我国公务员队伍职业能力的问题成因及对策探讨——基于制度分析的视角

◎彭向刚 （对外经济贸易大学公共管理学院，北京100029）

◎刘振军 （吉林大学行政学院，吉林长春130012）

我国公务员队伍职业能力的问题成因及对策探讨
——基于制度分析的视角

◎彭向刚 （对外经济贸易大学公共管理学院，北京100029）

◎刘振军 （吉林大学行政学院，吉林长春130012）

全面深化改革背景下，提升公务员职业能力水平已经成为我国政府面对的重要议题。目前，我国公务员职业能力弱化或缺失现象较为普遍，制度失灵是其根本原因。发达国家在公务员职业能力建设的制度设计上积累了良好的实践经验，为我国提供了有益启示。通过建立法律制度、健全管理制度、建立标准模型、强化机制创新及树立能力主义价值观等正式制度和非正式制度的层面加强公务员职业能力建设，实现政府组织能力提升和公务员职业生涯发展的双重目的，全面推进国家治理体系和治理能力现代化。

公务员；职业能力；制度

中国共产党十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“坚持把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革”的总目标。公务员作为政府职能的执行者，其职业能力建设对于推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。调查发现，我国公务员队伍职业能力弱化或缺失的问题比较普遍，虽然学界近年来对这个问题已经进行有关探讨，但许多方面尚需深入。本研究选择制度分析的视角，根据制度经济学对制度的分类，从正式制度和非正式制度两方面分析公务员职业能力弱化或缺失的制度归因，并参考部分发达国家的成功经验，从法律制度、管理制度、模型建立、机制创新以及公务员职业能力建设价值观等维度，探寻我国公务员队伍职业能力建设的制度安排。

一、我国公务员职业能力弱化或缺失的表现

公务员职业能力是在公务员能力基础上衍生的新名词，它更加侧重公务员的职业属性，主要是指公务员在现代行政环境中依法运用公共权力和公共资源进行职业活动，有效履行行政职责所体现的所能影响其工作效率和效果的相对稳定的个体特征和品质，这些个体特征和品质包括公务员所需具备的素质、价值观和心理特征等［1］。我国原人事部曾于2003年发布《公务员通用能力框架标准》，主要包括政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。文件的发布提升了公务员职业能力建设的战略意义，但由于缺乏针对性和可操作性，过于抽象而缺乏量化考量，实践过程中不能为公务员职业能力建设提供有效的参照标准和量化依据。而美国、英国等发达国家都非常重视公务员职业能力标准，有效推进了本国公务员职业能力建设。

在参考国外公务员能力标准制定的基础上，结合我国公务员队伍特点，笔者认为公务员职业能力是一个系统构成，而系统内各个要素并不是独立的，而是在相互作用的过程中体现能力价值。从公务员职业的特殊属性出发，公务员职业能力可以从核心能力、层级能力、专业能力、基本能力四个大的维度进行划分。核心能力为公共管理能力；专业能力为特定岗位的专业技术性能力要求；层级能力构成中，高层公务员主要指副局级及以上职位，应具备战略决策能力、形势分析能力，中层公务员主要指处级职位，应具备政策评估能力、创新思维能力、科学领导能力、资源整合能力、危机管理能力，基层公务员主要指处级以下职位，应具备政策执行能力、组织协调能力、公共服务能力、冲突管理能力、团队协作能力、调查研究能力；基本能力为从事一般职业活动所需要具备的能力要求，是核心能力、层级能力、专业能力的基础，主要包括语言表达能力、公文写作能力、学习创新能力、沟通协调能力、自我调适能力、应用技术能力等。当然，公务员职业能力标准的划分应该是个动态过程，会随着社会环境和政府职能的变化而变化，本文只是在有关理论研究和实践经验的基础上，针对我国公务员特点和政府职能要求做出的一些尝试。

