民族地区公民参与科技决策的制约因素及对策

叶大凤

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

目前我国大量的科技决策仍是行政权力主导、政府和科技专家专断的“精英决策”模式，这种情况在民族地区表现尤甚，不符合公共决策向制度化、民主化和法制化发展的趋势要求。公民参与到科技决策过程有助于改进传统以行政权力主导、主要由政府和科技专家专断的科技决策模式的局限，提高科技管理部门的决策理性，进而提升民族地区决策的民主和科学化水平。民族地区是我国少数民族人口聚居的地方，它有着不同于其它地区的文化背景和民风民俗，在科技决策过程中，如何考虑当地的历史文化背景和风俗习惯，消解民族地区公民参与科技决策的制约因素,急需进行进一步的理论与实践的探索。

一、民族地区公民参与科技决策的制约因素

民族地区的公民在国家政治生活中发挥着很大的作用，国家也出台保护民族地区公民政治权利的决策，公民的政治权益得到了有力的保障。在民族地区政治生活中，公民发挥着越来越大的作用，影响着政府公共政策的制定，公民的权益得到了基本的保障。但是，制约地区公民参与科技决策的障碍因素仍然没有得到解决，这些因素严重制约了民族地区科技决策的民主化和科学化发展。这些制约因素主要表现在以下几对矛盾中：

（一）传统的民族政治文化与现代民主意识的分离

在民族地区的长期发展历程中，民族传统习俗、宗教信仰、生活习惯和各种事务的规则会积淀下来，形成一定的民族政治文化。民族地区的许多少数民族大都世代居住在山地丘陵中，这样的生活环境对其影响深远，与外界的思想政治交流相对较少，直至现在很多地方仍然保留着其独特的政治和民族文化，即按照本民族世代形成的制度和习惯处理经济、社会和文化生活中的各种事务。

在这种观念的影响下，公民往往缺少现代民主意识，权利主体和参政的意识不强，不习惯通过现有的政治法律途径或方法来解决问题，而更倾向于传统习俗和传统方式或非制度化渠道。再加上科技决策本身要求较高的科学素养，这更加剧了公民对政治精英、科技专家高度依赖的盲目心理，不愿或不能主动参与科技决策，在关系自身利益的科技决策上习惯被动接受政府、科技专家所做的决策。[1]而民族地区的一些政府官员“政府本位”观念没有得到根本转变，权力意识过于浓厚，错误地理解科技决策的成本与效率关系，不重视公民在决策过程中应有的参与权利，忽视了公民真正的利益表达和利益需求，从而导致科技政策缺乏真正的公共精神，也抑制了民族地区政治民主化和科学化的提升。

（二）公民参与意识提高与科学素养不足的反差

现今许多科技技术变得越加复杂,“它在给人类带来巨大福祉的同时，也潜藏着对人类社会的各种威胁，成为现代社会风险的重要根源。”[2]对正在迅速发展的民族地区而言，科技风险日益严重，亟需通过科技决策对其进行有效的社会风险控制。而在科技决策中，国家和科技部门能争取到民族地区公众的理解和支持，才能减低科技所带来的风险。这就需要公民具备一定的科学素养，在此基础上才能进行理性的思考。然而，民族地区经济发展水平较低，教育水平相对落后，公众的科技素养普遍不高，公众参与能力难以适应科技政策的的专业性和技术性的高要求，公众的参与要求与科学素养不足的冲突越来越显现。同时，由于我国科技决策长期以来都由专家和精英统治，进一步加深了对科技风险控制的难度。民族地区相对落后的教育水平，使相当部分公众相关知识储备和科技涵养的缺乏，难以真正参与到科技决策之中，客观上也制约了公民参与科技决策的能力与效果。

