一些中间环节，资金能及时到位，减少资金成本，这样能有效杜绝单位存在账外账、多开设户头等现象，有力于加强财政部门对财政资金的监管，提高了财政资金使用效率。

2.提高预算执行透明度，强化财政预算的执行

传统的资金运行模式下，财政资金直接拨入预算单位后，预算单位是否按预算执行，执行进度如何，如何使用，财政部门只能根据事后预算单位上报的报表情况来进行检查监督，属事后监督。实行国库集中支付后，预算单位每笔支出都在预算指标和财政监制之下，由事后监督改为事前、事中主动监督，更有利于预算得到有效执行，也是加强财政信息公开透明的必然要求。

3.有利于细化和优化预算编制，加强财政调控能力

传统的资金运行模式下，我国的预算是按增量法编制的，虽然零基预算法较为先进，但由于受诸多因素的影响，零基预算法在实践中还未真正实行，预算资金拨到预算单位后，单位尽可能把当年预算用完，以便在第二年可以在上年基础上调增预算，而在国库集中支付下，财政对每笔资金的用途进行监督，从而为零基预算创造条件，同时财政能够及时、准确掌握预算单位预算执行情况，从源头上规范预算编制，同时也大大增强财政的宏观调控能力。

4.有利于从源头上治理腐败问题

反腐倡廉是政府工作的重点之一，打击腐败的关键就是要建立预防机制，从源头上控制腐败行为的发生，实行国库集中支付后，所有财政资金不再直接拨付到单位，这样从机制上能够保证财政收入及时、足额地缴入国库或财政专户。同时，对预算单位对每笔支出进行事前审核、事中监控、事后评价的全面监控体系，有效预防财政资金截留和不合理的支出，从源头上杜绝徇私舞弊的事件发生。

二、行政事业单位推行国库集中支付制度存在的问题

1.国库集中支付系统资金支付手续复杂、支付效率低

预算单位在集中支付系统中从计划上报、审核到支付要经过财政部门各相关处室，以及清算银行的结算程序，不同的资金财政管理渠道也不一样，涉及环节和审批手续多，支付程序繁琐，某一个环节出问题就会导致工作进度的延迟，财政资金支付流程较长，速度较慢，支付效率较低。

2.部门预算存在缺陷，影响国库支付制度的执行

第一，预算编制存在缺陷。预算编制方法不科学，目前预算的编制方法还是按照增量预算的传统方式来操作，预算编制缺乏完善的预算法律法规来约束，预算编制一般在上年9月份，预算编制时要求预算单位把所有的可能在未来发生的情况都准确预测并列入预算，预算编制时间紧，预见性较差，还存在一些技术上的问题等，造成单位预算编制准确度不高，科学性不强。第二，预算调整存在缺陷。预算指标调整手续复杂。由于预算编制不完善，致使预算单位在预算过程中，发现预算指标与实际业务存在不相符的情况，只有对预算进行调整、但预算调整手续非常繁琐，使得单位在预算执行中出现暂时性脱节，影响到预算单位的正常工作秩序。第三，预算执行存在缺陷。预算执行刚性不够。如部分预算单位不按规定严格执行预算，一方面随意用项目资金弥补公用经费，公用经费用于人员经费、不同项目之间互相拆用。有些项目未按原来规定的用途使用；另一方面在预算执行过程中，出现计划外或新项目，导致项目变更或追加预算频繁，给财务工作带来了不少困扰。一般财政预算批复在三、四月份，单位在预算还没有批复前，财政部门一般只能预先拨付基本工资及基本日常公用资金，致使单位在较长一段时间很多业务无法开展，影响单位的日常工作的开展。

3.国库集中支付系统监督机制不健全

国库集中支付系统的监督力度强弱直接关系到预算执行的质量，虽然大多数单位都建立了财政资金动态监控体系，但是在监控范围等方面还存在不足，如没有将全部资金都纳入监控系统，监控系统内容不完善，网上受理支付的原始单据的真实性审核较困难等，国库集中支付系统如果没有严格的监督，会导致财政资金流失，给国家都造成巨大的经济损失， 影响预算单位各项工作无法正常进行。

4.两种财政支付形式比例不协调

国库集中支付主要有财政直接支付和授权支付两种形式，直接支付的范围主要是工资支出、政府采购支出、大型修缮等；授权支付主要是未纳入直接支付的以外的小额购买及零星支出，以前者为主，但是从目前实际操作看，预算单位为了逃避财政的严格监督，更愿意采用授权支付，致使授权支付比例过大，这在一定程度上影响国库支付改革的效果，使财政直接支付在增强财政支出的透明度、提高财政资金使用效率等方面的作用难以发挥。

5.代理银行国库业务水平较低

在实际工作中，代理银行以利益最大化为原则，而银行在操作国库支付业务时资金是必须先垫支后补充，资金使用存在风险，造成代理银行不重视国库业务，业务培训不足，有些代理银行国库支付业务生疏，造成有些业务无法处理。如我单位在支付一笔授权支付后，又收回部分款项，代理银行不知该业务如何处理，致使该收回款项无法冲支出，而且财政也没有形成畅通的沟通渠道，预算单位发现问题无法及时得到解决，影响单位的正常运行。endprint