我国公务员职业能力弱化的表现有哪些呢？为了最大程度地保证调查测度的精准性，笔者选取十二个有代表性城市或机构的不同层级公务员作为样本进行访谈，访谈对象最大限度地考虑到公务员的层级和类别。同时采用案例分析法，对公务员能力不足的突出问题进行搜集归纳。

（一）核心能力方面的主要问题。核心能力即公共管理能力，是对各级各类公务员能力的核心要求。公共管理能力就是公务员代表政府行使公共管理职能，运用公共权力对公共资源进行分配和整理的管理过程，从而实现资源结构最优化和效益最大化的能量和本领。公务员公共管理能力的缺失将导致政府的管理成本提高、行政风险加大、服务效率低下，会严重阻碍国家治理能力现代化进程的推进。而我国目前公务员公共管理能力弱化的现象比较严重，比如深圳市明星人大代表郑学定在2013年参加福田组市人大分组审议上指出，“政府项目投资重复建设的现象严重，有的项目高达几十个亿，建了挖掉，挖了再建”，这种问题直接反映出有关部门的公务员在代表政府执行公共权力时缺乏科学的管理能力，加重了政府行政管理成本。

（二）层级能力方面的主要问题。层级能力以高层公务员、中层公务员、基层公务员为划分节点，调查发现中层公务员和基层公务员的能力问题比较普遍。

1.科学领导能力不足。这主要集中在中层公务员和基层公务员中的领导职务。“领导者必须具备一定能力才能完成领导任务，履行职责。”［2］科学领导能力就是指领导者在管辖范围内充分利用人力和客观条件以最小的成本办成所需的事，提高整个组织的办事效率的能量和本领，科学领导能力的构成需要“定位领导角色、善用领导权力、理顺领导关系、谋划领导思路、学会领导用人、强化领导沟通、保障领导执行、提高领导素质”［3］等八个方面支撑。调查发现，我国领导职务公务员中领导能力的缺失比较普遍，很多公务员上岗后没有经过正规系统的领导科学的学习和培训，基本沿用计划经济时期甚至是封建社会时期的领导方式，缺乏科学规律的领导艺术，领导素质严重滞后，领导权力被滥用，造成组织运行效率低下、资源结构失衡，这在一定程度上也损害了政府形象，更不利于国家治理现代化进程的推进。

2.主动作为能力不足。主动作为能力主要是公务员在自身岗位上依据组织给定的岗位权力顺利完成或创造性完成职责范围内各项工作的能量和本领。主动作为能力的缺失会严重影响公权力在社会公共领域存在的价值体现，直接导致政府执政能力的弱化。调查发现这是目前公务员队伍存在的普遍问题，尤其在基层公务员队伍比较突出。我国公务员由于受体制机制中等各种不和谐因素的影响，缺乏有效的动力机制作用，导致自身工作的主动作为能力不足，以“不出事、平稳退休”为工作目标，“不作为、不干事、混日子”已经成为工作常态，甚至在个别地区成为职场的潜规则。

3.依法行政能力不足。“法无授权不可为”，依法行政能力是在法治政府背景下对公务员职业能力的基本要求，要求公务员遵守宪法和法律，运用法治思维，培养法律意识，依据有关法律法规开展工作。公务员作为公共权力的执行者，在建设法治国家背景下如因依法行政能力弱化而出现一些违法违规的行为，势必会影响整个社会法治秩序的构建，阻碍法治国家建设的进程。目前，我国公务员依法行政方面仍旧存在很多突出问题，违规执法、违规拆迁、违规办事等现象屡有发生，比如通过访谈某市公安局，了解到警察办案过程中法治观念弱化，法律知识欠缺，不合法规的办案行为非常普遍，甚至个别警察成为犯罪分子的保护伞，已经构成严重的违法违纪行为，却因监督机制失范，这种现象难以得到有效的遏制。