（三）公民参与制度不健全与公民无序参与激增的冲突

我国的科技法律法规虽然有一些关于公民参与的相关规定，但这些规定主要是作为政府在进行科技决策时鼓励公民积极参与的方式，关于科技决策公民参与方面的法律法规仍不完善，制度不健全，缺乏良好的实施办法和可操作性，决策者在进行科技决策时是否引入公民参与、公民以何种角色参与、公民参与科技决策的程序及程度如何等等问题都取决于决策者的偏好，公民参与科技决策的随意性和随机性较大。[3]许多地方的重大科技决策涉及公共利益，因此公众通过听证等形式直接或间接参与到科技决策中。但是，因为法律法规和相关监督机制的不健全，很多决策实际由政府部门决定，公民参与只是形式，在决策过程中普通公民的参与被漠视，只讲究公民参与的“装饰性”，而忽视了公民参与的实质性功能，公民意见未能得到真实表达。同时,由于民族地区公众文化水平普遍偏低，加上政府缺乏引导，缺乏多样性的制度化参与渠道和方式，缺少监督和咨询的渠道，还常常受到外界环境的阻碍，导致即使部分公民对科技决策有意见和建议，都不知如何表达。由于现行的公民政治参与制度化渠道极为有限，缺少制度化的差异性参与模式，公民通过游行示威、静坐等非制度性的方式参与有时是无奈的选择。

（四）公众信息来源多元化与政府信息公开渠道相对狭窄之间的冲突

由于民族地区物质生活水平的提高而带来的教育普及，使得大部分地区公民具备了参与科技决策的相关知识和能力。公民参与热情与日俱增，责任意识逐渐增强，主体观念更加明确，对权利行使越发重视，进而要求积极参与到社会管理中。

在公民参与科技决策的过程中，公民应有充分的知情权，政府应向公众提供充足的科技信息，畅通信息渠道，服务民众。公民及时和正确掌握科技信息，很大程度上也影响着参与的效果。伴随着互联网的发展，民族地区公民有了更快速和便利途径来取得有关科技决策的信息。公民可以通过报纸杂志、广播电视、政府公告等传统媒体，也可以借助微博、微信等互联网新媒体，更加方便迅速地了解到科技信息。但是，与此同时，政府信息公开渠道相对狭窄，科技决策中政府与公民地位不对等，往往会造成信息的不对称，政府提供给公民的信息较少，公众接触到的多是政府宣传的科技信息，而对科技风险却很少提及，以至于公民难以及时准确地了解科技信息，导致科技决策参与难以开展或流于形式，从而消弱了科技决策的科学性与民主性。其中原因除了民族地区地域的特殊性外，政府及有关部门决策信息的宣传不到位和信息渠道的相对封闭也是导致信息无法畅通的原因。

长期由专家和精英统治的科技决策领域，应充分重视公众对科学技术和科技风险的态度，让公民在可能的范围内参与到科技决策过程中，共同来衡量和应对科学与技术所带来的风险。否则，肯定难以得到公众对科技政策的理解和支持，将进一步加深对科技风险控制的难度，难以应对科学和技术发展给社会带来的风险和危机。

（五）经济教育发展水平相对较低与公民参与科技决策成本过高的矛盾

民族地区经济的不发达和教育的滞后都严重制约着公民参与到科技决策的程度与形式。我国的大部分民族地区多位于我国西部地区，地理位置相对偏远，自然条件艰苦，这些先天的自然地理条件影响了民族地区的经济发展状况，特殊的自然环境给民族地区带来经济上的困境和生存环境的封闭。民族地区由于经济条件不足，很多学校的基础教育设施不够齐全，师资力量仍很薄弱，教学水平落后，农村地区的学校大部分都没有与科技相关的教育。而且，很多地方交通不便、信息传递不畅，公民参与科技决策的时间和经济成本都较高，许多听证会无法及时参与，难以真正行使参与的权利。

二、破解民族地区公民参与科技决策制约因素的基本策略和措施

随着我国民主与科学的发展，要求民族地区及时改变传统政府、科技专家和公民的关系，从文化、法制、参与机制和方式等方面采取策略和措施，破解民族地区公民参与科技决策的制约因素，促进政府和专家为主的精英决策模式向公众参与型科技决策模式转变。