6.财政各网络系统软件互不相容

地方财政部门内部开发的软件各自一体，互不兼容，与国库支付系统数据更是无法共享，预算单位上报财政各处室软件时，需要做很多重复劳动，加大财务人员工作量。

三、对策建议

1.提高资金支付效率，简化审批流程

财政部门应当规范内部各部门的权利和职责，进一步规范和国库业务和代理银行管理流程，简化用款计划和支付审批和程序，规范支付审核内容和程序，限定在规定的时间内完成审批，筛选具有资质的银行作为代理银行，并逐步提高代理银行的国库业务水平，保证单位及时用款，改进和简化资金清算程序，方便单位用款。

2.建立健全预算执行的动态监控体系

建立完善国库支付动态监督机制，扩大监控范围，将国库集中支付各单位、资金支付各环节纳入系统进行监督范围，全面跟踪财政资金的申请、审核、支付、清算的操作流程。各地区制定符合当地的经费支出统一标准，扩大直接支付的支付比例，规定授权支付占总支出的比例，实现资金的科学分配，建立自动报警机制，如支出进度控制、授权支付比例超出规定标准控制等。当违规操作发生时，及时启动预警系统，发现资金使用过程中的薄弱环节，迅速制定相应措施纠正，形成事前有监督、事中有控制、事后跟踪问效的资金使用模式，对国库运行进行综合分析挖掘根源，提出对策，为加强和完善预算执行管理提供监督反映机制。建立国库集中支付评价和考核机制，定期对各级国库集中支付及资金使用情况进行科学评估和考核，不断改进国库集中支付工作。

3.加强预算编制的科学性和严肃性

部门预算要通过国库集中支付来体现，国库集中支付制度执行的情况直接反映出预算执行的好坏，只有把两者紧密的结合在一起，才能够使集中支付管理发挥最大效应。

第一，预算是单位资金管理的关键，要树立起先有预算，后有支出的观念，单位领导者要充分重视起来，各预算单位要意识到预算管理在国库支付制度下的重要性，预算不仅是财务部门的工作，要充分调动各个部门积极参与，建立单位内部预算管理、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门和岗位的沟通协调机制，让单位树立全面的预算管理理念。

第二，强化预算编制的科学合理性。国库集中支付是按批复的预算指标上线执行的，所以必须提高预算编制的合理性、准确性。预算单位积极做好预算编制前准备工作，如预算期内人员工资变动情况、重大项目基础资料收集、调研等，努力做到零基预算和细化预算，特别是在编制支出预算时，应当正确把握预算编制有关规定，根据工作计划细化预算，单位业务部门根据下年度工作计划，按照一定方法对支出需求进行合理测算，以确保完成各项工作所需资金，基本支出采取定额定员标准，并完善科学的预算定额体系，针对不同的项目采用不同的预算编制方法，能量化的指标尽量量化，并附以详细说明。并经过归口部门和财务部门审核，最后提交预算管理委员会审定。

第三，逐步加强预算执行和规范预算调整环节。一方面，在国库支付环节硬化预算约束力，预算下达后，层层分解后到各个部门，并对下达的部门预算附以详细的文字说明，严格按批复的预算执行，不得随意改变预算，防止超预算等行为的发生，要通过监督机制对预算的执行进行检查和监督，保证不流于形式；另一方面，进一步明确追加调整预算的相关制度和审批程序，明确追加调整的幅度，赋予财政部门和主管单位合一定的预算调整权限，使预算单位在实际情况发生变化时，可以快捷、高效地调整预算，财政部门要采取措施及时进行预算下达，这样才能保证预算单位按预算列支，使预算单位更好的、高效地使用预算资金。

4.建立健全单位内部控制制度

根据本单位实际业务严格执行行政事业单位内部控制规范制定适合本单位的内部控制制度，确定单位经济活动的各项支出标准，明确支出报销流程，照规定办理支出事项，特别要加强与国库集中支付有关的内部控制制度，如预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制等，单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。

5.加快信息网络建设

结合地方实际需要选择使用的国库软件是整个信息系统的关键，要加大对财务信息系统建设的投入，加快将财政各业务整合在一个平台，促进财务管理工作信息化、达到信息一次录入，可以多方使用，资源共享的目标，推进国库信息化建设，继续提高系统网络化程度，不断提升系统安全保障水平，尽快实现财政系统内部及与预算单位、银行等实现数据共享、多方对账、多渠道监控的目的。

6.加强会计人员的学习培训

单位应加强会计人员对对国家政策法规和财政改革知识的学习，熟悉会计知识和会计制度，掌握新的业务操作方法和流程，特别是要加强电算化财务核算软件实务操作培训，并进行考核上岗，强化和提高会计人员职业水平、道德修养。

参考文献：

[1]李翔.浅谈行政事业单位国库集中支付制度.湖南水利电力，2014年第5期：56-57

[2]陈艳.改进事业单位国库集中支付制度的建议.商业评论，2014年第35期：12-13

[3]朱艳平.国库集中支付对行政事业单位财务管理的影响.行政事业资产与财务，2014年第12期：31-32endprint