4.调查研究能力不足。毛泽东说过“没有调查就没有发言权”，公务员作为政府职能的执行者，承担着政府决策的效果反馈职能，这种反馈职能需要在公务员贴近到广大群众中调查搜集实现。这种能力的不足会造成政府决策时不能及时或提前预测到社会主要问题，不能得到最真实的决策效果反馈信息，从而造成政府与人民关系的脱节，根本上也对社会和谐稳定产生一定的潜在性威胁。通过访谈了解到，我国公务员目前调查研究能力不足的现象非常普遍，领导习惯根据下级汇报的数据决策，执行人员基本没有到基层进行调查走访的工作要求，开展工作的地点只局限在办公桌前，而不是深入到人民群众中，无法深入了解最真实的社会状况。

（三）专业能力方面的主要问题。公务员专业能力是指在公务员具体岗位方面的技能和判断力、对整个行业的认识和是非辨别力以及在原有专业知识的基础上不断学习和改进的能力［4］。公务员是一种特殊职业，除了具备公共管理专业能力以外，还会根据不同岗位要求公务员具备社科类其他专业或理工类专业的能力，因此公务员专业能力应该是以公共管理能力为核心，其他专业能力共同构成的能力体系。公务员专业能力的弱化会降低政府管理水平和公共服务水平，而且如果公务员个体希求再次选择合适的职业，将因为专业能力的缺失无法在职业流动系统中形成有效竞争力。赵立波在以青岛为中心的公务员专业能力调查中发现大部分公务员主观上认为目前专业能力要求有所淡化，需要进一步加强［5］。访谈了解到，在我国公务员体制环境下，尤其基层公务员提前遭遇“天花板”问题，这也促动个别公务员形成更换职业的想法，但由于专业能力的不足，使其在政府之外的工作岗位上缺乏专业竞争力，掣肘其专业化的职业生涯路径。

（四）基本能力方面的主要问题。自我调适能力。自我调适能力主要是指人员能够根据职业的环境、目标和任务的变化，能够及时调整自己的身体和心理状态，以适应新要求和新内容的能量和本领。自我调适能力是公务员开展工作的基础，是各项工作任务得以顺利实施的重要保障。访谈了解到，目前公务员自我调适能力较差，亚健康状态非常普遍，工作方式决定公务员需要长时间久坐面对电脑，日积月累下引发各种疾病的发生。

技术应用能力。技术应用能力主要是指人员在职业活动中能够充分认识、运用、掌握现代信息技术的能量和本领，主要包括计算机技术应用、网络技术应用。技术应用能力是对公务员适应现代社会发展的时代性要求，是建设服务型政府的技术保障。访谈了解到，受历史因素影响，年龄偏大的公务员在技术应用方面的能力严重不足，不能将现代信息技术与实际工作有效结合起来，不能很好地提高工作效率，形成现代科学的工作方法。

公文写作能力。公文写作能力是指公务员运用文字形式在政府内部和政府外部传达政策或者治理意见的能量和本领。公文写作能力的弱化会导致政策在执行过程中出现偏差，无法准确地传递治理意见和公众的反馈信息。据了解，我国公务员公文写作能力有待加强，缺乏政策理解能力和文字创新，不能很好地将主要问题或主要矛盾以文字形式反映出来，甚至出现不能将政策精神全面准确传达的现象。

二、原因分析：基于制度分析的视角

制度经济学关于制度分类的界定为本研究开创了新的研究视角，他们不仅将制度作为研究对象，更重要的是构成了一种研究方法和研究范式。制度分为正式制度和非正式制度两个范畴，是一种界限清晰的分类方法，为公务员职业能力建设研究提供了分析的路径。一方面，公务员职业能力建设受到正式制度的约束，制度作为一种规则提供了基本结构和动力机制；另一方面，公务员职业能力建设又游离于正式制度的约束，制度则侧重于非正式制度的规约。正式制度为公务员职业能力建设提供目标达成的保障，但由于公务员职业能力建设有其自身的内在逻辑，存在强大的实践惯性，在这个过程中，相关主体如果不能从理念上加以认同，必将导致行为的弱化，进而阻碍公务员职业能力建设。诺思曾指出：“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，他们是一些人为设计的，型塑人们互动关系的约束，主要由非正式约束、正式约束和实施机制构成。”［6］前文说明了我国公务员职业能力弱化的主要表现，究其根源还是在于制度问题。