（一）转变科技决策主体观念，提高民族地区公民主体意识

科技决策过程应具备开放性特征，考虑所有各方的观点和利益。首先，应加快政府从管理型到服务型政策的转变，强化现代民主行政观念。政府部门相关管理人员有权利更有义务去制定科学、合理、利民的科技政策。政府管理部门在科技决策中扮演起引导者的角色，积极邀请公民参与科技决策，引导公民积极参与科技决策，使公民也成为决策参与主体，参与到科技决策提出、方案选择到决策执行、决策评估与监控等过程中。其次,应促进民族和宗教信仰文化与政治参与文化相融合,形成良好的参与型的政治文化，在民族地区应逐渐形成一种大众参与的决策氛围，提高民族地区的公民主体意识。第三，专家扮演的角色是帮助公民理解复杂的公共政策问题。在科技决策中，要注意防止陷入将专家参与简单等同于科学决策或民主决策的误区。第四，支持和引导非政府组织的发展，充分发挥其作为公民参与载体的作用。非政府组织在相关利益群体的部分利益综合方面有着独特的优势和作用，政府应加大对其政策支持力度，降低非政府组织的准入门槛，将有助于推动科技决策更为民主和科学。

（二）加强政府的引导作用，推进民族地区民主法制建设

民主的科技体制是以民主法制的保障为前提的。在国家推行民主法制建设的过程中，保障少数民族政治参与的相关法律得到不断完善和发展。“我国现有的《宪法》、《民族区域自治法》、《选举法》等，都对少数民族的政治参与给予了充分的保护，少数民族参与国家地方行政管理和社会管理的权利被纳入了法律保护的框架之内。”[4]但是公民参与科技决策方面的法律法规尚不健全，民主法制建设滞后。

加快民族地区民主法制建设速度需要国家、当地政府和公民的共同努力。一是引导公民努力破除消极的传统观念，加强相关法律法规的学习，增强法制的观念。二是建立健全相关法律法规，对公民参与科技决策的范围和途径等进行细分，为公民参与科技决策提供制度化支持。公民的参与权需要有制度来落实，以一套较为完善的法律体系将公民参与科技决策纳入到法制化轨道中来，可以有效地防止和减少公民参与科技决策失效的现象。[5]保障科技决策内容的合法性，科技决策必须是以社会大众的利益为价值取向的，科技项目的确立要征求广泛大众，特别是利益相关群众的意见，要经过科技、环保等相关部门的审批，这样在价值和事实上才能得到公民的支持和认同。三是加大对科技决策的监督，提高科技决策的合法性。拥有完善的监督机制是使科技政策具有较高合法性水平的重要保障，是公民有效地参与决策过程，保证公民参与权利的基本条件。政府和科技专家作为科技决策的主体，拥有公共权力，在决策的过程中拥有自由裁量权，政府权力很容易膨胀。公民参与能较为全面监督公共权力的运用，有效限制易于膨胀的公共权力，进而保障科技决策的法制化。为了实现科技决策更加规范化、透明化，拓宽公民的监督和咨询渠道，最大限度地扩大公民对决策的知情权和监督权是关键。

（三）建立科技决策的公民协商制度，改善政府与公众的关系

决策过程中，因参与主体思想情感、价值标准都有所差别，冲突的存在在所避免。为此，应尝试建立科技决策的公民协商制度，合理解决参与过程中的冲突。即政府为公共性为导向，根据有关法律规定的会议制度，对科技决策过程中的冲突，通过村民会议、居民会议以及企事业单位的职工代表大会等形式，与民族地区公民进行科技决策协商,以“说服”的方式解决科技冲突。这样才能为参与提供机会与创设平台，倾听公民的心声，进行有效沟通交流，及时回应公民参与科技政策诉求，引导公民有序参与科技决策，帮助公民参与各方清晰表达利益诉求和意见，改善政府与公众的关系，促进理性决策，降低科技决策的风险。

