从挂靠现象看建造师执业资格制度改革

■白雪松，郎志坚，代舎冷

■1.乌兰浩特市建筑安全监督站，内蒙古 兴安盟乌兰浩特 137400;2.乌兰浩特市利环污水处理厂，内蒙古 兴安盟乌兰浩特 137400

1 建造师制度的概述

在我国，建造师执业资格制度起始于2002年，人事部、原建设部联合下发《关于印发〈建造师执业资格制度暂行规定〉的通知》，标志着我国建造师执业资格制度工作的正式启动。目前，取得建造师执业资格证书的唯一途径是参加并通过每年举行的考试，考试实行统一大纲、统一命题、统一组织考试，每年由住建部与人事部共同组织实施。建造师考试制度激励从业人员学习先进知识，系统掌握专业所需基础理论和专业技术，带动从业人员整体水平的提高，为国家培养一批具有高素质的管理人才。同时国家统一组织考试保证了结果的公平公开公正，使得证书更具含金量和权威性。

2 挂靠行为的成因及危害

国家规定，工程建设领域的企业必须具备相应的资质等级才能从事建筑活动，而我国实行企业资质与个人执业资格相挂钩。一方面，从事建筑行业的人员众多，但整体素质不高，真正处于管理岗位的人员学习时间很难保证，而每年国家对通过人数进行宏观控制，导致很多从事本行业的人无法通过考试。另一方面，每年都有大量企业需要建造师证书用来申请、维持和提升资质等级，《施工企业资质等级标准》要求施工总承包、专业承包和劳务分包企业必须拥有一定数量的建造师，刚性需求较大，造成市场上供需失衡，很多企业不惜花重金寻找证书。许多非专业的企事业单位工作人员在利益诱惑驱使下制造虚假证明文件报名考试，通过社会上的培训机构强化学习通过考试后，将证书租借给施工企业获得不菲收入。施工企业往往用这些证书参加招投标，挂靠在在建项目上。挂靠项目经理无法在现场进行质量、安全、进度、造价、合同等多方面管理，工程安全质量根本无法保证。挂靠行为的出现不利于建筑行业健康发展，也不利于从业人员整体水平的提高。然而事实证明，人证分离挂靠成风已成为行业较普遍的现象，是建筑业当前及今后面临的较严峻的挑战。在当今中国的任何区域，无论是本地施工企业还是外进施工企业都避免不了挂靠现象的发生，或多或少都存在一些问题。

2.1 外进企业存在的问题

如今，跨省跨地区承揽业务已十分普遍，企业自由地参加全国工程项目招投标活动有利于市场竞争。但中标后，外地企业几乎很少派驻项目经理和项目部管理人员前往本地执业，而是将证书挂靠在工程所在地，由本地无资质无信誉的施工队和包工头完成施工任务，并从中收取总承包服务费，这实际上就构成了转包，属于违法行为。企业项目部层面的管理都不可能到位，更何况企业职能部门的管理。以往挂靠人员或多或少存在侥幸心理，认为工程只要不出现重大问题不会承担挂靠责任风险，就算工程出现问题仍由企业作为责任主体进行赔偿。建设行政主管部门检查过程中发现项目经理不在现场履行责任制后缺乏处理手段，对违法违规行为的执法和处罚力度不足，不能引起企业和项目经理的重视。外进企业由于没有职能部门和项目部层面的管理，容易导致现场生产秩序混乱、野蛮施工，极易发生事故。

2.2 本地企业存在的问题

本地施工企业一般能保证管理人员在职在岗，但“挂靠”现象仍难避免。这里所谓“挂靠”特指项目经理在其位不谋其职，岗位设置形同虚设，县级以下城市这种现象尤为明显。以一名小县城的优秀项目经理为例，每年会有不止一家建设单位绕开所在企业与其单独洽谈业务，通过名义上的招投标程序签订合同，但国家规定项目经理不可同时在两个工程上执业，为了不影响承揽其他业务，该项目经理会在企业内部寻找持证人员担任项目经理，并收取一定的“管理费”。项目经理本应是企业法定代表人在施工现场的代理人，通过签订项目经理责任状明确双方权利和义务，在施工现场负总责。而该持证人员只是名义上的项目经理，所有权利实际仍归该项目经理所有，本人没有赋予太多权限，因此怠于履行职责，甚至挂靠项目经理本身就不具备管理能力，没有实际工作经验，只是考试型人才，不能在现场履行职责。

3 国家治理挂靠采取的措施

3.1 执业人员个人责任制的强化

进入2014年，住建部重拳频出，下发一系列文件打击和整治建设工程领域违法违规行为。印发《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》，规定项目经理在工程设计使用年限内发生质量事故的对工程质量承担相应责任，这一举措强化了对个人的责任追究，加大了挂靠行为的违法成本;印发《建筑施工项目经理质量安全责任十项规定(试行)》，并配套出台建筑施工项目经理质量安全违法违规行为行政处罚规定和管理规定，对项目经理不在现场履行十项安全质量责任的，按法律法规进行处罚并同时实行记分管理，对一个周期12个月内累计积分达到12分的，视情节处责令停止执业、吊销执业资格证书、终身不予注册等处罚，对想通过挂靠在工程项目上获取不法收入的人来说是一记沉重打击。而《住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》、《工程质量治理两年行动方案》等文件的相继发布更可以看出国家治理挂靠、违法分包、转包等乱象的坚定决心。随着相关政策的不断完善，挂靠成本越来越高，曾经抱有侥幸心理的人将不再敢挂靠，因为这意味着证书被吊销等极大的风险。

3.2 推进执业资格考试制度改革

如今建造师执业资格考试已举办十年，近年由于企业的热捧和丰厚的汇报，报考人数已突破百万，但从结果上看，通过考试的大部分都不是建筑行业的从业人员。虽然考试具有一定专业性，但毕竟属于过关型应试考试，非专业人员花费大量时间学习通过考试并不是难事，容易出现高分低能现象，而资格证书又是企业生存和发展的关键，所以企业往往只注重证书数量的多少，却很少关注持证者本身的素质水平。从近期国家对执业资格制度的改革来看，未来的趋势将是参考西方模式，取消现行的考试制度，改由行业协会负责执业资格的认定、注册、继续教育等一系列工作。据悉，住建部下一步将制定出弱化企业资质管理，强化个人执业资格制度的工作目标和实施计划，改变企业以往只注重证书不注重人才的局面。今后，个人执业资格将不再与企业资质挂钩，企业逐渐摆脱对证书的依赖，更加重视人才的培养，挂靠市场将逐渐消失，通过投机取巧获得证书的人无法混入建造师队伍，而持有证书且具有真才实学的人将更具含金量。