（一）正式制度层面

1.法律制度缺失。通过对公务员职业能力建设法律制度的梳理不难发现，目前为止，公务员职业能力建设缺乏专门的法律作为公务员职业能力建设的基本法，《公务员法》是公务员职业的基本法律，但是他缺乏对公务员职业能力建设的针对性和指导性。再有，有很多本来应该以法律条文规定实际上却以政策性条文呈现，比如《2011—2015年行政机关公务员培训纲要》，这对公务员职业能力建设提供了政策性指导，但缺乏管理、引导方面的权威性，总是以“应该”和“不应该”的形式出现，难以形成刚性的规则制约力。而且由于地域差异、主体认识差异，加上政策执行机制的缺失，在执行过程中会存在很大偏差，甚至会存在政策不到位、走过场的现象。政策不同于法律，法律具有国家强制力，政策注重强调原则，更加宽泛。

2.管理制度失范。首先，我国公务员职业能力建设缺乏科学系统的标准体系。虽然原人事部2003年发布《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，公布了九个公务员能力标准，但这九个要素过于抽象笼统，没有结合公务员群体的职位层级性、差异性等特征，抽象性的说明无法满足各级各类公务员的能力建设需要。其次，培训制度的不完善也是造成公务员职业能力不足的主要原因。我国公务员培训工作有专门的法规《公务员培训规定（试行）》，但是缺乏对培训内容的科学划定，不同层级、不同地区、不同类别、不同专业的公务员存在异质化特性，内容作为培训的根本，如果不考虑这些要素，很容易导致培训效果脱节，公务员也无法从培训中养成自己的职业能力。再有，专业能力建设程序缺失。我国公务员目前能力建设对于专业能力的理解和重视程度不够，一是公共管理本身是一个专业，不应是聪明的门外汉就可胜任，二是其他专业也没有合理的发展空间，这种认识的错位不利于公务员职业能力建设。

3.建设机制不足。机制与制度紧密相连，但又有所区别。制度需要机制运行来实现，否则制度就会形同虚设，机制运行需要制度来规范，否则容易进入恶性状态［7］。公务员职业能力建设机制就是将公务员职业能力制度的各个要素进行优化整合，从录用、培训、评价、考核各个方面形成有效机制。调查发现，机制不足也是导致我国公务员职业能力不足的主要原因之一，各个机制安排上对于能力的重视程度不够或者说缺乏科学的考量指标。公务员考试制度实施前多渠道的进人方式直接导致公务员职业能力的参差不齐，公务员考试制度实施后由于能力考察科学性的不足，一种公务员考试内容无法真正地满足各类公务员能力考察需求。培训上形式和内容过于单一，导致一些培训流于形式。现行竞争机制并没有得到有效的建立，公务员之间的竞争更多是集中在关系处理上，而不是能力的竞争，不良的竞争环境使公务员难以重视并提高自身职业能力。考核机制设计上对于能力的重视程度有所欠缺，年终制的考核形式也不能有效地反映公务员的实际业务水平，考核结果评定的客观性和公正性往往会受到主管领导的主观影响，往往造成对于能力考量的忽视。

（二）非正式制度层面

很多学者认为非正式制度是大多数人普遍接受的、固定的思维习惯，认为习俗与管理是构成一切人类关系的基础，相比正式制度而言，非正式制度更多地表达着人类根本性的行为愿景［8］。人的社会行为会受到社会规范的制约，这种规范性需要具有一定的价值取向，价值取向决定着人以特有方式看待社会准则，这为非正式制度提供了空间和平台。在现实生活中，非正式制度在一定程度上也推动了正式制度的变迁，以理性为核心的正式制度对人类行为的影响产生某种限度时，非正式制度往往会提供独辟蹊径的视角［9］。