（四）培育公民科学素养，提高公民参与科技决策的能力

要使民族地区公民真正处于到科技决策中，需要民族地区民众具有较扎实的科学知识储备和较高的科学素养，才能切实提高民族地区公民参与科技决策的能力。因此，首先，国家应加大政策和经济等方面支持力度，出台对民族地区经济扶持的相关政策，优先解决部分地区贫困情况。民族地区要联系当地实际，应充分利用本地区的优势，以市场为导向，自主创新，择优布局，加快产业结构的调整，大力发展具有民族特色与优势的产业，加快民族地区经济和社会发展。其次，加大教育投资力度，培育和提高民族地区公民的科学素养。为此，“要大力普及基础教育，提高少数民族公众的文化素质和政治素质”，提高民主意识，加快思想的转变，使其具备参与政策活动所需的文化知识和理性思维，才能了解和熟悉科技决策过程，进而通过参与决策保护和实现自身的合法权益。[5]由于科技本身具有复杂性和非大众性，尤其要加强对少数民族地区公众进行相关科学技术教育，加强科技知识的传播、教育和培训，促进信息沟通，才能平衡教育与科学技术两者之间的关系，提高公民的科学素养，使公民了解科技，进而形成巨大的参与力量。

（五）完善民族地区公民参与科技决策机制

参与机制是民众真正参与到科技决策的制定过程，实现公众与政府、科技专家互动的载体。在科技决策的过程中，要根据民族地区的具体实际情况，建立政治参与机制，努力创造公民参与的平等环境，实现友好的对话。

首先，应实现科技决策程序的公开。要使科技决策严格按照法定的程序和步骤进行，尤其是公民参与科技决策的环节，要充分考虑公民的意见建议，不能仅是作形式，要让公民真正参与到科技决策过程中来。重大科技决策，不仅要征求专家的意见，更要征求广泛大众，特别是利益相关群众的意见，要使科技决策严格按照法定的程序和步骤进行，这样在价值和事实上才能得到公民的支持和认同。在科技政策的制定程序中还要紧抓监督落实力度。公民的监督是保障科技决策民主化的有效方法。因为传统上意义上的科技决策是由政府和专家一起决定，科技专家在决策过程缺乏应有的独立性，这会影响到决策结果的客观性。

其次，须完善社会听证制度。参加听证会是公民参与科技决策的一种重要途径和方式。在听证的过程中，通过听取各利益群体的心声，一些矛盾会暴露出来。公民就存在的问题提出一些解决方案，帮助科技决策的顺利制定。然而，民族地区的听证会制度发展还不完善，主要表现为听证会召开较为随意、规定关于简单，缺乏明确的操作方法等。当前，听证制度的完善应侧重以下两个方面一是选择合适的听证会代表。要综合考虑各阶层的比例、参与者的素质和代表性，以公开和可预测的规则排除听证过程中的暗箱操作，将听证会塑造成一个利益对峙的舞台。二是要保证科技决策听证过程的公开与透明。在听证过程中，相关机构要有效贯彻行政公开的原则，并通过一定的方式向社会公布。允许公民旁听，让新闻媒体通过电视、报纸、网络和其它媒介做宣传报道。