能力本位价值观的错位是公务员职业能力不足的主要根源，我国公务员对于能力本位的价值认同滞后，关系本位的价值观仍旧非常普遍，即主要强调公务员在工作中更多是创建关系网络，在公权力运行过程中需要更多私人要素影响行为走向，这在一定程度上会导致公务员缺乏对能力本位的重视，难以形成公务员职业能力建设的内在驱动力。我国有着两千多年的封建社会制度形态，封建社会特有体制衍生的官本位思想根深蒂固，而且随着市场化社会的不规则发展，利益化的价值理念非常普遍，在没有有效的非正式制度规约的前提下，公务员受这些思想影响没有形成能力本位的价值理念，缺乏服务型政府所需要的公共服务观、公众利益观、法律至上观，这些理念的缺失直接导致公务员职业能力的弱化或缺失。

三、部分发达国家公务员能力建设的实践经验及其启示

笔者通过文献查阅发现，发达国家无不重视公务员职业能力建设，在制度安排上取得了很好的经验和效果，这对我国公务员职业能力建设也具有一定的借鉴意义。

（一）部分发达国家公务员职业能力建设的经验

1.美国：“能力为本”的功绩制。1883年，美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法案》，也称《彭德尔顿法》。该法案标志着美国文官制度的建立，取消政党分赃制，实行功绩制，奠定了美国公务员制度的基础。1978年，美国颁布了《公务员制度改革法》，此部法律规定了政府人事工作应遵循的九条功绩性原则，在高级行政职位设置、人事管理、功绩工资、公务员考核和处分等方面做出了重大改革。从1993年至2000年，美国发生了一场持续八年的著名的“重塑政府”运动，联邦政府进行了政府各部门都以在职责范围内的贡献来评价工作质量和效率的一系列改革运动［10］。能力为本的功绩制贯穿于美国整个国家公务员体系，相关的法律制度已趋于完善，在实践过程中取得了很好的效果，功绩制的确立也为其他西方国家公务员能力实践提供了有效的制度借鉴。

2.英国：以PSG为能力模型开展能力建设。英国政府于2005年开始实施基于PSG胜任力框架（Professional Skills for Government CompetencyFramework）的公务员能力建设战略行动，并于2008年以该框架为基础，制定了公务员能力建设的推进战略和具体举措。PSG胜任力框架一共由四个能力维度组成，即领导力、核心技能、专业技能、广泛的经验［11］。该框架特别强调了专业技能的要素价值，认为只有通过提高公务员的专业技能，才有望提高其工作绩效，从而提高政府组织能力，最终提升公共服务质量。同时也能使其在社会职业系统中形成更强的竞争力，拓宽他们的专业化职业生涯路径。

3.德国：贯穿始终的能力培训机制。德国政府明确规定,公务人员的录用、流动或晋升等，都需事先经过一定时间的能力培训，要求公务人员要不断接受能力再培训，使能力培训贯穿于整个公共管理的全过程，形成了“能力培训—能力评估—就职—能力再培训—能力再评估—晋升”这样一个良性的循环机制［12］。德国各级政府都建立了适合的完善的能力培训机制，都有独立的培训机构和相关的培训计划，特别将领导职务公务员能力与培训、评估、任用紧密结合,确保能力与岗位相匹配。

4.日本：“能力主义”的能力考核机制。日本公务员考核是以“业绩评价”为主。考核目标上强调能力业绩为主，考核评价上建立体现能力、业绩的科学评价指标体系，考核评价的运作方法上制定工作目标。依据工作目标进行年终考核评价［13］。能力指标体系的建立有利于形成客观公正的考核环境，可以有效提升公务员的工作积极性。在考核方法上用法律的形式将考核评价结果与工资、晋升、奖惩直接挂钩，这就促使了公务员始终保持学习状态，最大限度地发挥其职业能力。

（二）对我国的启示

1.能力为本的制度设计。美国关于公务员职业能力建设制度的设计值得我们学习和借鉴，法律法规的完善为公务员职业能力建设提供了可靠的法治保障，依据法律法规设计的管理制度为公务员职业能力建设提供了有效的规则约束和行动导向。比如职位分类制度的设计中将能力量化为具体内容，这样使得职位分类在操作中简便易行，能力为本的功绩制贯穿于公务员管理之中，以功绩制为支撑的美国公务员制度为公务员队伍能力建设提供了完善的制度保障。我国也应该将能力本位理念制度化，建立健全公务员职业能力建设的制度体系，针对公务员职业能力建设建立法规依据，健全管理制度体系，提高制度设计的科学性和系统性，为公务员职业能力建设提供有效的制度依据。

2.科学细化的标准制定。美国在制定所有层级公务员所应具备的基本能力的基础上，进而针对不同级别的公务员制定出清晰明确的能力建设标准，为不同层级公务员职业能力建设工作提供了科学严密的参照标准。英国为了推进公务员能力建设战略，通过专门部门研究制定了符合其建设需要的能力标准体系，每一部分按照层级又划分出若干要求。同时专门强调了专业技能，明确考虑到公务员再次择业后的竞争力，充分体现了人性化的能力建设理念。我国应进一步细化公务员能力标准框架，科学设置职位分类，明确不同类别和层级公务员的能力标准，开展公务员职业能力建设的各项工作。

3.行之有效的机制安排。德国和日本都非常重视公务员职业能力的机制建设，德国高度重视培训的科学性，具备多元化的培训机构，力求实现培训的最优化，并将培训贯穿于公务员管理过程始终。日本也非常重视能力为主的业绩评价机制和考核机制，采用多种形式对公务员能力进行评价考核，并且与其相关利益挂钩，这直接从内在动力上强化公务员职业能力的提升，在考核内容上日本注重因素分析模式，从多个方面进行总体评价。我们应该借鉴发达国家的经验，从目标定位、主体建设、内容设计、形式安排、途径拓展等方面完善公务员职业能力的机制建设。

四、我国公务员职业能力建设的制度安排

（一）正式制度之维

1.建立法律制度。目前，我国公务员职业能力建设的法律法规主要是《公务员法》及其单行条例，并没有形成针对能力建设的法律法规体系。我们应该在《公务员法》的基础上制定针对公务员职业能力建设的法律约束，对公务员职业能力建设各个环节做出明确规定，为公务员职业能力建设中计划、组织、实施、监督等提供法律指导和法律约束。同时，也要下放职业能力建设的法规权，地方政府在依据框架性法律约束的基础上，根据自身区域特色、经济社会发展情况等因素制定适合本区域公务员的职业能力建设法规。更要考虑区域性、层级性、差异性等公务员群体特点，形成多元联动的实施机制体系，将法律法规的各项条款贯穿于公务员职业能力建设始终，推进公务员职业法治化。

2.健全管理制度。一要建立专业准入制。目前我国公务员队伍实行“逢进必考”的原则，但“如何考”“考什么”需要进一步商榷，我们应该提高准入制度的专业化，运用这一制度达到真正考量应试者的专业能力。二要建立岗位问责制。岗位问责制是对领导问责制的延伸，它将依据不同层级岗位的职责要求对公务员在职业活动中出现失误或错误进行责任认定，并采取相应的处理措施。三要建立绩效激励制。绩效激励是指为实现组织发展战略和目标，采用科学的方法，通过对公务员个人或群体的行为表现、劳动态度和工作业绩以及综合素质的全面检测考核、分析和评价，充分调动公务员的积极性、主动性和创造性的活动过程。我们要从能力本位出发，强化业绩的考核比重，细化量化考核指标，提高考核方法的科学性。四要建立双向选择制度。双向选择制度是指政府与公务员在互动过程中，双方根据自身需求进行选择的一种人性化管理制度，经过一定时间的约定考察期，政府从组织运行需要，公务员根据自身发展需要，最后确定是否存续契约关系。