再次，建立政府与公民双向沟通的信息公开机制。[6]民族地区的公民手中掌握着科技专家们未必了解的信息，如当地的风俗习惯、禁忌等，这些信息对科技决策至关重要，公民参与将使得科技决策的信息来源和智力支持变得更加充分。但是由于民族地区公众科学素养的缺乏，要提高公众对科技决策的信任度，用易于公众理解的用语来表述科技信息是关键。科技知识大都使用专业化程度很高的术语来表达，除了专业人员，普通民众很难理解这对他们来说过于抽象化的知识，更无法认同科技决策，这就要求政策制定者和政策宣传者促进科技信息的“通俗化”，把隐晦难懂的科技信息用公众能够理解和掌握的言语告知民众。同时，要加强决策信息的透明度。公民参与是以掌握有效、全面、正确的科技信息和知识为基础的。没有公开透明的信息，公民提出的意见和建议是没有意义的。政府要将与科技决策相关的信息内容及时、有效地传递给公民，可以通过政府网站、新闻发布会、报刊、电视的多种媒介公开信息，让公民清楚全面地了解科技决策中自己的权利和义务。同时，还要让公民了解科技决策的程序和步骤，这样公民可以根据自己的情况作出参与决策的时间安排，保证其有效性。当决策变化时要让公民及时了解变化的情况和原因，以减少由此可能带来的利益损失。[7]构建政府和公民双方之间良好的互动机制，使公民在信息发布之后可以快速有效地作出回应，就决策议题与政府进行充分的沟通交流，公民表达意见，提出问题，政府为公民答疑解惑，把公民意见整理归纳以作决策参考。

（六）探索适宜民族地区特点的决策参与方式，拓宽公民参与科技决策的渠道

完善并拓宽民族地区公民参与科技决策的渠道，首先要进一步完善我国的人民代表大会制度和政治协商制度，落实党和政府开设的来信来访、领导接待日等政策，使其不流于形式，让公民广泛、直接地参与到科技决策中；其次，要拓展新式公民参与渠道。[8]近些年来，伴随着网络技术和信息技术发展而兴起的新的公民参与形式，如网络论坛、手机短信、微博、微信平台等，政府应对其进行引导和完善，使之规范化运行，充分发挥它的优势，使其成为公民参与科技决策的有效工具；再次，对于具有不同特点的民族地区而言，政府应积极探索、开拓符合当地实际情况的参与形式与渠道，例如家族会议制、关键公众的接触、公民调查等。其中，家族会议制是指合理有度地运用宗族会议商讨本族的事务的时机，公民可以通过家族会议来表达对科技问题及政策的意见和看法、再由家族集中向地方政府反映族员的意见或政府直接咨询家族会议的意见或者看法。[9]关键公众的接触是指科技决策主体选择向一些关键的接触者，例如民族地区的经济能人、宗教团体的领袖、宗族的族长或其他长期德高望重的人，进行政策咨询，并与其进行磋商，听取其意见。[10]公民调查是一项政府以问卷的形式向公民征询对科技政策与服务的意见的参与技术。这些参与方式可为民族地区公众提供更多表达意愿和诉求的机会，能极大地增强科技决策的科学性与民主性。随着经济和科技的发展，应借助网络技术进行公民调查，并使之逐渐成为民族地区科技决策民主化的一项制度安排。

总之，民族地区公民参与科技决策是社会主义民主政治和公共政策民主化与科学化的内在要求，也是社会主义民主政治在民族地区的一种重要实现形式，有利于实现民主政治价值，将成为科技管理者不可避免的选择。

[1]娄成武,张露萍.我国公众参与科技决策的现实障碍及对策分析[J].科技进步与对策，2010(18).

[2]张庆旋.现代科技的社会风险与社会控制[J].广东青年干部学院学报2007(4).

[3]马昕茹.科技传播对科技决策的影响研究[D].郑州大学,2012.

[4]禹丽莎.中国少数民族参与权研究[D].中央民族大学,2011.

[5]陈玉,王胜章.少数民族地区公民参与公共政策制定的障碍及实现途径研究[J].云南行政学院学报,2005(6).

[6]张向生.服务行政视野下我国政府回应研究[D].电子科技大学,2010.

[7]田巍.我国政策评估回应性问题初探[D].东北师范大学,2008.

[8]杨慧超.南京市城市治理中的公民参与研究[D].南京理工大学,2012.

[9]叶大凤,曾姗姗,劳文,黄娇芬.论少数民族地区政策制定过程中的公民参与[J].经济与社会发展,2007(11).

[10]（美）约翰•克莱顿•托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].中国人民大学出版社，2005:82.