3.建立标准模型。政府要实现高质量和高效率的管理，公务员要真正提高自身职业能力竞争性，不但要依靠公务员个体的能力要求,还要通过系统的能力模型来弥补个体的不足，发挥更大效能［14］。在借鉴英美两国职业能力标准制定的基础上，结合我国的行政生态环境特征，本文对现行公务员职业能力标准进行重新整合分化，从核心能力、基本能力、层级能力和专业能力四个大的维度进行设计（见图1），这应是公务员职业能力建设研究中的基础环节。

图1 公务员职业能力模型

能力模型就是为了完成某项工作，达成某一绩效目标的能力要素的组合。公务员职业能力模型的构建可以增强公务员的选拔任用的科学性、能力培训开发的针对性和绩效评估的客观性，为公务员管理工作提供重要依据。本文结合我国公务员管理体制特点，通过行为事件访谈法等方法构建了我国公务员职业能力模型。该模型主要由核心能力、专业能力、层级能力和基本能力四个维度构成，核心能力即公共管理能力，贯穿于公务员各个层级，处于专业能力的核心位置，是任何层级和类别岗位的公务员都需要具备的能力要求，也是公务员职业能力有别于其他职业的显著特征。专业能力主要指依托公共管理能力之外的其他专业能力，根据岗位类别进行划分，由专业权威机构进行设定评估其等级，这种专业能力和核心能力共同形成了公务员职业能力的多样化和复杂性。层级能力是针对不同层级的公务员进行的能力设定，高层公务员的层级能力要求前提是符合中层公务员层级能力要求，中层公务员职业能力要求的前提是符合基层公务员层级能力要求，三者之间是自下而上的能力系统。层级能力与专业能力共同作用产出某一级别和类别公务员的能力指标，可以更加针对性地开展任用、培训、考核和评估工作。而基本能力不是公务员职业能力的特殊要求，只是一般职业的普遍要求，但是公务员职业能力模型中核心能力、专业能力和层级能力存在的基础性条件。

4.创新建设机制。一是创新选人机制。人人是可造可用之才，是科学人才观的基点，但政府如何从组织角度选择与岗位能力要求相匹配的人始终是人事管理方面的重要议题。选人的范围主要包括领导职务公务员（也可称为领导干部）的选拔、新任公务员的录用、公务员的横向交流。善于治国理政的高素质的干部队伍是党的执政能力建设的重要基础，必须按照德才兼备、注重实绩、群众公认、任人唯贤的原则，把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的干部选拔到各级领异岗位上来。要完善公开选拔制度、能力测评制度、干部交流制度、差额考察制度、监督净化制度、党政领导干部辞职等制度，最大范围内将各个领域的优秀人才吸收到政府组织［15］。新任公务员的录用对公务员队伍整体能力建设起着基础性作用。一要细化考试考察方式。不同职位对于专业能力要求完全不同，政府应根据职位分类的总体要求对不同类别的职位进行专业能力测试分类设计，注重专业能力的考察，将现有的考试和考察进行化学糅合，避免形成形式性考察。二要加强考试主体专业化。优化考试主体构成，从而实现考试结果的科学性。公务员岗位流动是对公务员队伍结构的优化调整，是提升公务员队伍职业能力的有效手段，应根据不同的职位性质，通过完善流动岗位信息平台、流动人员管理程序等方面为公务员职业能力建设创造环境。

二是创新培训机制。教育培训是能力养成的持续性手段，公务员职业能力培训应该贯穿于公务员管理活动始终。中组部和人力资源社会保障部于2008年联合下发了《公务员培训规定（试行）》，为公务员能力培训工作提供了法规性依据，从主体、对象、分类、方式、保障、登记、纪律等方面予以规定，各级政府应该从自身实际出发，科学制定培训内容，根据公务员不同层级不同类别的职位性质，根据层级能力和专业能力的不同要求，制定相应的培训计划和内容。要进一步丰富培训形式，培训形式要突破课堂教学、实地调研等传统模式，培训理论要与实践相结合，还要发挥实践活动的实际效用，要根据培训内容的特点选取适合的培训形式，比如理论培训后可以根据对应的职业活动区域进行一定时间的实地体验，深入了解社会现状，提高调查研究能力和信息处理能力。要进一步强化培训效果评估，坚持结果导向，设计公务员职业能力状态与职位能力培训评估的动态体系，将培训工作做到实处。

三是创新竞争机制。竞争机制创新可以从以下几个方面考虑：一是创新竞争途径。拓宽竞争途径可以兼顾到公务员群体的异质性，有利于保障公务员选择适合自身特点形成职业能力，突破传统意义上的职务升迁路径，从专业水平、业绩考核等多方面形成多元的竞争机制。二是完善竞争程序。竞争需要利益导向，需要科学指标考量，程序设计上要符合现代管理规律，符合社会制度需要，从竞争目标、竞争过程、竞争结果等方面进行制度化设计，使得公务员了解和认识竞争的价值所在。三是强化竞争监督。人与人之间的竞争会受到人的主观因素等影响出现竞争结果的非客观性，要引入多个监督主体形成多元结构，对公务员竞争过程予以全方位监督，这样才能创造良好的竞争环境，保证公务员职业能力的有效提升。

四是创新考核机制。我们要在考核机制上突出能力业绩，公务员根据自身岗位要求设定下一阶段的工作计划，上级要根据部门组织的整体规划对其进行合理性审定，并确定考核量化指标，同时将考核结果与公务员的待遇、晋升、奖惩等切身利益方面建立直接联系。工作计划确定后，公务员需要依据其妥善完成工作任务，并在阶段末期接受考核。这有利于调动公务员工作积极性，在这个过程中培养良好的职业能力。

（二）非正式制度之维

国家公务员局前局长尹蔚民2013年在全国行政机关公务员管理工作会议上曾经指出，要全面推进公务员能力建设，树立能力本位的公务员职业能力建设观是公务员职业能力建设的先导条件。要树立能力本位为核心的价值理念体系需要从以下五个方面体现：一是强化能力至上的职业价值观，将能力理念贯穿于公务员职业能力建设始终；二是强化社会责任的公共属性价值观，包括从事公务员职业需要具备的责任意识、奉献意识等；三是强化以公共利益为核心诉求的公众利益价值观，强调公共利益的核心诉求，内化公务员的公共信念，始终把公众的利益放在首位；四是强化“顾客导向”的服务型价值观。应积极吸取服务型组织的价值理念，树立“顾客导向”意识，强化“服务”导向；五是强化依法行政的法律价值观，需要依照法定权限、法定方式、法定程序来实施行政管理行为［16］。这不仅对于公务员职业能力的养成有着潜在的引导，也会在全社会道德体系中起到指向作用。

［1］方振邦，葛蕾蕾.我国正处级领导职务公务员能力构建［J］.山东社会科学，2012，（10）：168-173.

［2］彭向刚.领导科学概论［M］.北京：高等教育出版社，2007：31.

［3］彭向刚.国家治理能力与公共领导力［EB/OL］.（2014-11-06）［2014-12-10］.http：//theory.people.com.cn/n/2014/1106/c390494-2598588 8.html.

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（责任编辑：朱永良）

D630.3

A

1005-460X（2015）03-0061-07

2015-01-20

教育部人文社会科学基金项目“和谐社会视野下公共领导力与执行力建设研究”（13YJA630067）

彭向刚（1962—），男，辽宁北镇人，教授，博士生导师，从事行政管理、领导科学研究；刘振军（1984—），男，吉林四平人，行政管理博士生，从事政府管理与公共领导研究。